Охорона лісового фонду як об'єкт адміністративно-правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Охорона лісового фонду як об'єкт адміністративно-правового регулювання

НЕБРАТ Олена Олександрівна - кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права і процесу факультету № 3 ХНУВС

ЯЦЕНКО Валентина Петрівна - кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права і процесу факультету № 3 ХНУВС

В статье рассмотрено современное состояние механизма административно-правового регулирования охраны лесного фонда в Украине. Сформированы основные факторы, влияющие на эту деятельность. Определены виды и правовое положение субъектов в указанной сфере. Определены основные направления совершенствования нормативноправовых актов по осуществлению контроля в сфере ведения лесного хозяйства.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, лесной фонд, лесная охрана, система природоохранных органов

В статті розглянуто сучасний стан механізму адміністративно-правового регулювання охорони лісового фонду в Україні. Сформовано основні чинники, що впливають на дану діяльність. Визначено види та правовий стан суб'єктів у зазначеній сфері. Окреслено основні напрямки вдосконалення нормативно-правових актів щодо здійснення контролю у сфері ведення лісового господарства.

Ключові слова: адміністративно-правове регулювання, лісовий фонд, лісова охорона, система природоохоронних органів

лісовий фонд нормативний охорона

The article deals with the current state of the mechanism of administrative and legal regulation of forest fund protection in Ukraine. The main factors influencing this activity are formed. The types and legal status of the entities in the specified sphere are determined. The main directions of the improvement of the normative and legal acts concerning the control in the field of forestry management are outlined.

Key words: administrative-legal regulation, forest fund, forest protection, system of nature protection bodies

Постановка проблеми

Стан екологічної ситуації в Україні на сьогоднішній день можна без перебільшення визначити як кризовий.

Безперечно, він формувався протягом тривалого періоду, проте останні роки через нехтування об'єктивними законами розвитку і відтворення природно-ресурсного комплексу становище значно загострилося. Збільшення сировинно-видобувних масштабів, недосконалість правового регулювання даної сфери, відсутність належного контролю з боку держави, непоодинокі випадки уникнення відповідальності та низький рівень екологічної свідомості громадян призвели до глобальних проблем практично у будь-якій сфері використання природних ресурсів. Одним із напрямків, що потребує детального вивчення та врегулювання, є проблеми, пов'язані з охороною лісового фонду України.

Стан дослідження

Слід відзначити, що врегулюванням проблеми в цьому напрямку в тій чи іншій мірі займався ряд вчених декількох галузей права ( адміністративного права, екологічного, лісового), таких як: В.Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, В.І. Андрейцева, І.В. Гри- ненко, П.О. Гвоздик, Р. А. Калюжний, В.А. Зуєва, В.І Курило, М.В. Краснов, К.А Рябець, Т.С. Кичилюк, О.М. Музичук, Ю.С. Шемшученко, О.В. Головкін, Б.В. Кін- дюк, О.В. Кобець, А.А. Матвієць, О.М. Шу- мило, В.І. Бабенко, Н.Р. Кобецька, В.П. Не- пийвода та ін.

Метою статті є дослідження сучасного стану охорони лісових масивів в Україні, що передбачає визначення основних чинників, які впливають на функціонування та діяльності уповноважених органів у даній сфері, аналіз її змісту та визначення можливих шляхів удосконалення діяльності спрямованої на удосконалення адміністративно-правового регулювання охорони лісового фонду у державі.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до положень чинного законодавства охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід'ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України [1,2].2

Насамперед аналіз даного змісту адміністративно-правового регулювання охорони лісового фонду доцільно розпочати, насамперед, з ряду термінологічних визначень. У контексті такого підходу практичне значення, перш за все, - тлумачення поняття “природні ресурси”. Слід зауважити, що ні Конституція України, ні інші нормативно- правові акти не дають загального визначення даного поняття. Разом з тим Лісовий кодекс України (ЛКУ) з урахуванням галузевої спрямованості у ст. 6 визначає лісові ресурси як деревину, технічну і лікарську сировину, кормові, харчові та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва. При цьому під лісом розуміють тип природних комплексів (екосистема), у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище [3].

