Утрата доверия президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Утрата доверия президента российской федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

кандидата юридических наук

Прохоров Владимир Николаевич

Москва 2016

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова».

Научный руководитель: Чертова Надежда Андреевна

доктор юридических наук, профессор,

Директор Юридического института Северного Арктического Федерального Университета имени М. В. Ломоносова

Официальные оппоненты:Прудников Анатолий Семенович

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры конституционного и

муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя

Мещеряков Александр Николаевич

кандидат юридических наук, доцент,

Заместитель начальника Уральского юридического института МВД России по научной работе

Ведущая организация: ФГБОУ ВО «Петрозаводский государственный университет»

Защита состоится «22» «февраля 2017г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при РУДН по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.6, ауд. №347, Зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РУДН по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.6.

Электронная версия автореферата диссертации размещена на сайте РУДН по адресу: http://dissovet.rudn.ru, «14» декабря 2017 года

Автореферат разослан «___» января 2017 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент А.Р. Батяева

Аннотация

доверие должностной президент

Прохоров Владимир Николаевич

Утрата доверия Президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Диссертация посвящена исследованию сущности и правовой природы института отрешения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. В работе представлен сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в иностранных федеративных государствах, историко-правовой анализ развития института отрешения должностных лиц в связи с утратой доверия в СССР и Российской Федерации. Выявлены существующие проблемы механизма отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Исследовано понятие и содержание категории «утрата доверия» Президента Российской Федерации.

Комплексное рассмотрение позволило обосновать рекомендации по внесению изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части совершенствования определения оснований для утраты доверия Президента Российской Федерации и процессуальной формы отрешения глав субъектов Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации как меры федерального вмешательства и как меры конституционно-правовой ответственности.

Annotation

Prokhorov Vladimir Nikolayevich

Loss of trust the President of the Russian Federation as the legal basis for removal from office of the head of the constituent subject of the Russian Federation

The thesis is devoted to research of the essence and legal nature of dismissal of the heads of the constituent subject of the Russian Federation with the loss of trust the President of the Russian Federation. The thesis contains comparative legal analysis of the responsibility of heads of the constituent subject in foreign federal countries, historical legal analysis of removal of officials due to loss of trust in the USSR and the Russian Federation. Existing problems of the mechanism removal of the heads of the constituent subject of the Russian Federation were identified. Studies on the concept and content of the term loss of trust the President of the Russian Federation

Comprehensive analysis allowed to substantiate recommendations for amendments to the current legislation of the Russian Federation by improving the legal basis for the loss of trust the President of the Russian Federation and procedural form removal of the heads of the constituent subject of the Russian Federation due to loss of trust the President of the Russian Federation as a measure of federal intervention and as a measure of constitutional responsibility.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Россия как федеративное государство находится в процессе непрерывного развития и совершенствования. Одним из ключевых моментов в становлении двухуровневой системы государственного управления является правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ. Эффективная реализация государственной власти в субъекте РФ и соблюдение прав и свобод граждан непосредственно зависит от наличия действенных механизмов федерального контроля и конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ.

Как отметил Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ 2000 года, «институты вмешательства есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов» Какую Россию мы строим. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 08.07.2000 // Российская газета. № 133. 2000. 11 июля.. В то же время на самом высоком уровне неоднократно отмечался низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам публичной власти, и подчеркивалось, что ответственность должна быть основой деятельности органов власти и должностных лиц всех уровней Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 26.05.2004 г. // Российская газета. № 109. 2004. 27 мая.

Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 10.05.2006 г. // Российская газета. № 97. 2006. 11 мая..

Важное место в современном российском законодательстве, регулирующем федеративные отношения, занимает отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ. Этот институт был введен в действие в 2004 году. С этого времени несколько глав субъектов РФ были отрешены от должности Президентом РФ по данному основанию, а в 2012-2013 годах институт отрешения был в значительной мере усовершенствован за счет введения оснований утраты доверия Президента РФ.

