1

Размещено на http://www.Allbest.ru/

1

Российский университет дружбы народов

Политика превенции феномена «коррупция»

Секирина Е.Е., к.соц.н., ст. преподаватель

Мухаметжанова В.С., к.соц.н., доцент

Аннотация

Статья посвящена анализу феномена «коррупции» как социального явления. Детализировано понятие данного феномена с точки зрения морали и права и представлена «многогранная картина» причин его возникновения, что позволяет значительно модернизировать существующую антикоррупционную политику. Коррупция в органах государственной власти является вызовом общественным и моральным ценностям в обществе и государственным устоям. Масштаб распространения коррупции в государственных органах является индикатором вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени развития гражданского общества в государстве, что актуализирует поиск направлений совершенствования действующей политики превенции коррупции.

Ключевые слова: коррупция, государственная служба, публичное администрирование, государственное управление, этический кодекс.

Elena E. Sekirina, Venera S. Mukhametzhanova. Policy of prevention of a phenomenon "corruption"

Annotation. The article is devoted to the analysis of the phenomenon of "corruption" as a social phenomenon. The concept of this phenomenon is detailed from the point of view of morality and law and a "multifaceted picture" of the causes of its emergence is presented, which allows significantly modernizing the existing anti-corruption policy. Corruption in public authorities is a challenge to social and moral values in society and state institutions. The scale of corruption in state bodies is an indicator of the likelihood of political, economic and social risks, as well as the degree of development of civil society in the state, which actualizes the search for ways to improve the current policy of corruption prevention.

Key words: corruption, public service, public administration, state management, ethical code.

Процесс управления является важнейшим условием целенаправленного развития общественных и природных систем. При этом публичное администрирование занимает особое место среди всех видов управления, что обусловлено правом установления норм и правил, распространяющихся на все общество, и возможностью применения механизмов принуждения. Публичное администрирование имеет постоянный и цикличный характер. Однако одними из главных факторов, препятствующих эффективности публичного управления, является такой феномен как коррупция.

Коррупция в органах государственной власти представляет собой социальную угрозу, так как она прямо и опосредованно влияет на общественные ценности, моральные принципы и устои государственности. По масштабу распространённости коррупции делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени развития гражданского общества в государстве.

Активные преобразования в последние десятилетия, как в Российской Федерации, так и в мировых государствах привели к коренным изменениям в политической системе и государственном устройстве. Прослеживается процесс формирования общественных институтов как полноправных участников государственного управления, что является индикатором уровня развитости гражданского общества в стране при проведении реформирования законодательства в области предоставления государственных услуг. Но, несмотря на явную демократизацию государственного управления, говорить о законченности данного процесса преждевременно. Экономическая ситуация в мире и недочёты в проводимых реформах политики превенции коррупции являются основными вызовами к постоянной модернизации государственного устройства. Игнорирование данного факта приводит к недееспособному государственному механизму, власть которого превращается в средство удовлетворения личных интересов отдельных групп служащих, а слияние бизнеса и коррумпированного чиновнического аппарата становится серьёзной угрозой для стабильности в мировом сообществе.

Воздействие коррупции на важнейшие сферы общественной жизни - собственность и власть, является основной причиной для комплексного осмысления данного социального явления, поиска конструктивных механизмов и технологий его предупреждения.

Современные возможности мирового сообщества (правовые, организационные, идеологические и др.) в превенции коррупции недостаточно эффективны по отдельности. Результатом этого стало представление коррупции в упрощённом виде, только в узких формах - подкуп, взяточничество. В свою очередь, данный факт не раскрывает всего многообразия проявления коррупции, тем самым снижается степень эффективности проводимых реформ.

Понятие феномена коррупции можно рассматривать в двух плоскостях - права и морали.

Существуют множественные понимания того, что следует относить к феномену коррупции с точки зрения законодательно закрепленных норм и правил. Например, международное сообщество за долгие годы выработало чёткие дефиниции проявления данного негативного социального явления, которые содержатся в таких документах, как Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (от 21.01. 1999 г.) [1] и Конвенция ООН против коррупции (от 31.10. 2003 г.) [2].

В российской юридической литературе к формам проявления коррупции относят такие деяния, как коррупционное поведение, правонарушения, торговля государственными должностями, неэтическое поведение, взяточничество, лоббизм. Согласно статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон о противодействии коррупции) коррупцией признается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление властью, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование государственного служащего своего должностного положения в ущерб законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц [3].