Ліси України за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави. До складу лісового фонду України законодавець відносить також і лісові ділянки - ділянки з визначеними межами, виділена відповідно до цього Кодексу для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів без вилучення її у землекористувача або власника землі. Крім того, частиною лісового фонду є захисні насадження лінійного типу, площею не менше 0,1 гектара [3].

Постійно говорячи про лісовий фонд як про національне багатство держави, що реалізує широкий ряд функцій на практиці спостерігається постійне порушення чинного законодавства, бездумне та нераціональне використання природних ресурсів людиною. Серед правопорушень, які найчастіше спостерігаються в даній сфері, доцільно виділити, в першу чергу, наступні:

- здійснення незаконного вирубування дерев і чагарників, полезахисних лісосмуг;

- засмічення лісів побутовими та промисловими відходами; порушення пожежної безпеки;

- розкорчовування лісових ділянок і використанні їх не за призначенням, у тому числі для спорудження жилих будинків, виробничих та інших будівель і споруд без належного дозволу;

- заготівля лісових ресурсів способами, що негативно впливають на стан і відтворення лісів;

- невиконання приписів державної лісової охорони та органів виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за додержанням законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- невнесення плати за використання лісових ресурсів у встановлені строки; знищенні та пошкодженні відмежувальних знаків у лісах.

При цьому непоодинокими на сьогоднішній день є правопорушення, що вчиняються і самими суб'єктами охорони лісових фондів стосовно порушення вимог щодо охорони та використання лісів. Зокрема, порушується система обліку деревини, умисно неправильно визначаються ділянки санітарної порубки лісу, якість деревини та ін. Як наслідок, масштаби правопорушень у даній сфері є вражаючими. Насамперед, мова йде про неконтрольоване вирубування лісів, яке досягло критичного рівня. І це не зважаючи на те, що законодавець передбачив можливість притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової чи кримінальної відповідальності одночасно зобов'язав підприємства, установи, організації і громадян відшкодовувати шкоду, заподіяну ними лісу внаслідок порушення лісового законодавства, у розмірах і порядку, визначених законодавством України.

Ситуація, яка виникла у сфері охорони лісового фонду, спричинена рядом чинників, насамперед: неусвідомлення масштабів проблеми; відсутність належного контролю за кількісним та якісним складом деревини, яка вирубується; непрозорість процедур у лісовій галузі, вирубування здорового лісу як проведення “санітарних рубок” під виглядом видалення хворого лісу; неузгодженість діяльності контролюючих органів; зловживання на рівні лісгоспів та навіть об'єктів природно-заповідного фонду, які зобов'язані зберігати природні цінності відповідної заповідної території; а також неправильне трактування та застосування законодавства. Ще одним фактором, що сприяє сталим порушенням у даній сфері, є не лише незначна практика притягнення до відповідальності, а й наявність досить м'яких санкцій як у кримінальній площині так і у сфері адміністративного законодавства [4].

Зокрема, за даними Державної служби статистики за 2015 рік у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини загалом розглянуто 65425 справ по яких було винесено рішення. При цьому 1363 - порушення порядку використання лісового фонду, заготівлі і вивезення деревини та живиці; 375

- використання земель лісового фонду; 4148

- незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур та молодняка; 265 - знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень; 869 - засмічення лісів відходами; 3251 - порушення вимог пожежної безпеки в лісах; 458 - здійснення лісових користувань не у відповідності з метою або вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку[5].

Варто звернути увагу і на інформацію, розміщену на сайті Державного агентства лісових ресурсів. Відтак, за 9 місяців 2016 року державною лісовою охороною до правоохоронних та судових органів передано 1491 справу на заподіяну шкоду 86,4 млн. грн. Судами розглянуто 82 справи на суму 2 млн. грн., присуджено до сплати 1,3 млн. грн. по 71 справі. Державною виконавчою службою стягнуто з лісопорушників 209 тис. грн. по 11 справах [6]. На жаль, різниця між завданими збитками та компенсованими є вражаючою. Крім того, зважаючи на постійні скарги про порушення законодавства у сфері охорони лісових фондів та масштаби завданих збитків така кількість випадків притягнення до адміністративної відповідальності є мізерною. Такий стан речей свідчить про неналежну співпрацю між суб'єктами здійснення контролю за діяль- ностю у сфері використання лісового фонду.