Тем не менее, до настоящего времени отсутствует единое понимание сущности, правовой природы отрешения главы субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия. Поскольку здесь можно выявить признаки как института федерального вмешательства, так и конституционно-правовой ответственности отрешение в связи с утратой доверия невозможно безоговорочно отнести к одному из указанных институтов. Во многом такое положение является следствием амбивалентной природы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, который, с одной стороны, возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом (ч.2 ст.77 Конституции РФ).

Эта неоднозначная ситуация порождает споры о правомерности и обоснованности отрешения главы субъекта РФ Президентом в связи с утратой доверия, что усиливает необходимость дальнейшего развития данного института на основе научно-правовых исследований. Вышесказанное обуславливает актуальность представленного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Рассматриваемая проблема является относительно новой, и в настоящее время нет работ, специально посвященных полному и всестороннему изучению института отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента.

Основой для настоящей работы стали исследования института федерального вмешательства P.A. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица, A.B. Безрукова, И.В. Гончарова, А.Н. Домрина, JIM. Карапетяна, A.A. Кондрашева, М.Ю. Михайловой, И.А. Умновой, H.A. Филипповой, а также работы С.С. Алексеева, Л.Ф. Болтенковой, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, Ю.А. Дмитриева, С.Н. Кожевникова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, O.E. Кутафина, Д.А. Липинского, C.B. Нарутто, И.С. Самощенко, A.C. Сучилина, В.А. Тархова, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, посвященные всестороннему исследованию юридической, в том числе конституционно-правовой ответственности.

Исследование конституционно-правового статуса высшего должного лица субъекта РФ содержится в диссертациях А.Н. Кайля, Э.А. Орловой, А.А. Савленкова, Н.Н. Синдякина, М.Н. Шувалова.

Следует отметить также работы Г.В. Едалова, Д.Е. Тишанина, Л.В. Федуловой, предметом которых стали вопросы конституционной ответственности, а также мер федерального вмешательства применительно к главам субъектов РФ.

Большинство работ как по теме исследования, так и по смежным вопросам, представляет интерес преимущественно с теоретической и историко-правовой позиций. Частые изменения в правовом регулировании отношений между федерацией и ее субъектами требуют от исследователей не только умения быстро осмыслить и теоретически определить происходящие преобразования, но и способности разработать правовые нормы и принципы, которые могли бы стать основой для дальнейшего развития законодательства.

Целью диссертационного исследования является разработка предложений, направленных на совершенствование нормативной регламентации оснований и механизма отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.

Исходя из указанной цели исследования, автор ставит перед собой следующие задачи:

- установить правовую природу института отрешения главы субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента;

- провести сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в иностранных федеративных государствах и в России;

- исследовать правовую сущность и значение категории доверия Президента РФ к главам субъектов РФ, предложить правовое определение термина «утрата доверия Президента РФ»;

- разработать меры по совершенствованию существующих оснований для утраты доверия Президента РФ высшим должностным лицом субъекта РФ;

- выявить существующие проблемы в механизме отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента, предложить пути их разрешения;

- предложить меры для обеспечения возможности действенного обжалования решения об отрешении главы субъекта РФ в связи с утратой доверия.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации и реализации на практике института отрешения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

При изучении указанных отношений предпринимается попытка рассмотреть их комплексно: с учетом их многоплановой правовой природы, сложного субъектного состава и влияния нередко взаимоисключающих юридических концепций.

Предметом диссертационного исследования является правовая регламентация института отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ, оснований применения и процессуальной формы его реализации.

Методологическую основу диссертационного исследования образует диалектический метод познания правовых, политический процессов и явлений, который позволил оценить эффективность правовых норм, регулирующих отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента.

Использованный диссертантом методологический инструментарий представил возможность комплексно изучить, проанализировать, обобщить исключительно сложные правоотношения по теме исследования.

В диссертации применены такие общенаучные методы, как системный, логический, структурно-функциональный анализ; частно-научные и частноправовые методы: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, - что позволило исследовать рассматриваемый объект полно и всесторонне.