Рассмотрение феномена «коррупция» в плоскости морали сводится к понимаю данного социального явления как результата индивидуалистического менталитета и материалистической ориентации общества, в котором недооценивается социальные и моральные ценности со-существования и взаимодействия индивидуумов для достижения общей цели. Моральная сторона коррупции для государственного служащего находит свое отражение в конфликте интересов. Согласно статьи 10 Федерального закона о противодействии коррупции, под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей [3].

Как показывает практика, органы публичного администрирования крайне подвержены конфликту интересов, который выступает основой для коррупционного правонарушения. Это также подтверждается, если рассмотреть публичное администрирование через призму модели «принципал-агентских отношений».

Теория «принципал-агентских отношений» применима к государственному управлению в той части, что общество (принципал) контролирует систему публичного администрирования (агента), делегируя ему полномочия для решения задач, полагаясь на то, что агент будет действовать в публичных интересах. Однако в процессе осуществления полномочий агент может преследовать личные интересы в ущерб публичным, что является источником конфликта интересов. Нивелирование конфликта интересов государственных служащих - одно из главных направлений политики превенции коррупции в системе служебных отношений. Законодательство большинства государств предусматривает практику разрешения конфликтов интересов государственных служащих. Например, в Китайской Народной Республике в соответствии с Пятилетним планом законодательной деятельности КПК КНР (2013-2017 гг.) поставлена задача окончательного построения механизма выявления и разрешения конфликта интересов [4, с. 151-157].

Таким образом, коррупция представляет собой собирательный термин, главная «привлекательность» которого состоит в возможности получения индивидуальной (личной) экономической прибыли при реализации властных полномочий. При этом очевидно, что коррупция поражает весь аппарат публичного администрирования, тем самым меняя вектор его развития в сторону личных интересов, игнорируя потребности общества, что в последствие приводит к серьёзным экономическим и социальным издержкам.

Для многогранного рассмотрения феномена «коррупция» стоит затронуть и природу его возникновения. Коррупция не является самопроизвольным естественным процессом, она возникает при определённых условиях, например, в сообществе, в котором превыше всего ставятся индивидуальная выгода в ущерб общественному развитию. Общество - это социальная организация индивидуумов, в которой общественные интересы не должны уступать в значимости личным интересам, поскольку они являются осью устойчивого развития гражданского общества. Законодательные разночтения, пробелы, сложные толкования положений правовых актов часто создают некомфортные условия для их применения, тем самым создавая возможность для их игнорирования со стороны государственных служащих, побуждая их к коррупционным правонарушениям. Кроме того, среди государственных служащих распространена «система фаворитизма» при назначении и карьерном продвижении должностных лиц, что тоже создаёт прецедент для коррупционных проявлений.

Уровень экономического развития государства также является «благотворной средой» для возникновения коррупции. Нижеприведённые результаты рейтинга наглядно демонстрируют взаимозависимость, существующую между коррупцией и неравенством в распределении власти в обществе и национального дохода.

Международная неправительственная организация Transparency International ежегодно опубликовывает рейтинг стран по уровню восприятия коррупции [5]. В 2016 году аналитики данной организации подсчитали, что средний показатель по 176 странам в мире составляет 43 балла из 100. Наименьший уровень коррупции в 2016 году зафиксирован в Дании и Новой Зеландии. Они набрали по 90 баллов. В первой пятерке также оказались Финляндия, Швеция и Швейцария.

Самый высокий уровень коррупции отмечен в Сомали, Южном Судане, Северной Корее, Сирии и Йемене, эти страны получили меньше 20 баллов.

В 2017 году картина коррупционных показателей не изменилась в значительной степени. Первое место в рейтинге заняли Новая Зеландия и Дания 89 и 88 соответственно. Сирия, Южный Судан и Сомали по-прежнему занимают самое низкое место с показателями 14, 12 и 9. Наиболее успешным регионом является Западная Европа со средним баллом 66. Самыми результативными регионами являются страны Африки к югу от Сахары (средний балл 32) и Восточная Европа и Центральная Азия (средний балл 34). моральный правовой государственный коррупция

