Инструменты противодействия конфликту интересов на государственной службе в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования объясняется высокой значимостью противодействия коррупции во всех формах ее проявления, в том числе конфликте интересов, для стабильного и поступательного развития российской экономики и общества. Согласно рейтингу «Transparency International», в 2016 г. Россия по уровню коррупции занимала 131-е место в мире (на одном уровне с Непалом, Украиной) из 176 стран, ситуация не изменилась и в 2017 г.

В условиях насыщенного и сложного нормативного правового регулирования, а также невысокой заработной платы государственных служащих острее проявляется проблема коррупции, которая трансформирует государство в неэффективную, «теневую» системы, где решения принимаются закрыто с учетом личных, а не государственных интересов. В результате конфликта интересов выигрывают эгоистичные интересы. Это является ощутимой угрозой национальной безопасности Российской Федерации и требует срочных и масштабных мер воздействия.

Коррупция влечет за собой целый ряд негативных последствий. Она не только снижает конкурентоспособность национальной экономики, но и становится политической угрозой государству. Например, революции современного периода, прокатившиеся в Тунисе, Египте, Сирии, Украине базировались на лозунгах борьбы с коррумпированной властью.

Коррупция сдерживает рост российской экономики, приводит к необоснованному росту цен, формированию монопольной системы экономики, где конкуренция имеет слабые проявления. Существует множество исследований, доказывающих, что коррупция тормозит экономический рост России и не позволила добиться удвоения ВВП.

Коррупция портит имидж и авторитет России на международной арене. Громкие коррупционные скандалы приводят к обострению недоверия иностранных партнеров к государственной системе России, осложняют внешнеполитические контакты, сдерживают поток инвестиций, обесценивают многие интересные российские инициативы на международной арене.

Неслучайно противодействие коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти России приобрело глобальный и системный характер. От эффективности мер по противодействию коррупции во многом зависят будущие экономические и политические успехи нашей страны. Поэтому неудивителен интерес ко всем аспектам феномена коррупции.

Коррупция проявляется в различных формах, одной из которых является, так называемый, конфликт интересов.

Конфликты интересов - распространенное явление и для частного сектора, и для государственных органов власти. Неразрешимый конфликт интересов ведет к злоупотреблениям и правонарушениям. Существует четкая связь коррупции и конфликта интересов. Известно, что в большинстве случаев коррупция возникает, когда появляется личный интерес, что влияет на результат работы государственного служащего.

В то же время конфликт интересов как важная причина коррупции относительно слабо изучен. В частности, в национальном плане противодействия коррупции отмечено, что требуется законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

Таким образом, исследование конфликта интересов, как составной причины коррупции - это актуальная и злободневная тема, требующая дальнейшего развития.

Объектом исследования является конфликт интересов, как сложный социально-политический феномен, в системе факторов, обуславливающих коррупцию.

Предмет исследования - инструменты противодействия конфликту интересов на государственной службе в России.

Целью исследования является анализ современной системы государственных мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов как предпосылки коррупции и ее усовершенствование.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- изучить основные принципы и правовую основу противодействия коррупции в России;

- рассмотреть место и специфику конфликта интересов на государственной службе в системе мер по противодействию коррупции в России;

- провести анализ зарубежных практик урегулирования и предотвращения конфликта интереса на государственной службе.

- отобрать и подготовить методику исследования конфликта интересов как коррупциогенного фактора;

- выявить в ходе исследования причины и условия возникновения конфликта интересов на государственной службе;

- предложить рекомендации по развитию системы мер по предотвращению конфликта интересов на государственной службе.

Гипотеза исследования заключается в проверке следующих утверждений:

1) Государственные (муниципальные) служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, так как это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа государственного (муниципального) органа.

2) Конфликт интересов не всегда приводит к коррупции, но коррупция всегда начинается с конфликта интересов.

3) Механизм профилактики конфликта интересов на государственной службе в России разработан слабее, чем для коррупционных преступлений.

Методы исследования. Использовались методы: формально юридический, контент-анализ правовых документов и официальных программ профилактики конфликта интересов.

Эмпирические методы исследования - интервьюирование специалистов по проблеме урегулирования конфликта интересов на государственной службе с обсуждением их личного опыта по данной тематике.

Информационная база исследования состоит из нескольких блоков источников:

1. Актуальная нормативно-правовая база, регламентирующая процесс противодействия коррупции в России и мире. В работе проанализированы Указы Президента РФ, ведомственные документы и нормативы, а также Постановления Правительства РФ и Приказы органов, занятых противодействием коррупции.

2. Фактическая и статистическая информация, характеризующая масштабы коррупции в России и эффективность мер противодействия коррупции на государственном уровне (доклады, отчеты, опросы федеральных и общественную структур).

3. Научно-публицистические исследования эффективности антикоррупционной политики России в трудах ведущих исследовательских центров и научной печати.

Практическая значимость. Изложенные в работе выводы и предложения могут быть использованы при доработке законопроектов в сфере противодействия коррупции в федеральных органах власти и / или внесении изменений и дополнений в действующие документы с целью их совершенствования. Предложенные рекомендации направлены на совершенствование системы урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

1. Конфликт интересов в системе факторов, обуславливающих коррупцию

1.1 Коррупция и система мер по противодействию коррупции в России

В «Белой книге о противодействии коррупции» она охарактеризована, как сложное социально-экономическое и социально-политическое явление современной России, которое имеет множество форм проявления.