Безперечно, створення та функціонування будь-якого об'єкта природних ресурсів органічно взаємопов'язане з діяльністю як окремої особи (посадової особи, члена громадського об'єднання), так і їх системних утворень, організацій (управлінь екології та природних ресурсів, науково-дослідних інститутів). Охорона лісового фонду здійснюється шляхом правового забезпечення діяльності суб'єктів, яка визначає систему та функції контролюючих органів у даній сфері.

На сьогоднішній день не існує принципових відмінностей у визначенні суб'єкта в сучасній юридичній літературі. В одних джерелах - це структурно окреслені спільноти людей з органами управління, що формуються ними, та керівним складом (на персональному рівні), наділеним управлінськими функціями, який здійснює управлінську діяльність [ 7, с.94], в інших - це джерело керуючого впливу, той, хто виконує функції керівництва і впливає на об'єкт з метою переведення його у новий стан, елемент (управляюча система) системи управління, що генерує процес її функціонування [8, с. 114].

Слід зазначити, що суб'єктний склад природоохоронних органів є досить широким. При цьому існує різноманітна їх класифікація. Наприклад, А.П. Гетьман проводить поділ даних органів на галузеві та міжгалузеві, наголошуючи, що вдосконалення адміністративно-правового статуту й компетенції суб'єктів міжгалузевого регулювання здійснюється за допомогою принципу, відповідно до якого реалізація урядових програм щодо забезпечення охорони навколишнього природного середовища та природокористування повинна здійснюватися за умови розмежування суб'єктів галузевого та міжгалузевого управління [9, с.121].

У свою чергу, О.Я Лазор поділяє природоохоронні органи на органи загальної та спеціальної компетенції. До перших він відносить Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. Другу ж групу складають органи виконавчої влади з їх територіальними підрозділами на місцях, головним призначенням яких є реалізація державної політики та охорона навколишнього природного середовища на загальнодержавному і місцевому рівнях [10, с.16]. На нашу думку даний підхід до класифікації є більш вдалим. Однак, у будь-якому випадку кожний орган здійснює регулювання питання щодо охорони лісових фондів відповідно до визначеної компетенції та методами, які притаманні виключно йому. При цьому, дані органи здійснюють державне регулювання та управління у сфері лісових відносин шляхом: 1) формування та визначення основних напрямів державної політики у сфері лісових відносин; 2) визначення законом повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; 3) установлення відповідно до закону порядку і правил у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 4) здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.

Проте незважаючи на досить значну чисельність суб'єктів управління у сфері охорони лісового фонду, різноманітність їх правових статусів, для всіх них характерні універсальні ознаки, через які проявляється їх суть:

1) вони виражають інтереси певної соціальної спільноти - народу, соціальної групи тощо;

2) вони є системно організованими, їм властиві риси соціальної системи, і перш за все - кореляція у структурі, функціях, діяльності;

3) вони мають властиві їм певні функції, але у всіх випадках виконують у тому чи іншому поєднанні управлінські функції - прогнозування, планування, організацію, регулювання, контроль;

4) їм властива власна юридично обґрунтована організація, включаючи особистіс- ний і інституційний (структурний) компонент;

5) вони займають визначене місце у ієрархії державного апарату, приймають чітко визначені види рішень [11, с.96].

Разом з тим аналіз чинного законодавства дозволяє виокремити ряд суб'єктів, які безпосередньо здійснюють охорону лісових фондів в Україні. Так, законодавець визначає,що головним державним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної політики в галузі лісового та мисливського господарства є Міністерство аграрної політики та продовольства України, яке визначає пріоритетні напрямки, стратегію та механізми розвитку у цій сфері, а також видає нормативно-правові акти, що врегульовують питання лісового та мисливського господарства.

Центральним органом виконавчої влади у сфері лісового та мисливського господарства є Державне агентство лісових ресурсів (ДАЛР) України, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства. Основним його завданням є реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, а також внесення пропозицій щодо формування цієї політики. Агентство здійснює державне управління в галузі ведення лісового та мисливського господарства, є головним розпорядником бюджетних коштів, забезпечує виконання функцій державної лісової охорони, координує діяльність лісової охорони всіх постійних лісокористувачів та власників лісів, забезпечує здійснення наземно-авіаційної охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, інших лісопорушень тощо[12].