Применение сравнительно-правового метода позволило провести анализ правового регулирования института отстранения глав субъектов в зарубежных федерациях. С помощью формально-юридического метода было исследовано действующее российское законодательство и правоприменительная практика по вопросу отрешения высших должностных лиц субъектов РФ в связи с утратой доверия Президента РФ. Методы анализа, синтеза и аналогии помогли разработать проекты решения проблем, заявленных в диссертационном исследовании.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, федеративные договоры, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законодательные акты субъектов РФ.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена целью и задачами, поставленными автором, и заключается в выявлении и комплексном исследовании проблем правового регулирования и реализации отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия. Данный институт рассматривается в его динамическом развитии и в соотношении со смежными правовыми институтами.

Автор уделяет особое внимание обеспечению законности и обоснованности отрешения главы субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, правовой определенности в данной сфере общественных отношений, а также защите прав и законных интересов отрешаемого лица.

Научная новизна диссертационного исследования отражается в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. Отрешение Президентом РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в связи с утратой доверия является как институтом федерального вмешательства, так и институтом конституционно-правовой ответственности.

2. Утрата доверия Президента РФ может быть определена как встречное отношение Президента РФ в виде ожидания негативного поведения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, вызванного его неправомерным деянием, предусмотренным законом.

3. Правовая сущность доверия Президента РФ к высшему должностному лицу субъекта РФ имеет несколько аспектов: отношения вышестоящего властного субъекта с нижестоящим; отношения населения определенной территории к избранному должностному лицу; отношения главы федеративного государства и главы субъекта федерации.

4. Существующая процессуальная форма отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ не соответствует принципу разделения властей в федеративном государстве и не обеспечивает защиту прав и законных интересов отрешаемого лица, поскольку: а) решение об отрешении принимается единолично Президентом РФ без участия Федерального Собрания РФ и его палат, судебных органов и иных государственных органов; б) процесс обнаружения оснований для утраты доверия и их правовой фиксации остается неясным и закрытым; в) возможность действенного обжалования для отрешенного лица затруднена.

5. Конституционное право многих зарубежных федеративных государств предусматривает возможность отстранения от должности главы субъекта и распределяет соответствующие полномочия между населением и легислатурой субъекта, а также федеральной властью в формах отзыва, импичмента и федерального вмешательства соответственно. При этом соотношение указанных форм зависит от модели федеративных отношений и традиций в государстве.

В южноамериканских и азиатских федерациях, в отличие от европейских и североамериканских, отрешение главы субъекта является одним из наиболее разработанных и востребованных мер федерального вмешательства.

Ни в одном зарубежном федеративном государстве утрата доверия главы государства не закреплена в качестве основания для отстранения от должности главы субъекта федерации.

Законодательство ни одного зарубежного федеративного государства не предусматривает возможность отстранения от должности избираемого главы субъекта федерации в зависимости от усмотрения главы государства, кроме как в условиях чрезвычайных обстоятельств.

Изучение положительного мирового опыта позволяет говорить о необходимости установления жестких оснований для отстранения от должности глав субъектов федерации.

6. Обоснована необходимость совершенствования оснований утраты доверия Президента РФ, установленных в подпункте «г» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» путем:

- закрепления судебного порядка установления совершения высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ правонарушения коррупционной направленности;

- включения в Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дополнений в части установления критериев правонарушения коррупционной направленности, а также перечня данных правонарушений;

- раскрытия признаков нарушения правил регулирования конфликта интересов высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, достаточных для утраты доверия Президента РФ. При этом под конфликтом интересов предлагается понимать ситуацию, в которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью главы субъекта РФ и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, влекущее опасность в виде возможности причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства;

- расширения запрета высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в части включения в запрет членов семьи высшего должностного лица субъекта РФ, а также распространения данного запрета на весь период деятельности должностного лица.

7. Предложены меры по совершенствованию процессуальной формы отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, а именно:

- закрепление порядка предварительного судебного производства для установления такого основания для утраты доверия Президента РФ, как совершение высшим должностным лицом субъекта РФ правонарушения коррупционной направленности. В отношении иных оснований для утраты доверия Президента представляется удовлетворительным действующий порядок, предусматривающий возможность судебного разбирательства на стадии обжалования;

- установление правила об обязательности наличия мотивировочной части в указах Президента РФ об отрешении глав субъектов РФ;

- увеличение срока обжалования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указа Президента РФ о его отрешении, а также срока рассмотрения такой жалобы в Верховном Суде Российской Федерации до одного месяца со дня официального опубликования решения Президента РФ и поступления жалобы в суд соответственно;

- установление дополнительной предварительной процессуальной стадии, предваряющей решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - вынесение предупреждения органу или должностному лицу субъекта РФ с требованием исправить допущенные нарушения в определенный срок. Как представляется, отрешение от должности может быть применено лишь в том случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение предусмотренного законом срока не примет в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения;

- закрепление правила об обязательности доведения до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации решения о вынесении предупреждения высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с выявлением оснований для утраты доверия Президента Российской Федерации.