В силу подобной комплексности появляется неоднозначность формулировок коррупции и общего понимания содержания этого явления. Прежде всего, стоит начать с разделения коррупции в сфере государственных услуг - «государственная» коррупция и частных услуг.

В данном исследовании рассматривается, преимущественно, «государственная» коррупция.

Распространенным является понимание коррупции, как явления внеправового использования должностным лицом своих властных полномочий в личных целях, противоречащих нормативно установленным.

В ФЗ «О противодействии коррупции» используется комплексное определение коррупции:

1. злоупотребление служебным положением (взятки, злоупотребления полномочиями, подкуп, использование должностных полномочий и др.);

2. совершение действий в интересах не работодателя, а другого лица.

В научной литературе часто отмечается, что коррупция имеет существенный признак - «конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества».

Таким образом, коррупция возможна при следующих условиях:

- человек, должен обладать властью, властными полномочиями;

- человек должен иметь доступ к каким-либо ресурсам, ценностям, либо материальным, либо нематериальным;

- человек должен действовать вне правового поля, нарушать законодательные ограничения на использование властных полномочий, должностных инструкций,

- необходим личный интерес,

- необходим стимул к получению выгоды, как правило, это материальная выгода.

С точки зрения права, коррупцию следует рассматривать, как группу коррупционных правонарушений, под которыми понимаются нарушения, влекущие за собой уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Наиболее распространенные коррупционные нарушения:

- взяточничество (наиболее распространенная форма);

- протекционизм;

- автокоррупция (самокоррупция) - правонарушения с использованием служебного положения (создание коррупционных схем).

Сегодня коррупционные практики, основанные на непосредственном взаимодействии взяткополучателя и взяткодателя, уступают место более сложным коррупционным схемам, скрывающим получение незаконной выгоды и оказание коррупционных услуг под совершение легальных действий.

В международных документах коррупция трактуется широко - взяточничество, злоупотребление служебным положением, хищение, неправомерное присвоение или другое нецелевое использование имущества, злоупотребление влиянием в корыстных целях, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений и ряд других противоправных деяний, совершенных публичным лицом в личных целях причисляются к коррупции.

Также в эту группу включают условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений. Например, к ним относят нормативно-правовые акты, содержащие условия к совершению коррупционных правонарушений (криминогенные нормы права), коррупционные проявления в деятельности государственных и муниципальных служащих, которые фактически являются коррупционными, но в реальности не легитимированы в качестве таковых.

Распространение новых коррупционных практик подтверждается многими исследованиями. Коррупция, как общественный феномен эволюционирует и развивается. «Коррупция мимикрирует и адаптируется к изменениям политических, экономических и социальных условий, а также к мерам предупреждения и борьбы с нею».

Понятие коррупции - комплексное, включающее в себя коррупционные преступления, административные коррупционные правонарушения, дисциплинарные коррупционные проступки и гражданско-правовые коррупционные нарушения.

Исходя из этого, противодействие коррупция - это сложный комплексный процесс, который должен строиться на конкретных и понятных базовых основаниях - принципах.

Термин «принцип» указывает на то, что лежит в основе некой совокупности явлений, фактов, понятий. В законодательстве принцип указывает на обязательность закрепления содержащихся в нем положений, по отношению к регулируемым вопросам.

В Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией» изложены 20 руководящих принципов для борьбы против коррупции, разработанных специальной группой по коррупции (GMC), многие из которых легли в основу российской системы противодействия коррупции:

1) принципы должны быть эффективными и основываться на этических принципах;

2) безоговорочное признание национальной и международной коррупции противоправным явлением;

3) независимость и автономность в расследовании и коррупционных преступлений;

4) конфискация и лишение доходов, полученных в результате коррупции;

5) недопущение давления на юристов, занимающихся случаями коррупции;

6) ограничение иммунитета власть имущих нормами демократического общества;

7) поддерживать специализации людей и подразделений на коррупционных расследованиях;

8) финансовые гарантии борьбы с коррупцией;

9) политические гарантии борьбы с коррупцией, публичность и прозрачность этого процесса;

10) распространение этического кодекса поведения должностных лиц и др.;

В России базовые принципы противодействия коррупции обозначены в ФЗ «О противодействии коррупции»:

1. главенство и защита демократических и гражданских прав и свобод граждан;

2. законность;

3. публичность и открытость в функционировании государственных органов;

4. неотвратимость наказания за коррупционные преступления;

5. комплексное использование противокоррупционных мер (правовые, политические, экономические, социальные, информационные, организационные, и др.);

6. приоритет профилактики коррупции;

7. сотрудничество государственных структур с гражданским обществом и международными организациями.

Гражданские права и свободы в России закреплены Конституцией. В частности, для подтверждения первого принципа противокоррупционной деятельности можно назвать статью 18 Конституции РФ, где подчеркивается, что права и свободы определяют смысл и содержание нормативно-законодательной базы, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Органы, осуществляющие противодействие коррупции, должны соблюдать все права граждан, принятые в государстве.