На рівні областей повноваження щодо реалізації державної політики у сфері лісового та мисливського господарства мають територіальні органи ДАЛР України - обласні управління лісового та мисливського господарства, посадовці яких мають статус державних службовців.

Важливе місце в системі природоохоронних суб'єктів займає Державна лісова охорона, яка діє у складі Держлісагентства, обласних управлінь лісового та мисливського господарства підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління

Держлісагентства. Одним із основних її завдань є здійснення державного контролю за додержанням вимог лісового та мисливського законодавства; забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу; запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням у сфері лісового та мисливського господарства, а також використання лісових ресурсів і мисливських тварин.

Слід відзначити, що посадові особи держлісоохорони ( а до них віднесено лісничих, начальників секторів з охорони та захисту лісу та інженерів різних категорій) наділені достатньо широким колом повноважень і мають право не лише безперешкодно проводити обстеження лісів, незалежно від форми їх власності, а й перевіряти громадян та юридичних осіб на наявність у них дозволів на використання, користування лісових ресурсів.

Зокрема, вони можуть здійснювати ряд заходів адміністративного примусу, таких як: можливість зупиняти та оглядати на території лісу транспортні засоби, знаряддя, добуту деревину та інших продукти лісу; доставляти особу, що порушила лісове законодавство; вилучати дозволи на заняття певними видами діяльності, знаряддя вчинення правопорушення та добуту деревину та інші продукти лісу, що були незаконно добуті. Крім того, зазначені особи наділені правом складати та розглядати протоколи про адміністративні правопорушення у сфері охорони, захисту та відтворення лісів. При цьому вони наділені правом застосовувати спеціальні засоби та зброю [13].

Слід зазначити, що відповідно до норм лісового законодавства передбачено можливість поділу видів лісової охорони. В основу такого поділу закладений критерій власності. Так, виділяють лісову охорону державних та комунальних лісогосподарських підприємств, державну охорону установ природно-заповідного лісову фонду та охорону власників лісів, які створюються фізичними особами-підприємцями та юридичними особами приватної форми власності [3]. Проте, визначаючи дані види лісової охорони, законодавець чітко не закріплює їх правове положення.

Ще одним суб'єктом правовідносин у сфері охорони лісових фондів, на якого покладено повноваження по охороні, захисту та відтворення лісів, є Державна екологічна інспекція України. Серед її повноважень у даній сфері можна виділити здійснення контрольної діяльності за законності вирубки, ушкодження дерев і чагарників, знищення або ушкодження лісових культур; раціонального та невиснажливого використання лісових ресурсів; добування, здійснення побічного та супутнього спеціального лісокористування; використання полезахисних лісосмуг, водоохоронних і захисних лісових насаджень; заготовки деревини відповідно до затвердженого лісосічного фонду, в тому числі розрахункової лісосіки; виконання комплексу необхідних заходів захисту для забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу, застосування пестицидів і агрохімікатів у лісовому господарстві й лісах; недопущення експлуатації нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, транспортних шляхів, магістральних трубопроводів, комунальних і інших об'єктів, не забезпечених обладнанням, що запобігає шкідливому впливу на стан і відтворення лісів та ін.[14]

Також важливе місце в системі органів, що виконують природоохоронну функцію, належить громадським інспекторам з охорони довкілля, яких назначає та організує їх роботу Держекоінспекція України та її територіальні органи на місцях. Громадськими інспекторами можуть бути громадяни України, що досягли 18 років, мають досвід природоохоронної роботи та пройшли співбесіду в органах Держекоінспекції. До того ж додатковими умовами є наявність подання організації, що його рекомендує, або письмового клопотання державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища та проходження співбесіди на знання природоохоронного законодавства .

Громадські інспектори здійснюють свої контролюючі функції щодо фізичних та юридичних осіб, незалежно від форми їх власності та працюють у тісній взаємодії з органами Держекоінспекції, які призначили їх і видали посвідчення громадського інспектора з охорони довкілля, іншими державними органами, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. При цьому вони наділені правом брати участь у проведенні рейдів та перевірок, зупинки та огляду транспортних засобів та документів, що посвідчують право на зайняття певним видом діяльності, одержувати в установленому порядку інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела негативного впливу на нього та заходи, що вживаються для поліпшення екологічної ситуації. Крім того, мають право здійснювати доставлення правопорушника, складати акти перевірок та протоколи про адміністративне правопорушення при виявленні правопорушень у сфері природоохоронного законодавства [15].