Конкретные поправки в законодательство представлены автором в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. приложение к диссертации № 1).

Теоретическое и практическое значение диссертации. В диссертационном исследовании значительное внимание уделено конституционно-правовой теории ответственности глав субъектов федерации в части:

- утверждения самостоятельности правовых институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности;

- выделения признаков конституционно-правовой (юридической) ответственности, составляющих отличия от политической ответственности;

- раскрытия понятия и значения доверия к высшему должностному лицу субъекта федерации со стороны населения, государственных органов субъекта и федеральной власти;

- предложения принципа обеспечения действенного участия судебных органов в процедуре отрешения высшего должностного лица субъекта РФ;

Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе работы выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации призваны способствовать совершенствованию института отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционного права России, административного права России, а также различных спецкурсов. Сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы законодателем при внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты в части:

- совершенствования формулировок оснований для утраты доверия к высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны Президента РФ;

- закрепления понятия конфликта интересов высшего должностного лица субъекта РФ;

- установления перечня преступлений коррупционной направленности и (или) их критериев;

- закрепления правила об обязательности наличия мотивировочной части в указах Президента РФ об отрешении глав субъектов РФ;

- совершенствования процедуры обжалования указа Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ в части установления гарантий обеспечения процессуальных прав отрешаемого лица.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова. По итогам исследования опубликованы научные статьи (в том числе 6 статей в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией).

Основные положения, теоретические подходы и выводы диссертационного исследования были представлены в докладах и сообщениях на научно-практической конференции «Право: история и перспективы развития» (Архангельск, 2012 г.), всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием «Психология и современный мир» (г. Архангельск, 2014 г.), международной научно-практической конференции «Научные исследования: методология и практика развития современной юриспруденции, экономики и управления» (г. Москва, 2014 г.) и др.

Материалы и результаты исследования нашли практическое применение в чтении курса «Проблемы конституционного права РФ» в лекциях «Проблемы конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица» и «Правовая природа отрешения высшего должностного лица субъекта РФ»; курса «Органы государственной власти субъектов РФ» в лекциях «Особенности правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ» и «Отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ»; курса «Проблемы российского федерализма» в лекциях «Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ как мера федерального вмешательства» и «Система мер федерального вмешательства в отношении высших должностных лиц субъектов РФ: проблемы и перспективы».

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, разделенные на шесть параграфов, заключение, библиографический список.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, дается представление о степени разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и эмпирическая база, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются выводы и предложения диссертанта, выносимые на защиту. Кроме того, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

В первой главе «Правовая природа отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента» исследуется сущность данного правового института, его роль в системе ответственности глав субъектов и федеративной модели управления в РФ в целом. Исследуется опыт иностранных федеративных государств в построении системы ответственности глав субъектов и федерального вмешательства. Содержание главы создает необходимый теоретический фундамент работы и состоит из двух параграфов.

В параграфе 1.1. «Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ как правовой институт» доказывается комплексный характер правовой природы отрешения в связи с утратой доверия как меры федерального вмешательства и как меры конституционно-правовой ответственности главы субъекта РФ.

В современной науке конституционного права отсутствует единый подход к определению данных институтов. Так, федеральное вмешательство понимается как использование чрезвычайных мер, как исключительные полномочия субъектов власти, как система норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации, как инструмент обеспечения конституционной законности и сохранения целостности государства. Каждый из данных подходов является приемлемым в отношении отдельных аспектов или мер федерального вмешательства, но не отражает сущность правового института в целом.