Законность - это базовый и общеправовой принцип государственной полиции. Борьба с коррупцией базируется на комплексе законодательных документов и строго регламентирована во всех аспектах.

Принцип публичности и открытости государственных органов и органов местного самоуправления в противодействии коррупции определяет пристальное внимание всех государственных министерств и ведомств коррупции и раскрытием информации о не й в форме отчетов о проверках

Неотвратимость наказания - это общий принцип правосудия.

Принцип комплексного использования мер противодействия коррупции указывает на то, что борьба с коррупцией должна носить системный характер.

Приоритетность профилактики коррупции закреплена законодательно. В частности, в ФЗ «О противодействии коррупции» называются следующие профилактические меры:

1) пропаганда нетерпимости гражданского общества к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза нормативно-законодательной базы и проектов документов;

3) квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение или уже занимающим государственные или муниципальные должности и проверка сведений о доходах, представляемых государственными служащими;

4) увольнение государственных служащих в случае непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных, неполных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, и имуществе близких лиц;

5) поощрение государственных служащих с безупречной репутацией;

6) развитие институтов внешнего контроля: общественного, парламентского за соблюдением законодательства в сфере противодействия коррупции.

Принцип сотрудничества государства и гражданского общества закреплен многими международными актами, принятыми Россией. Например, в ст. 13 Конвенции ООН против коррупции подчеркивается, что необходимо оказание государственными институтами содействия активному участию гражданского общества, неправительственных организаций в профилактике коррупции и борьбе с этим явлением.

В ведущих экономических державах в борьбе с коррупцией важная роль отводится гражданскому обществу. В России в силу его слабости только декларируется принцип сотрудничества с гражданским обществом.

Механизмы взаимодействия государства с гражданами и институтами гражданского общества России остаются не вполне определенными. Очевидно, что они не должны игнорироваться, а напротив, необходимо привлекать общество в борьбе с коррупцией, для чего необходимо выработать эффективные и подходящие российской действительности механизмы взаимодействия.

Согласно статье 1 ФЗ «О противодействии коррупции», противодействие коррупции - это деятельность уполномоченных органов власти, и структур государственного аппарата в следующих направлениях:

- профилактика коррупции, устранение причин коррупции;

- борьба с коррупцией (выявление, предупреждение, раскрытие коррупционных правонарушений);

- минимизация ущерба от коррупционных правонарушений.

В научной литературе рассматриваются два основных направления антикоррупционной деятельности:

- борьба с внешними проявлениями коррупции, то есть наказание за конкретные правонарушения;

-предупреждение коррупции (профилактика).

Противодействие коррупции представляет собой систему политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, предусмотренных как Федеральным законом «О противодействии коррупции», так и иными федеральными законами, и подзаконными актами.

К политическим относятся меры, направленные на разработку основных направлений противодействия коррупции, имеющих политический характер, и общенациональные масштабы, как правило, это стратегические и плановые документы. В России принималась Национальная стратегия противодействия коррупции и регулярно Национальный план противодействия коррупции. В 2018 г. будет принят новый национальный план противодействия коррупции на 2018-2019 г. Это будет шестой такой по счету документ.

Меры организационного и правового характера, осуществляются по следующим направлениям: создание специальных организационных структур по противодействию коррупции.

К информационно-пропагандистским мерам относится пропаганда и социальная реклама в СМИ, консультирование граждан о борьбе с коррупцией.

Группа социально-экономических методов включает комплекс мер по обеспечению высокого уровня жизни государственных служащих в стране.

В России сложилась четкая институциональная структура противодействия коррупции. Возглавляет антикоррупционную систему России Президент РФ. Он определяет главные направления внутренней и внешней государственной политики, в том числе в области противодействия коррупции. Президент определяет основные направления противодействия коррупции, которые отражены в Национальном плане противодействия коррупции. В частности, с 2008 года действуют регулярные «Национальные планы противодействия коррупции» (принимаются на 2 года).

В этом плане четко различалась правовая и организационная основа борьбы с коррупцией. План по борьбе с коррупцией выделял четыре направления:

- Законодательные механизмы противодействия коррупции;

- Совершенствование государственного управления в целях предупреждения коррупции;

- Повышение профессионального уровня юридических кадров и правового просвещения;

- Реализация Национального плана.

Особый уровень в антикоррупционной системе России образует Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который играет существенную роль при реализации полномочий Президента РФ по выработке основных направлений государственной антикоррупционной политики.

Следующим субъектом антикоррупционной политики государства можно назвать Федеральное Собрание Российской Федерации и Государственную Думу, основной функцией которых является разработка и принятие нормативных документов в сфере противодействия коррупции. При них работает Комитет ГД по безопасности и противодействию коррупции, который является постоянным действующим структурным подразделением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Основные задачи Комитета:

- внесение предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы;

- предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой;

- подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений и др.

При Комитете работает экспертный совет - общественный консультативный орган для научно-правового, экспертного и информационно-консультационного обеспечения деятельности Комитета по безопасности и противодействию коррупции на срок полномочий Государственной Думы седьмого созыва.