У той же час, аналізуючи правовий стан усіх перелічених суб'єктів у природоохоронній сфері слід звернути увагу на їх постійну взаємодію з органами поліції та органами місцевої влади, завданням яких є охорона прав і свобод людини, а також інтересів суспільства,в тому числі й у сфері охорони лісових фондів

Висновки

На сьогоднішній день діяльність у сфері охорони лісових фондів України потребує змін в існуючій системі правового забезпечення. Аналіз чинних нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері охорони лісів, свідчить, що для вирішення проблем, що виникають у даній сфері потрібно, насамперед, вдосконалення правової бази, зокрема внесення відповідних доповнень і змін у чинні закони, ухвалення ряду нових нормативно-правових документів, спрямованих на здійснення контрольно-наглядової діяльності уповноважених суб'єктів у даній сфері. Основними напрямами удосконалення вітчизняного законодавства, що регулює діяльність спрямовану на охорону лісового фонду, мають стати:

- перегляд та оновлення нормативно- правової бази шляхом суттєвих змін розміру санкції за порушення законодавства в даній сфері;

- перегляд на законодавчому рівні повноваження контролюючих суб'єктів у сфері охорони лісів на всіх рівнях шляхом оновлення правової бази, усунення суперечностей та колізій;

- врегулювання механізму роботи автоматизованого електронного обігу деревини;

- визначення та закріплення на законодавчому рівні статусу полезахисних лісосмуг;

- переглянути порядок та механізм спеціального використання лісових ресурсів.

Література

Конституція України: закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

Про охорону навколишнього природного середовища: закон України від 25.06.1991 № 1264-XII // БД “Законодавство України” / ВР України. URL: http://zakon5. rada.gov.ua/laws/show/1264-12 (дата звернення: 9.11.2017)

Лісовий кодекс України: закон України від 21.01.1994 № 3852-VII // БД “Законодавство України” / ВР України. URL: http:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/3852-12 (дата звернення: 8.11.2017)

Кодекс України про адміністративні правопорушення. Відомості Верховної Ради УРСР. 1984. Додаток до № 52. Ст. 1122.

Статистичний бюлетень “Адміністративні правопорушення в Україні”. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/druk/publicat/ Arhiv_u/15/Arch_ap_bl.htm (дата звернення: 9.11.2017)

Охорона лісу від незаконних порубок. URL:http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/ uk/publish/article?art_id=118945&cat_ id=118944 (дата звернення: 10.11.2017)

Административное право Украины: Учебник. Под общей ред. С.В.Кивалова. Х.: Одиссей, 2004. 880 с.

Авер'янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять “державне управління” і “виконавча влада”: полемічні нотатки . Право України. 2004. №5. С. 113-116.

Гетьман А.П. Організаційно-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища. Проблеми законності: зб. наук. праць. Харків, 2014. Вип.125. С.119-128.

Лазор О.Я. Адміністративно-правові засади державного управління в сфері раелізації екологічної політики в Україні: автореф. дис. ... докт. наук з держ.упр.: спец.25.00.02./ О.Я. Лазор; Нац. акд. держ. упр. при Президенті України. К., 2004. 36с.

Глазунова Н.И. Государственное управление как система: Монография. М.: Изд-во Государственного университета управления. 2001. 373 с.

Положення про Державне агентство лісових ресурсів України: постанова України від 8.10. 2014 № 521 // База даних “Законодавство України” / Кабінету Міністрів України. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/521-2014-%D0%BF(дата звернення:7.11.2017)

Про Державну екологічну інспекцію: постанова України від 13.04.10. 2011 № 454 // База даних “Законодавство України” / Кабінету Міністрів України. URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/454/2011(дата звернення: 7.11.2017)

Положення про державну лісову охорону: постанова України від 16.09. 2009 № 976 // База даних “Законодавство України” / Кабінету Міністрів України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/976-2009- %D0%BF(дата звернення: 9.11.2017)

Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля: наказ України від 27.02.2002 № 88 // База даних “Законодавство України” / Мін. екології та природних ресурсів України. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/z0276-02(дата звернення:8.11.2017)

Размещено на Allbest.ru