Представляется, что федеральное вмешательство в широком смысле следует понимать, как насильственное вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации, осуществляемое в соответствии с установленными законом основаниями и процедурой. Иные признаки носят второстепенный, но важный характер, поскольку определяют критерии законности и справедливости конкретных институтов федерального вмешательства: особый характер отношений по применению мер вмешательства, в котором субъектами являются органы государственной власти федерации; основание в виде чрезвычайных обстоятельств, которые несут серьезную опасность для государства и населения; законодательное закрепление исключительного перечня оснований применения; соблюдение специальной процедуры применения с участием всех ветвей власти.

Аналогичный подход применим к понятию конституционно-правовой ответственности: выделение лишь основных признаков и характеристик позволило выразить конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности, представляющий собой предусмотренную действующим конституционным правом ответственность за совершение должностными лицами и органами публичной власти конституционных правонарушений.

Принцип определенности основания ответственности является основополагающим для всего института юридической ответственности. Недопустимо наступление ответственности без вины нарушителя, в силу нецелесообразности действия, недостижения необходимого результата и т.д. Представляется, что единственным основанием конституционно-правовой ответственности может быть лишь конституционное правонарушение, т.е. противоправное, виновное, общественно опасное деяние субъекта конституционно-правовых отношений, закрепленное конституционно-правовыми нормами и влекущее за собой наступление мер конституционно-правовой ответственности.

На основании приведенных определений представляется возможным классифицировать отрешение главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ следующим образом: несмотря на то, что во многом данный институт не отвечает выделяемым в науке требованиям к федеральному вмешательству и конституционно-правовой ответственности, следует отметить его соответствие названным мерам на сущностном уровне. Этот вывод является предпосылкой для постановки задач и целей развития института отрешения в связи с утратой доверия в будущем.

Важным является разрешение вопроса о соотношении федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности между собой. Руководствуясь результатами проведенного анализа, диссертант приходит к выводу о самостоятельности институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности. При их схождении в институте отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия или в других институтах в силу их сущностных различий не может образовываться какая-либо форма их взаимодействия, предполагающая отказ от требований к правовому содержанию каждого из них.

Параграф 1.2. «Отстранение от должности глав субъектов в зарубежных федеративных государствах» - посвящен сравнительно-правовому анализу моделей ответственности глав субъектов федерации в зарубежных государствах, а также поиску в иностранном конституционном праве аналогов российского института отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ.

Существует три субъекта, реализующих отстранение от должности глав субъектов федерации: население субъекта, легислатура субъекта, а также федеральная власть, - осуществляющих данную меру в формах отзыва, импичмента и федерального вмешательства соответственно.

Модель ответственности глав субъектов федерации зависит, прежде всего, от сложившейся формы организации власти в конкретном государстве. Тем не менее, федеральное вмешательство и основания конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов перед федерацией в целом закреплены практически повсеместно. Несмотря на это, политическая система многих федераций (европейских и североамериканских) не позволяет осуществлять федеральное вмешательство в отношении глав субъектов или ограничивает его.

Зарубежное законодательство содержит множество примеров регламентации федерального вмешательства как самостоятельного института в конституции и (или) специальном законе. Это способствует упорядочиванию нормативно-правового массива, повышает значимость закрепляемых принципов и основополагающих норм. В частности правовое регулирование федерального вмешательства в Бразилии, Аргентине, Австрии призвано не допустить спорных вопросов и правовой неопределенности при применении федерального вмешательства. Представляется полезным применение данного опыта и в российской правовой системе, где высокая динамика развития мер вмешательства сочетается со значительным расхождением в видении данного института среди ученых-правоведов.

Отрешение высшего должностного лица субъекта в Российской Федерации в связи с утратой доверия, то есть отстранение от должности избираемого населением главы субъекта федерации в зависимости от усмотрения федерального президента, является оригинальным российским механизмом. Только в Индии и Пакистане глава государства вправе произвольно отстранить от должности главу штата, впрочем, в этих странах данные должностные лица назначаются президентом и несут ответственность исключительно перед ним. Иные возможности у верховного выборного монарха Малайзии, который в зависимости от своего убеждения, может ввести чрезвычайное положение в одном или нескольких штатах. В условиях чрезвычайного положения Малайская Федерация может давать распоряжения органам и должностным лицам штата по любым вопросам их ведения, что временно фактически устраняет федерализм. При этом решение монарха не может быть оспорено в судебном порядке.