Задачи Совета:

- научно-правовая экспертиза законопроектов;

- анализ законодательства по вопросам, отнесенным к ведению Комитета;

- экспертная оценка коррупциогенности отдельных норм и положений законопроектов;

- информирование членов Комитета о достижениях науки и техники в сфере безопасности;

- подготовка аналитических и информационных материалов для участия в парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях, совещаниях.

Основной задачей Прокуратуры РФ является соблюдение Конституции РФ и законов. При Прокуратуре действуют специальные подразделения, занятые расследованием коррупционных преступлений. Подразделения с аналогичной компетенцией действуют при других ведомствах. Например, при Главной военной прокуратуре и в структуре прокуратур субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на Прокуратуру возлагается координация деятельности правоохранительных структур по борьбе с коррупцией.

Особый уровень противодействия коррупции образует Счетная палата Российской Федерации, в задачи которой входит:

- контроль за исполнением бюджета РФ,

- определение эффективности расходования бюджетных средств,

- анализ обоснованности государственных проектов,

- финансовая экспертиза государственных проектов,

- нормативная проверка правовых актов федеральных органов власти,

- предоставление информации Государственной Думе, Совету Федерации о ходе выполнения федерального бюджета.

Органы безопасности в соответствии со ст. 10 ФЗ «О федеральной службе безопасности» осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, раскрытию фактов коррупции, представляющих угрозу безопасности РФ.

На подразделения по борьбе с экономическими преступлениями ОВД так же возложены функции по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности.

Специальная компетенция Министерства юстиции Российской Федерации - противодействие коррупции, в частности, участие в антикоррупционной экспертизе.

Федеральная антимонопольная служба в силу требований российского законодательства и в рамках своей компетенции так же принимает активное участие в деятельности, направленной на противодействие коррупции, выявление и последующее устранение причин и условий ее проявления.

Таким образом, в России сложилась комплексная многоуровневая система противодействия коррупции, что позволяет использовать в противодействии коррупции весь комплекс мер и подходов. В тоже время не все схемы взаимодействия между уровнями противокоррупционной системы отлажены и действуют на должном уровне. Неясен механизм взаимодействия государственных ведомств с общественными организациями в процессе противодействия коррупции.

По итогам раздела следует сделать следующие выводы:

- коррупция - комплексное понятие, включающее в себя несколько направлений преступлений и правонарушений: уголовных, административных, дисциплинарных;

- в российском законодательстве и практике сложились три группы мер противодействия коррупции: профилактика, борьба с коррупцией и минимизация ущерба от коррупционных преступлений.

- в России используется комплексный подход к противодействию коррупции, предполагающий адекватное применение всей совокупности мер: политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, и др.

- в России реализуется системный подход в противодействии коррупции

- сформирована многоуровневая система противодействия коррупции (Президент, Совет при Президенте - Комитет ГД - Министерства и Федеральные службы - региональные власти).

1.2 Конфликт интересов на государственной службе

Одним из сложных вопросов антикоррупционной системы России является урегулирование конфликта интересов. Для выявления природы конфликта интересов установим содержание понятия интерес, из-за которого возникают конфликты.

Интерес (от лат. interest - имеет значение, важно) человека, социальной группы, государства - обозначает движущую силу истории, внутренний мотиватор любой деятельности.

Согласно международному определению, принятому ОЭСР в 2004 г.: «Конфликт интересов предполагает коллизию между публичной миссией и частными интересами государственного служащего, в которой данный государственный служащий имеет собственные интересы, могущие неправомерно повлиять на то, как он выполняет свои обязанности и несет ответственность».

В структурах ОСЭР конфликт интересов разделяют на три формы: фактический конфликт интересов (actual conflict of interests) - уже существует, выявленный конфликт интересов (perceived or apparent conflict of interests) - только зарождается, и потенциальный конфликт интересов (potential conflict of interests) - возможен в перспективе.

Понятие конфликт интересов впервые попало в российское законодательство в начале текущего столетия. В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» встречается в различных нормативных правовых документах разных отраслей. Например, термин «конфликт интересов» широко используется применительно к коммерческой деятельности. Некоторые нормы ФЗ «Об акционерных обществах» направлены на ограничение, пресечение, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны органов управления акционерного общества. Для конфликта интересов необходимы три объективных компонента: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

Современное определение «конфликта интересов» дано в ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которое с незначительными изменениями дошло до текущего момента. Согласно российскому законодательству конфликт интересов на государственной службе - это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) влияет или может влиять на надлежащее. правовое и объективное исполнение государственным служащим должностных обязанностей.

В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ сущность конфликта интересов уточнена и дополнена - конфликтом интересов признается ситуация, которая связана с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на нормативное исполнение должностных и общих служебных обязанностей.

Конфликт интересов в целом - ситуация, которая возникает, если человек (или группа) действуют одновременно в двух или нескольких целях, которые противоречат друг другу. То есть «фактический конфликт интересов - это прямой конфликт между общественным долгом и служебными обязанностями с одной стороны и личным интересом публичного должностного лица с другой стороны».

В литературе используется обобщенное определение конфликта интересов - конфликт между нормативно закрепленными обязанностями и частными (личными) интересами должностного лица, при котором личные интересы способны неправомерным образом повлиять на выполнение должностных обязанностей.