Успешные показатели европейских государств в рейтинге по уровню восприятия коррупции является результатом планомерной работы различных международных организаций, позволяющих проводить коалиционную политику в области превенции коррупции. Европейское антикоррупционное агентство OLAF (TheEuropean Anti-Fraud Office) проводит работу по расследованию мошенничества с бюджетом Европейского союза и коррупции. А также разрабатывает политику борьбы с мошенничеством для Европейской комиссии. Доклад OLAF презентует неутешительные выводы о коррупции в странах Европейского Союза. Коррупция охватывает все направления публичного администрирования. В результате инициированных OLAF в 2016 году 272 расследования, были выпущены рекомендации о возращении в европейский бюджет 631 миллиона евро. Кроме того, в период с 2010 по 2016 года агентством было проведено 1600 исследований, в результате которых более 3,6 млрд. евро было возвращено в бюджет Европейского союза. В результате проведённой работы OLAF были выпущены рекомендации и введены в действие меры по борьбе с мошенничеством в европейских странах [6].

Совершенствование системы эффективного возврата преступных, в результате коррупционных действий, активов является миссией многих международных организаций: Организации Объединённых Наций (ООН), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирного банка, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (МАНИВЭЛ), Азиатско-Тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием денег (АТГ), Группы "Эгмонт" и др.

Развитая сеть организаций, целью которых является выработка механизмов превенции коррупции свидетельствует о признании и глубинном исследовании мировым сообществом данного социального явления. Однако при поиске путей совершенствования политики превенции коррупции необходимо анализировать не только работу государственных органов, но и мониторить мнение граждан, потребителей государственных услуг. Как отмечалось выше, преобладание индивидуалистического менталитета и материалистической ориентации в обществе, является одним из факторов возникновения коррупционных проявлений. Например, 38% российских граждан уверены, что искоренить проблемы коррупции в органах публичного администрирования не представляется возможным [7]. Данный показатель имеет прямую связь с уровнем доверия граждан к органам государственной власти. По данным социологического опроса, проведённого Левада-Центром в 2017 г., доля россиян, не доверяющих правительству увеличилась до 56%. По прежнему высокий рейтинг доверия к президенту 81%, в 2016 - 76%. Характерно, что 60% респондентов считают одним из основных факторов сдерживающих развитие страны - коррупцию на высших уровнях власти и действия влиятельных групп. Двумя другими значимыми факторами, сдерживающие развитие страны, респонденты назвали слабость гражданского общества и избыточную роль бюрократии (по 27%) [7].

Становится очевидным, что уровень доверия граждан к государственной власти прямо пропорционален к степени разрастания коррупционных проявлений в органах публичного администрирования. Возникает социальное противоречие - общество испытывает потребность в дееспособной государственной власти, а государство стремиться к укреплению степени доверия со стороны граждан, социальных групп, общественных институтов гражданского общество, однако, достижение этого осложнено недостаточной политической воли для абсолютного следования политике превенции коррупции. В такой ситуации модернизация и поиск новых способов предотвращения коррупционных проявлений представляется единственным вариантом действительно эффективной политики превенции коррупции на всех уровнях публичной службы. Очевидно, что представленные мероприятия носят комплексный характер, и применения одного из видов по отдельности принесёт временный эффект.

Таким образом, учитывая природу и факторы развития феномена «коррупция», с нашей точки зрения, модернизация политики превенции коррупции должна включать следующий комплекс мероприятий.

Прежде всего, необходимо нивелировать конфликт интересов на государственной службе. Существует достаточно большое количество механизмов противодействия конфликту интересов. Основными средствами регулирования поведения государственных служащих являются внутренний и внешний контроль. Под внешним контролем понимается законодательное регулирование деятельности чиновников, этические кодексы, регулирующие инструкции и правила, механизмы контроля, подотчётности и ответственности, а также общественный контроль. Внутренний контроль подразумевает моральные убеждения самих государственных служащих, их поведенческие ценности и этические ориентации, то есть, «государство есть само воплощение нравственной идеи» [8].

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих, одобренный 23 декабря 2010 г. президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Целью кодекса является повышение правовой и нравственной культуры государственных служащих, укрепление общественного доверия к органам власти, профилактика коррупции.