Как правило, в зарубежных федеративных государствах процедура смещения с должности главы субъекта федеральной властью требует установления веских оснований и согласие федерального парламента, что является гарантией от необоснованного вмешательства. В то же время законодательством ряда федераций обеспечивается возможность отстранения от должности главы субъекта посредством отзыва населением или импичмента легислатурой субъекта. Представляются правильными оба направления развития: когда ответственность высшего должностного лица субъекта реализуется по общему правилу на уровне субъекта федерации в форме отзыва или импичмента, но сохраняется возможность в экстраординарных случаях использования мер вмешательства федеральной властью.

Во второй главе «Утрата доверия. Основания утраты доверия Президента Российской Федерации» исследуется история и практика отрешения должностных лиц в связи с утратой доверия в СССР и России. Приводится анализ сущности утраты доверия как правовой категории, предлагаются уточнения формулировок оснований для утраты доверия к высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны Президента РФ.

В параграфе 2.1. «Понятие утраты доверия Президента Российской Федерации» исследуется категория «доверие» в науке и российском законодательстве, рассматривается появление и развитие «утраты доверия» как основания для отстранения от должности, производится подробный анализ понятия «утрата доверия Президента РФ».

Утрата доверия применительно к ответственности выборного лица, впервые появилась в законе РСФСР от 27.10.1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР». Представляется, что популярность «утраты доверия», связанная с массовым использованием этого основания для отзыва депутатов в советский период, а также закрепление соответствующего основания для увольнения работников в трудовом законодательстве, предопределила появление в современном российском законодательстве «утраты доверия» как основания для отстранения от должности государственных служащих, а впоследствии и глав субъектов РФ.

Доверие является необходимым элементом эффективных отношений населения и власти в лице органов и должностных лиц, субъектов власти друг к другу, а также федеративных отношений.

Соответственно, доверие Президента РФ к высшему должностному лицу субъекта РФ имеет несколько аспектов:

а) Отношения вышестоящего властного субъекта с нижестоящим.

Как определил Конституционный суд РФ в Постановлении от 21.12.2005 г. № 13-П высшее должностное лицо субъекта РФ является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и, в силу принципа единства системы государственной власти, находится в отношениях субординации с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти.

Данные отношения по своему смыслу близки к отношениям руководства-подчинения. С этой точки зрения похожими институтами является доверие работодателя к работнику, а также доверие представителя нанимателя к государственному гражданскому служащему. Представляется, что истоки отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ берут свое начало именно в трудовом праве и законодательстве о государственной гражданской службе. Об этом свидетельствуют не только близкие формулировки, но и последовательность внесения соответствующих изменений в законодательство.

Тем не менее, неверно было бы отождествлять институт отрешения от должности главы субъекта РФ и увольнения государственного гражданского служащего: глава субъекта РФ административно не подчинен Президенту РФ и осуществляет свои полномочия самостоятельно.

б) Отношения населения РФ в лице Президента РФ к избранному должностному лицу.

Как Президент РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ являются выборными должностными лицами. Как определено в ст.3 Конституции РФ, выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Наделение полномочиями указанных должностных лиц осуществляется в форме прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Таким образом, выборное должностное лицо, получая поддержку на выборах, обладает определенным уровнем доверия населения. При этом о доверии населения к главе субъекта РФ можно говорить и в том случае, если Конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, поскольку формирование представительного органа также основано на доверии населения.

Несмотря на то, что высшее должностное лицо субъекта РФ облечено доверием населения, среди оснований отзыва, предусмотренных Федеральным законом № 184-ФЗ, отсутствует «в связи с утратой доверия». Решение законодателя о предоставлении Президенту РФ права отрешения в связи с утратой доверия, как представляется, связано с тем, что Президент, как избранный гражданами РФ представитель, имеет возможность оперативно принять квалифицированное решение об отрешении главы субъекта РФ от должности.

в) Отношения главы федеративного государства и главы субъекта федерации.