Таким образом, из представленных определений видно, что ключевое понятие в понимании «конфликта интересов» - личная заинтересованность. Она обозначает, что служащий, в том числе государственный, имеет возможность получения дохода при исполнении должностных обязанностей. Доходы могут быть в денежной и натуральной форме, но в любом случае они несут выгоду государственному служащему, либо членам его семьи, родственникам, организациям, в которых он имеет личный интерес.

Конфликт интересов на государственной службе имеет особую специфику, потому требует отдельного рассмотрения. Под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, где заинтересованность (прямая или косвенная) госслужащего влияет или в перспективе может повлиять на нормативное исполнение должностных обязанностей, в результате которых есть риск возникновения противоречий между личной заинтересованностью госслужащего и правами и законными интересами граждан, общества в целом или государства.

В практике существует близкое понятие к конфликту интересов - этический конфликт. В этическом кодексе представлены варианты ситуаций этической неопределенности:

- желание любыми средствами достичь поставленной цели, связанной с корыстными интересами;

- отношения личного (семейного, бытового) характера, влияющие на результаты служебной деятельности;

- воздействие на сотрудников корыстных целях через слухи, интриги, шантаж и иных форм давления.

Однако, в большинстве ведомственных документов России не делается принципиального различия между понятиями конфликт интересов и этический конфликт, они упоминаются как синонимичные, процедура разрешения конфликта интересов и этического конфликта очень похожи: необходимо по возможности не допускать возникновения конфликта, но, если он все-таки возник - поставить в известность руководство.

На специфике интересов госслужащего отражается то, что они решают общественные вопросы. Поэтому придание интересам сугубо субъективного характера, как избираемого самими государственными и муниципальными служащими с целью устремления к выгоде, не может быть правильным.

К такому выводу приходят различные исследователи: «Следует отметить ошибочность предания интересам человека исключительно субъективного характера (как определяемое им самим избираемое устремление к выгоде или же объективно-субъективный характер). В нём могут быть как объективное, не зависящее от воли человека содержание, так и субъективные моменты. На самом деле интерес человека (социальной группы), и вообще интерес - объективная категория».

Основные причины конфликта интересов группируются в следующие группы:

- нарушение (игнорирование) требований и норм поведения, установленных для должностного лица;

- невыполнение обязанностей, возложенных на служащего;

- игнорирование законных прав граждан и юридических лиц при выполнении служебных обязанностей;

- несоблюдение норм законодательства РФ;

- нарушение ограничений и запретов, которые налагаются на служащего его работодателем.

Специалисты в области государственной службы выделяют несколько типичных ситуаций, где возможны конфликты интересов. Рассмотрим эти ситуации с примерами из судебной практики.

1. Возникновение конфликта интересов при получении доходов. Федеральный закон № 79-ФЗ позволяет гражданскому служащему с предварительным уведомлением выполнять другую оплачиваемую работу, ставить условие - выполнение такой работы не должно повлечь за собой конфликт интересов. В эту группу можно включить также обязательства гражданского служащего по передаче принадлежащих ему и приносящих доход ценных бумаг, акций (доли участия в уставных капиталах компаний) в доверительное управление в рамках законодательства, в случае, если владение ими ведет к конфликту интересов.

В рамках данной группы нарушений рассмотрим интересный случай, произошедший в Томской области (судебное решение вынесено в сентябре 2016 г.). Согласно трудовому договору от 02.12.2013 Б. принят в ОАО «Востокгазпром» на должность ведущего специалиста в отдел экономической безопасности управления корпоративной защиты. Из выписки из приказа от 26.11.2013 №428 л/с следует, что капитан полиции Б. длительное время работал заместителем начальника отдела по защите доходной части бюджета от преступных посягательств ОРЧ №2 УМВД уволен 28.11.2013. Работодатель - ОАО «Востокгазпром» - при заключении трудового договора с бывшим государственным служащим Б. обязан был в десятидневный срок в письменной форме сообщить об этом представителю нанимателя государственного служащего - начальнику УМВД России по Томской области, однако, не сделал этого. Подобные действия являются нарушением, за которое предусматривается административная ответственность.

2. Возникновение конфликта интересов при выполнении должностных обязанностей. Эта группа включает обязанность гражданского служащего в целях избегания конфликта интересов сообщать нанимателю о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которые могут привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

В случае, если подобная ситуация не разрешается оперативно, возникает угроза причинения ущерба государству. В этом случае возможно применение УК РФ. Например, в 2017 году Череповецким городским судом Вологодской области был признан виновным в причинении ущербу государства председатель комитета по физической культуре и спорту (КФиС), который обладая распорядительными и административными полномочиями, умышленно использовал свое служебное положение вопреки интересам госслужбы, в результате чего причинил ущерб государству (КФиС) в сумме 219 млн. 685 тыс. 100 руб.: с корыстной целью извлечения прибыли предприятием ООО «Балтиец» (фактическим директором которого он являлся). В результате личной заинтересованности председателя КФиС возник конфликт интересов, который перерос в коррупционное преступление.