Утверждённые в кодексе моральные принципы службы обеспечивают ее целостность как системы, выражая высшие ценности. В свою очередь, этические нормы конкретизируют их, предписывают стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, заперты, являются гарантом того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегая конфликтов. Так, принцип беспристрастности и неподкупности, содержащиеся в кодексе, призывают государственных служащих:

- воздерживаться от поступков, которые могут вызвать сомнение в объективном и добросовестном исполнении ими своих профессиональных обязанностей;

- избегать конфликтов интересов, а в случае прецедента руководствоваться общественными интересами;

- предоставлять достоверные и полные сведения о своих доходах, об имуществ и обязательствах имущественного характера;

- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и т.д.

Возрастающая роль этических кодексов обусловлена следующими факторами:

- некоторые аспекты государственной службы не попадают под нормы права, в таком случае они могут регулироваться неформальными нормами административной морали;

- процесс подготовки этического кодекса предполагает проведение дискуссий между специалистами в области этики и общественностью, что является предпосылкой для повышения уровня административной морали;

- формирование этических принципов и ценностей профессиональной культуры государственных служащих в новых тенденциях развития публичного администрирования - концепции «нового государственного управления» (new public management), которая представляет из себя адаптацию передовых технологий управления из бизнес-структур в работу государственных органов.

Стоит отметить, что конфликт интересов как феномен, связанный с должностными злоупотреблениями, не всегда приводит к коррупционному итогу. В таком случае, государственный служащий, попадая в конфликтную ситуацию между публичными и частными интересами, может совершить противоправное действие, не осознавая конфликтность ситуации.

Таким образом, конфликт интересов требует более тщательного контроля и изучения комиссией на предмет коррупционной составляющей. Однако выработка механизма предотвращения коррупционных ситуаций при конфликте интересов остаётся актуальной. В частности, представляется возможным создание механизма фиксации личных интересов государственных служащих с последующим ограничением в принятии решений, в случае если затрагиваются личные интересы. Стоит учитывать, что в данном случае государственные служащие самостоятельно принимают меры для предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в том числе, снижения степени коррупционной составляющей. Данный механизм позволит не только минимизировать проявление коррупции через конфликт интересов, но и является воспитательной мерой для нового образа государственного служащего.

Параллельно с этическим образованием гражданского служащего необходимо решить вопрос о повышении общественного, гражданского правосознания в отношении феномена коррупции. Перемены должны начинаться с изменения сознания индивидуума и общественного мнения, с формирования отношения к коррупции как к реальному недостатку общественных отношений, который может быть преодолён и существенно уменьшен.

Первичные меры должны быть направлены на стимулирование понимания в обществе коррупции не как нормы жизни, а как недопустимого и аморального явления. Все акторы общества должны быть заинтересованы в перемене сложившегося положения, на которые можно воздействовать следующими способами через:

- развитие новых структур и форм гражданского общества, что значительно повысит гражданское самосознание;

- улучшение качества системы образования и внедрение ценностей гражданского общества на всех уровнях.

Следующий мероприятием по повышению стабильности механизма предупреждения коррупции может являться перманентный мониторинг коррупционных практик, который должен основываться на принципах добровольности и анонимности предоставления информации всеми индивидуумами: должностными лицами, представителями общественных групп, гражданами. Способом предоставления таких данных может стать специализированный информационный ресурс, формирующий банк данных коррупционных проявлений и направляющий соответствующую информацию до заинтересованных лиц. Предполагается использование системы нормы стимула, то есть установление вознаграждения для лиц, сообщающих о фактах коррупции. Безусловно, применение данной системы должно включать в себя предварительную тщательную проработку с учётом менталитета государственного служащего в конкретной стране. Такое вознаграждение должно носить исключительно компенсационный характер для того, чтобы избежать неблагоприятных последствий, например, со стороны работодателя, как лишение бонусов или незаконного увольнения, так и со стороны самого государственного служащего - возможность наживы путём дачи ложной информации о коррупционном деянии. Кроме того, данная система нормы стимула может быть использована для раскрытия «рамочных» статей федеральных законов о государственной службе и о противодействии коррупции в части стимуляции предупреждения конфликта интересов [3. Ст. 5; 9. Ст. 15].

Особой мерой может стать частная превенция коррупции, то есть предупреждение коррупционных действий со стороны лиц или организаций, ранее совершивших коррупционный проступок. Такие профилактические мероприятия можно провести путём составления и повсеместного применения реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия и реестра организаций, допускающих коррупционных хищения при осуществлении государственных заказов. Как нам представляется, ведение таких реестров будет возложено на контролирующие органы и допуск к ним будет предоставляться заинтересованным лицам из системы публичного администрирования.