Доверие является необходимым элементом федеративных отношений. Федеральный центр и субъекты федерации рассчитывают на соблюдение друг другом устанавливаемых «правил игры»: федеральный центр исполняет ряд важнейших полномочий, а субъекты проводят политику, установленную на общефедеральном уровне.

Чем меньше доверия федерация испытывает по отношению к субъектам, тем больше вопросов регионального значения передается законодателем на федеральный уровень.

Согласно ст.77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливают систему органов государственной власти. В федеральном законодательстве предусматриваются определенные «рычаги давления», с помощью которых федерация может в случае необходимости влиять на ситуацию в регионе. К таким рычагам относятся, прежде всего, меры федерального вмешательства. Возможность федерального вмешательства, а также сложность его применения отображают уровень доверия федерации к субъектам.

Таким образом, отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президентом как мера федерального вмешательства является чрезвычайным полномочием, сохраняемым федерацией для обеспечения влияния на ситуацию в субъекте РФ и выражает недоверие федеральной власти в лице Президента к способности высшего должностного лица субъекта осуществлять свои функции.

Под утратой доверия следует понимать встречное отношение Президента РФ в виде ожидания негативного поведения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, вызванное его неправомерным деянием, предусмотренным в качестве основания для утраты доверия Президента РФ и установленным в предусмотренном законом порядке.

Встречное негативное отношение может быть вызвано и положительным поведением другого лица, т.е. безосновательно. Поэтому важным является, что утрата доверия всегда должна иметь основание в виде неправомерного действия-бездействия отрешаемого.

В противном случае термин «утрата доверия» выражал бы лишь межличностные отношения Президента и конкретного должностного лица, а словосочетание «в связи с утратой доверия Президента РФ» по своему смыслу было бы тождественно формуле «Президент РФ вправе». Иначе говоря, «утрата доверия» являлась бы лишь искусственным основанием отрешения главы субъекта РФ в зависимости от усмотрения Президента. Это представляется недопустимым, поскольку восприятие межличностного доверия-недоверия в качестве самостоятельного юридического факта, на основе которого возникают, изменяются, прекращаются правоотношения, противоречит основам современного российского конституционного права.

Четкие правовые критерии утраты доверия Президента РФ обеспечивают определенность, стабильность правоотношений и служат гарантией от произвола и волюнтаризма при принятии решения об отрешении главы субъекта РФ. Представляется недопустимым использование положений, предполагающих расширительную интерпретацию оснований ответственности.

Параграф 2.2. «Основания утраты доверия главой субъекта Российской Федерации» посвящен исследованию оснований для утраты доверия Президента РФ, закрепленных в российском законодательстве в 2012 году. Возможные проблемы, связанные с использованием данных оснований на практике, сглаживаются тем, что правоприменитель в соответствующих актах их не раскрывает, ограничиваясь ссылкой на собственно утрату доверия.

Представляется, что сущность оснований утраты доверия Президента РФ должна заключаться в описании правонарушений (конституционных деликтов), создающих серьезную опасность для государства и населения, но не являющихся преступлениями, то есть не подпадающих под действие меры обеспечения в виде временного отстранения от должности, предусмотренной п.4 ст.29.1 Федерального закона № 184-ФЗ, а также под основание досрочного прекращения полномочий, предусмотренного пп. «ж» п.1 ст.19 Федерального закона № 184-ФЗ.

Такое основание утраты доверия как выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», в сравнении с иными основаниями нуждается в наиболее серьезном совершенствовании, поскольку несет в себе наибольшую правовую неопределенность. Требует уточнения порядок установления факта совершения правонарушения, закрепление процессуальных прав и гарантий отрешаемого лица. Необходимым является внесение изменений в Закон «О противодействии коррупции» в части определения преступлений коррупционной направленности и их критериев.

Закрепление такого основания утраты доверия как неурегулирование конфликта интересов как правонарушения, предусмотренного Федеральным законом «О противодействии коррупции», предполагает создание ясных правил разрешения конфликта интересов применительно к высшему должностному лицу субъекта РФ. Существующее правовое регулирование, ориентированное на государственную и муниципальную службу, не рассчитано на должностной статус главы субъекта РФ.