3. Возникновение конфликта интересов при формировании состава комиссий. К этой группе можно отнести требования к формированию состава комиссии по урегулированию конфликтов интересов или конкурсной, аттестационной комиссий так, чтобы исключалась возможность возникновения конфликтов интересов, которые могут повлиять на принимаемые комиссией решения. Например, если сотрудник Министерства Обороны, являясь должностным лицом службы тылового обеспечения органа военного управления, входит в состав конкурсной комиссии по проведению конкурса на закупку оргтехники для нужд воинской части, и одновременно является родственником лица, представляющего коммерческую организацию в проводимом конкурсе.

Тонкость и сложность предотвращения конфликта интересов заключается в том, что он не является аналогом (формой или типом) коррупции, это разные понятия. Конфликт интересов может существовать в отсутствии коррупции и наоборот.

Понятие «конфликт интересов» нельзя упрощать, это сложная и противоречивая категория. Конфликт интересов далеко не всегда является следствием коррупции, часто это результат организационного и нормативного несовершенства. Это осложняет процесс урегулирования конфликтов и требует пристального внимания к совершенствованию нормативно и организационной среды.

Таким образом, конфликт интересов имеет особое значение применительно к государственным служащим в силу специфики решаемых ими задач и имеющихся полномочий. В России это правовая категория обладает неоднозначной характеристикой, неясными границами между частными, государственными и общественными интересами, и сложна для внутреннего и внешнего контроля.

По итогам раздела можно сделать следующие выводы:

1. Конфликт интересов - взаимоисключающее противоречие между нормативно закрепленными должностными обязанностями и личными интересами должностного лица, при котором личные интересы способны неправомерным образом повлиять на выполнение нормативных должностных обязанностей.

2. Основные причины конфликта интересов: нарушение основных принципов гражданской службы; нарушение базовых требований, запретов, ограничений к служебному поведению госслужащих; ненадлежащее выполнение должностных обязанностей, несоблюдение законных интересов граждан, общества, и государства в целом, социальный, этический конфликт личности госслужащего, и др.

3. Конфликт интересов на государственной службе несет следующие угрозы государству и обществу - нарушение конституционных прав граждан причинение ущерба престижу государства, государственной службы и конкретного государственного органа

4. Типичные ситуации конфликта интересов: возникновение конфликта интересов при извлечении доходов, возникновение конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей, возникновение конфликта интересов при формировании особых органов и комиссий.

1.3 Способы урегулирования и предотвращения конфликта интереса на государственной службе: международный и российский опыт

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать как односторонний процесс - это противоречие между двумя сторонами конфликта. Понятно, что это сложное социальное явление, сущность которого определяется комплексом факторов (причин, условий, ситуаций). Среди факторов есть как субъективные, так и объективные. В частности, нельзя исключать влияние несовершенства системы организации государственной службы России, которое создает институциональные погрешности в организации системы государственной гражданской службы и др.. В этой связи справедливо говорить, что конфликт интересов на государственной службе обусловлен спецификой правового, институционального, политического, социального, культурного и этического пространства, которая формирует конкретные причины.

С учетом разнообразных личных интересов государственных служащих, сложно составить полный список конфликтогенных ситуаций, однако, можно выделить ряд ключевых сфер регулирования, где возникновение конфликта интересов является самым вероятным.

Типовые ситуации конфликта интересов на гражданской службе РФ и порядок их урегулирования (согласно типовой схеме Минтруда РФ) проанализированы в приложении.

Анализ этого материала позволяет определить основные типичные ситуации проявления конфликта интересов на государственной службе, которые можно сгруппировать следующим образом:

- применение имеющихся полномочий в отношении близких лиц, родственников, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего;

- выполнение другой оплачиваемой работы;

- наличие ценных бумаг, не учтенных банковских вкладов;

- принятие подарков и бесплатных услуг от лиц в отношении которых применяются служенные полномочия;

- наличие имущественных обязательств;

- рабочие контакты с бывшим работодателем и нарушения при трудоустройстве после увольнения с гражданской службы;

- нарушение установленных запретов, например, на конфиденциальность служебной информации, использование служебного положения, званий, наград, и др.

Типовые ситуации конфликта интересов и их разрешение характерны для всех федеральных и региональных ведомств без исключения. Ситуации конфликта интересов и действия по их разрешению установлены законодательно. Однако, определенные особенности существуют (см. таб. 1).

Таблица 1. Урегулирование типичных ситуаций конфликта интересов в России на примере структур Минобороны, МВД, Следственного комитета