Деперсонализация взаимодействия между гражданами и должностными лицами, оказывающими государственные услуги, является одним из элементов политики превенции коррупции. Важным этапом стало применение административных регламентов на базе многофункциональных центров по оказанию государственных услуг. Повышение стабильности работы многофункциональных центров, расширение электронного документооборота, внедрение антикоррупционной экспертизы позволяет значительно снизить возможные коррупционные проявления со стороны государственных служащих. Информационная открытость в предоставлении государственных услуг и в деятельности государственных органов, в целом, является превентивным аспектом противодействия коррупции. В Российской Федерации успешно реализуется Государственная программа "Информационное общество (2011-2020)," направленная на достижение информационной открытости в государственном управлении, о чем может свидетельствовать количество пользователей, участвующих в предоставлении государственных услуг по средствам электронного оборота, что в свою очередь, снижает уровень бюрократических издержек [10]. На июнь 2017 года в Москве зарегистрировано 5.8 миллиона пользователей государственных услуг по средствам электронного оборота [11].

Информационная открытость (транспарентность) публичной службы и участие населения в процессе управления позволяет значительно улучшить климат в государстве и повысить степень доверия к государственным служащим. В свою очередь, повышение уровня информационного образования среди граждан, прежде всего, старшего поколения возможно путём проведения обучающих программ и семинаров на базе органов местного самоуправления.

Комплекс мер в политике превенции коррупции не будет полон без совершенствования нормативно-правовой базы антикоррупционной деятельности. Нами предполагается рассмотреть возможность внесения изменений в действующее законодательство по следующим направлениям:

- ужесточения системы наказаний за коррупционные правонарушения;

- закрепления механизма общественного контроля в превенции коррупции;

- создания системы централизованного мониторинга коррупции с учётом общественного мнения и данных властных структур;

- разработки дифференцирования понятия «коррупционное правонарушение» - закрепление в действующем законодательстве понятий «лоббизм», «кадровый протекционизм» и «служебный фаворитизм».

В качестве заключения отметим, что успешное осуществление политики превенции феномена «коррупция», прежде всего, предполагает совместные действия институтов гражданского общества и государственного аппарата, при условии популяризации общенациональной идеи неприятия коррупционных проявлений как способа решения каких-либо вопросов.

Литература

1. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 21.01.1999

2. Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003

3. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции»

4. Севальнев В.В. Антикоррупционное законодательство Российской Федерации и Китайской Народной Республики: сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. - 2015. №10. С. 151-157.

5. Transparency International The Global collision against corruption

6. European Commission European Anti-Fraud office (OLAF) Annual Reports

7. Отчет АНО Аналитический центр «Левада-Центр» [Электронный ресурс

8. Цвык А.В. Этика политической ответственности в международных отношениях // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. - 2017. - Т. 17. №2. - С. 257-264.

9. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации

10. Официальный интернет-портал Государственных услуг

11. Официальный интернет-портал Государственных услуг города Москвы

References

1. Konventsiya Soveta Evropy ob ugolovnoj otvetstvennosti za korruptsiyu ot 21.01.1999

2. Konventsiya OON protiv korruptsii ot 31.10.2003

3. Federal`ny`j zakon ot 25.12.2008 №273-FZ «O protivodejstvii korrupcii»

4. Seval'nevV.V. Antikorrupcionnoe zakonodatel'stvo Rossijskoj Federaciii

Kitajskoj Narodnoj Respubliki: sravnitel'no-pravovoj aspekt // ZHurnal rossijskogo prava. 2015. №10. P. 151 - 157.

5. Transparency International The Global collision against corruption.

6. European Commission European Anti-Fraud office (OLAF) Annual Reports.

7. Otchet ANO Analiticheskijcentr «Levada-Centr». Electronic recourse

8. TSvyk А.V. Ehtika politicheskoj otvetstvennosti v mezhdunarodnykh otnosheniyakh // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Mezhdunarodnye otnosheniya. - 2017. - T. 17. №2. - S. 257-264.

9. Federal'ny'j zakon ot 27.07.2004 №79-FZ «O gosudarstvennoy grajdanskoj slujbe Rossiyskoy Federacii»

10. Oficial'nyj internet-portal Gosudarstvennyh uslug

11. Oficial'nyj internet-portal Gosudarstvennyh uslug goroda Moskvy. Electronic recourse

Размещено на Allbest.ru