Под конфликтом интересов должна пониматься ситуация, в которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью главы субъекта РФ и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, что влечет опасность в виде возможности причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В свою очередь правонарушением следует считать грубое нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ правил регулирования конфликта интересов, выражающееся в виновном непринятии высшим должностным лицом субъекта РФ мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, влекущего общественную опасность.

Последнее из оснований утраты доверия Президента РФ, содержащееся в пп. «г» п.1 ст.19 Федерального закона № 184-ФЗ, может быть более точно определено за счет раскрытия противоправного поведения в целях создания действенной возможности противодействия коррупции, предусмотренной Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» от 07.05.2013 № 79-ФЗ.

Правовая природа отрешения высшего должностного лица субъекта РФ как меры федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности предполагает особые требования к определению оснований применения. Совершенствование формулировок оснований утраты доверия Президента РФ, приведение их в соответствие с указанными требованиями будет способствовать стабильности политико-правовой системы федеративного государства, обеспечению прав и законных интересов граждан.

Третья глава «Механизм отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента» посвящена анализу процедуры отрешения и его отдельных элементов исходя из принципов законности, логической непротиворечивости правовых норм и системной связи с иными основаниями отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ.

В параграфе 3.1. «Процессуальная форма отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ» исследуются процедурные требования, установленные российским законодательством применительно к рассматриваемому правовому институту. В настоящее время законодательное регулирование процессуальной формы отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ ограничивается лишь исходными положениями, закрепленными в ст.19, 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», такими как вид правоприменительного акта, возможность и сроки обжалования. Несовершенство процессуальной формы влечет правовую неопределенность, возможность произвола должностных лиц и низкого качества принимаемых решений.

Несмотря на то, что институт отрешения в 2012-2013 годах был значительно дополнен за счет введения оснований утраты доверия Президента, регулирование процедуры отрешения не изменилось. Между тем установление основания конституционно-правовой ответственности предполагает проведение юрисдикционного процесса, а также гарантии обеспечения законности и обоснованности принимаемых решений. Полномочия же Президента фактически ограничиваются применением санкции и не связаны с какими-либо иными процедурами. В целом обоснованность сохранения такой процедуры отрешения вызывает сомнения в условиях, когда Президент в значительной мере утратил свои полномочия по участию в процессе формирования губернаторского корпуса в результате возвращения прямых выборов глав субъектов РФ с 01 июня 2012 года.

Представляется необходимым расширение участия судебных органов в процедуре отрешения в целях организации целостного юрисдикционного процесса, обеспечивающего защиту прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности. Существующий механизм, в котором судебный процесс возможен лишь на стадии обжалования, следует признать допустимым лишь в отношении таких оснований утраты доверия Президента РФ, как неурегулирование конфликта интересов, а также факт открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

Более правильным представляется предварительное судебное производство, в особенности в отношении такого основания, как выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Именно такой порядок в полной мере соответствовал бы природе отрешения как меры федерального вмешательства и, одновременно, меры конституционно-правовой ответственности, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, конституционной характеристики России как демократического федеративного правового государства.

Вне зависимости от того, является ли предварительный юрисдикционный процесс судебным, для обеспечения обоснованности и законности принятых решений о нарушении лицом норм права и применении в отношении него мер ответственности должны быть соблюдены ряд положений. Во-первых, обязательным является установление и тщательная проверка фактов, выяснение всей совокупности обстоятельств и оценка собранных доказательств, их достаточности для разрешения главного вопроса о том, нарушены ли лицом нормы права, влекущие возможность применения мер конституционно-правовой ответственности. Факты и обстоятельства, свидетельствующие о нарушении норм права, должны быть подтверждены, в том числе документально, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности. Во-вторых, в основе проводимых процедур должны находиться общие принципы демократических правовых процедур. Так, отрешаемому лицу должна быть предоставлена возможность высказать свою позицию и представить доказательства в ее обоснование. В-третьих, закон должен гарантировать использование федерального вмешательства и мер конституционно-правовой ответственности соразмерно нарушениям и их отрицательным последствиям, чтобы невиновное и(или) малозначительное правонарушение не могло стать основанием для отрешения.

...