Ситуация конфликта интересов	Минобороны	МВД	Следственный комитет
1. Конфликт интересов, связанный с применением имеющихся полномочий в отношении близких лиц, родственников, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего	Служащий обязан в обязательном порядке уведомить о наличии личной заинтересованности руководителя, которому рекомендуется отстранить госслужащего от исполнения должностных обязанностей, где возможен контакт с лицами, с которыми связана личная заинтересованность	-//-	-//-
2. Выполнение другой оплачиваемой работы	Если процедура не противоречит законодательству, то необходимо получить разрешение на выполнение работы от руководителей. Если установлен факт личной заинтересованности, госслужащий обязан проинформировать об этом представителя руководства, непосредственного начальника. В этом случае рекомендуется отказаться от выполнения указанной работы. Руководителю рекомендуется отстранить госслужащего от исполнения служебных обязанностей в отношении подобной организации.	В отношении сотрудников МВД установлен более жесткий порядок, так в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 34 ФЗ. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ», сотрудник ОВД вправе заниматься педагогической и научной деятельностью с согласия непосредственного руководителя об этом факте, если это не повлечет за собой конфликт интересов. При этом подобная деятельность не финансироваться полностью за счет средств иностранных агентов.	Установлен более жесткий запрет по рассматриваемому виду деятельности. Так, в частности, сотруднику Следственного комитета запрещается работать по совместительству в различных организациях, независимо от форм собственности, за исключением педагогической, научной и творческой деятельности. При этом подобная деятельность не финансироваться полностью за счет средств иностранных агентов.
3. Конфликт интересов, связанный с наличием ценных бумаг, не учтенных банковских вкладов	Госслужащий обязан уведомить руководство о сложившейся ситуации. Осуществляется передача ценных бумаг в доверительное управление. Кроме того, передача ценных бумаг в доверительное управление не всегда влечет исключение возникновения конфликта интересов. В этой связи гражданским служащим может быть принято добровольное решение об отчуждении ценных бумаг. В случае невыполнения названных условий рекомендуется отстранить служащего от исполнения должностных обязательств. Представителю нанимателя рекомендуется отстранить госслужащего от исполнения служебных обязанностей	Для родственников служащего ограничений на владение ценными бумагами не установлено. Тем не менее важно понимать, что наличие в собственности у родственников служащего ценных бумаг организации, на деятельность которой служащий может повлиять в ходе исполнения должностных обязанностей, также влечет конфликт интересов.	-//-
4. Конфликт интересов, связанный с принятием подарков и бесплатных услуг от лиц в отношении которых применяются служенные полномочия	Госслужащие не имеют право получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей. Подарки, полученные по протокольным мероприятиям, в командировке передаются ему по специальному акту. Допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Гражданскому служащему и его родственникам рекомендуется не принимать подарки в отношении фирм и лиц, с которыми взаимодействует служащий. В случаи нарушения названных рекомендаций возможно отстранение служащего от обязанностей в отношении указных сторон.	-//-	-//-
5. Конфликт, связанный с наличием имущественных обязательств	Рекомендуется урегулировать имеющиеся имущественные обязательства (выплатить долги, прекратить действие договора и т.д.). При невозможности сделать это, руководителю рекомендуется отстранить госслужащего от исполнения должностных обязанностей со стороной конфликта	-//-	-//-
6. Конфликт интересов, связанный с поддержанием рабочих контактов с бывшими работодателями и нарушениями при трудоустройстве после увольнения с гражданской службы	Госслужащему рекомендуется уведомить руководство о наличие конфликта, которые оценивают ситуацию и принимают решение. В случаи наличия конфликта интересов рекомендовано отстранить госслужащего от исполнения должностных обязанностей со стороной конфликта	-//-	В соответствии со ст. 18 ФЗ № 79-ФЗ гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и интересов, которые будут препятствовать надлежащему исполнению служебных обязанностей
7.Ситуации, связанные с нарушением установленных запретов.	Госслужащему при выявлении в ходе контрольно-надзорных мероприятий нарушений рекомендуется устранить нарушения. Руководителю рекомендуется следить за объективностью решений, принимаемых госслужащим	-//-	-//-

Исходя из сравнения подходов к урегулированию конфликта интересов в рассмотренных ведомствах, можно выделить ряд закономерностей:

1. В ситуации конфликта интересов, связанного с применением имеющихся полномочий в отношении близких лиц, родственников, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего для сотрудников Минобороны, МВД, Следственного комитета действуют жесткие правила, связанные с отстранением служащего от исполнения должностных обязанностей.

2. В случае, если госслужащий выполняет другую оплачиваемую работу в отношении ряда ведомств (в частности, МВД и Следственного комитета) установлен более жесткий порядок разрешения конфликта, что связано со спецификой их работы. В частности, служащим Следственного комитета запрещено всякое совместительство, хотя остальным госслужащим, в некоторых случаях дается такая возможность. Служащим рассматриваемых ведомств оставляется право заниматься научной и педагогической деятельность. При этом если подобная деятельность не финансироваться полностью за счет средств иностранных агентов.

Таким образом, сотрудникам рассматриваемых ведомств вообще запрещается заниматься оплачиваемой педагогической и научной деятельностью в случаях:

- ее финансирования исключительно из иностранных источников;

- если не получено письменного разрешения начальника на право такой деятельности.

3. В случае конфликта интересов, связанного с наличием ценных бумаг, не учтенных банковских вкладов, служащие рассматриваемых ведомств обязаны уведомить руководство о подобном факте. При этом, для родственников госслужащего ограничений на владение ценными бумагами не установлено.

4. Решение многих конфликтных ситуаций в рассматриваемых ведомствах происходит согласно единым правилам для всех госслужащих РФ:

- Конфликт интересов, связанный с принятием подарков и бесплатных услуг от лиц в отношении которых применяются служенные полномочия.

- Конфликт, связанный с наличием имущественных обязательств.

- Конфликт интересов, связанный с поддержанием рабочих контактов с бывшими работодателями и нарушениями при трудоустройстве после увольнения с гражданской службы.

- Ситуации, связанные с нарушением установленных запретов.

Исходя из сложного характера, факторов обуславливающих конфликт интересов на государственной службе, только запретительные и рекомендательные меры не могут полностью исключить появление конфликта интересов. Поэтому необходимо формирование адекватной политики, отвечающей государственным и общественным интересам государственной службы, потребностям личности государственного служащего, а в основе мотивации должностного поведения должен быть заложен принцип законного служения российскому государству и обществу.

Конфликт интересов на службе, в том числе, государственной, - это явление, которое широко распространено в мире. Каждое государство индивидуально принимает решение о том, считать ли такой конфликт проблемой и как эту проблему разрешать. Например, во многих развивающихся странах нет такого понятия и осознания возможности подобной проблемы на государственной службе. С другой стороны, многие страны признают эту проблемы и пытаются регулировать.

Опыт США и стран ЕС является показательным в урегулировании конфликта интересов, и может быть интересен для нашей страны.

В США антикоррупционное законодательство является одним из самых жестких в мире. Например, за разные виды коррупции предусмотрены огромные штрафы (в тройном размере от взятки) или лишение свободы на срок вплоть до 20 лет.

Законодательство США является системным и комплексным, в нем предусмотрены наказания за все формы проявления коррупции, в том числе, существуют нормативные положения, регламентирующие лоббизм, банковскую, биржевую и другие виды деятельности должностных лиц.

В США отсутствует такое понятие как иммунитет для должностных лиц. Любой государственный служащий, в том числе президент США, конгрессмен и сенатор, имеет шанс быть привлеченным к ответственности в результате специальной процедуры.

Приоритет антикоррупционной политики США - профилактика правонарушений, устранение условий для возникновения факторов, порождающих коррупцию. К этой группе мер относится противодействие конфликту интересов. В частности, профилактика этой группы правонарушений основана на внедрении административной морали, представляющей собой этические и дисциплинарные кодексы, часть из которых закреплена законодательно.

Сегодня нормы законодательства по вопросам этики госслужащего распространены на все ветви федеральной власти и все уровни. Современные нормы американского законодательства устраняют возможность возникновения конфликта интересов, в частности, нормативно установлено, что госслужащие: не имеют право участвовать в финансовых операциях с использованием закрытой государственной информации ; не имеют право поощрять подношения во всех формах (подарки, акции, доли бизнеса и др.); принимать поощрения от лиц, интересы которых зависят от деятельности госслужащего; обязаны сообщать в специализированный орган (Комитеты) обо всех замеченных случаях причинения ущерба собственности, обмана, злоупотребления и коррупции (т.е. действует практика служебных донесений).

В практической жизни нормы подобных документов выглядят следующим образом, например, если госслужащий получает подарок, то он заполняет специальную форму и предоставляет в специализированный Комитет, где рассматривается конфликт интересов. Подарки оцениваются по ряду критериев (происхождение, цена, назначение, от кого получен, анализируется история контактов госслужащего), и в результате принимается решение о судьбе подарка и самого госслужащего. Подобные формы разработаны для многих конкретных случаев. Например, существует «Форма для депутатов, должностных лиц и служащих: частно оплаченная поездка» (Privately sponsored travel: traveller form for members, officers and working people), форма для представления в Комитет информации о гонораре за статью, лекции, выступления и др.

Например, один из конгрессменов выступил с речью в ночном клубе в Чикаго и получил за это банковский чек на сумму 1500 долларов. При рассмотрении ситуации Комитетом этот факт был оценен как нарушающий правила поведения госслужащего. В другом случае служащий написал научную статью по проблематике своей деятельности. Гонорар в сумме 500 долларов по его желанию был передан на счет приюта, в котором работала его жена.

Однако, и это случай Комитет посчитал нарушением правил, так как супруга госслужащего получает в приюте жалованье и косвенно ее финансовое обеспечение зависело от пожертвований.

Таким образом, суть американской системы противодействия конфликту интересов в четкой регламентации всех сторон деятельности госслужащего. Для каждого случая существует свой регламент, форма для заявления и схема решения конфликта. Кроме запретов и ограничений для госслужащих разработана и система поощрений - "meritsystem" ("система заслуг"), которая выступает мотиватором к избеганию конфликта интересов.

В Канаде также хорошо проработана система норм противодействия конфликту интересов в государственном аппарате управления, в частности путём детальной регламентации способов правового удовлетворения государственными служащими личных интересов так, чтобы это не противоречило законодательству, служебным обязанностям, этическим нормам. В Канаде, как в США принят Кодекс госслужащих, где содержатся правила поведения, которые не допускают возникновения конфликта интересов. Правила, изложенные в данном Кодексе, подкреплены дисциплинарными мерами воздействия в случае их нарушения.

Для Канады характерна система советников, с которыми госслужащие и контактирующие с ними граждане обращаются за консультацией в случае возникновения конфликта интересов. Советник не принимает административных решений, а помогает сориентироваться в ситуации и принять верное решение.

В Канаде более четко проработана процедура служебного разоблачения (Whistleblowing). Эта система предполагает обеспеченное законом право и обязанность госслужащих сообщать в специализированные Комитеты о фактах конфликта интересов своих коллег), будучи при этом защищенными от возможного «возмездия».

...