Частноправовые отношения в деятельности подразделений единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Частноправовые отношения в деятельности подразделений единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации

Гольцов Владимир Борисович

Санкт-Петербург 2011

Работа выполнена на кафедре гражданского права ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Пугинский Борис Иванович;

доктор юридических наук, профессор

Скворцов Олег Юрьевич;

доктор юридических наук, профессор

Тычинин Сергей Владимирович

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет государственной противопожарной службы МЧС России»

Защита состоится «____» ___________________ 2011 г. в «____» час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

Автореферат разослан «____» ________________2011 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.012.02

кандидат юридических наук, доцент Э.В. Лантух

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

чрезвычайный имущественный гражданский договор

Актуальность темы исследования. В современных условиях развития общества Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (далее РСЧС) Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 мая 2005 г. № 335) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст.121; 2005. № 23. Ст.2269. со сложившимися внутри нее специфическими общественными отношениями охватила практически все сферы деятельности граждан и организаций. Такие общественные отношения обусловлены возникающими чрезвычайными ситуациями и обладают целым рядом особенностей, которые должны учитываться в их правовой регламентации. Тем не менее исследования различных по своей сути отношений в деятельности РСЧС практически отсутствуют, а имеющиеся научные разработки, описывающие деятельность подразделений РСЧС, посвящены не анализу и комплексному исследованию проблемы, а системе органов названых подразделений, ее структуре, состоящей из различных взаимосвязанных элементов-аппаратов управлений РСЧС, служб, отрядов, частей, инспекций, построенных по иерархическому принципу. Это обусловливает необходимость выяснения состава, структуры и особенностей законодательства, распространяющегося на различные формирования системы РСЧС, а также его места в системе российского законодательства.

Отсутствие единого механизма правового регулирования различных по своей сути правоотношений, возникающих в РСЧС, привело к увеличению количества не только нормативно-правовых актов, связанных с чрезвычайными ситуациями, но и юридических проблем, возникающих в деятельности подразделений РСЧС.

Современное законодательство в этой области является разрозненным, во многом носящим противоречивый и дублирующий характер. Его нормы часто не согласуются как между собой, так и с основополагающими отраслевыми нормативными актами, а положения ГК РФ практически не используются.

Актуальным является и то, что в законодательстве, регулирующем различные отношения, возникающие в деятельности РСЧС, с чрезвычайными ситуациями связаны почти все нормы. Термин «чрезвычайные ситуации» употребляется во всех законах и подзаконных актах, касающихся РСЧС. Отношения в сфере РСЧС, которые связаны с чрезвычайными ситуациями, регулируются различными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, трудовым и другими, что обусловливает необходимость изучения чрезвычайной ситуации как межотраслевого понятия, которое используется также в области здравоохранения, психологии, управления и т.д.

Актуальность проблем, рассматриваемых в рамках данной работы, обусловлена и тем, что отношения, в которых участвуют подразделения РСЧС, образуются не только в области предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, регулируемых, как правило, публично-правовыми мерами воздействия, они весьма разнообразны и имеют неоднородную природу.

Так, в частности, практически не исследованы частноправовые общественные отношения с участием подразделений РСЧС, не освещены вопросы правосубъектности таких подразделений, не рассмотрены договорные проблемы в деятельности РСЧС, нуждаются в правовой регламентации вопросы гражданско-правовой ответственности в РСЧС. Разнообразная сфера специфических услуг, оказываемых подразделениями РСЧС, также требует детального изучения в целях внедрения гражданско-правового регулирования. Указанные обстоятельства и определяют необходимость их дальнейшего изучения и исследования.

В этой связи комплексное исследование частноправовых отношений, которым практически не уделяется внимания в РСЧС, является оправданным. В условиях рыночной экономики частноправовые отношения приобретают свою значимость, а их правовое регулирование должно осуществляться в надлежащем порядке с помощью норм законодательства и детального выяснения юридической природы исследуемого феномена.

Недостаточная теоретическая разработка частноправовых вопросов в деятельности подразделений РСЧС и предопределила выбор темы диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка научно-теоретических положений, используемых в регулировании частноправовых отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС, обоснование ряда теоретических выводов, предложений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РСЧС.

Достижение названной цели требует решения ряда задач: обобщение и систематизация имеющихся научных положений, связанных с чрезвычайными ситуациями и проблемами регулирования отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС; определение понятия чрезвычайной ситуации и его особенностей, связанных с развитием частноправовых отношений в РСЧС; классификация и определение понятий общественных отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС; исследование законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, в целях его реформирования и совершенствования с частноправовых позиций; выработка единого правового механизма регулирования различных по своей сути отношений и устранение юридических проблем, и в частности пробелов в законодательстве РСЧС; рассмотрение специфики гражданской правосубъектности и правового статуса различных подразделений РСЧС; определение понятия и значения договора в деятельности подразделений РСЧС; проведение юридической классификации договоров РСЧС; решение наиболее значимых теоретических и практических проблем договорного характера, возникающих в деятельности подразделений РСЧС; определение оснований и особенностей гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный подразделениями РСЧС и их должностными лицами при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются закономерности частноправового регулирования общественных отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС.

Предметом диссертационного исследования являются нормы частного права, закрепленные в соответствующих нормативно-правовых актах, и процесс их воздействия на общественные отношения, возникающие в деятельности подразделений РСЧС; законодательство РСЧС и практика его применения.

Научная новизна диссертационного исследования выражена в постановке и исследовании проблем, степени их разработанности и использования. Диссертация является первым в России комплексным исследованием, посвященным проблемам частноправовых отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС. В представленном исследовании решаются проблемы, не нашедшие должного освещения в юридической литературе.

Конкретизация новизны исследования характеризуется: комплексным освещением основных направлений регулирования частноправовых отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС; разработанностью новых подходов к правовому определению понятия чрезвычайной ситуации, с присущими ему отличительными особенностями, в отличие от непреодолимой силы и других смежных понятий (катастроф, конфликтов, кризисов и т.п.); произведенным системным анализом действующего законодательства РСЧС; выработанным единым правовым механизмом регулирования правовой деятельности подразделений РСЧС; сформулированными путями совершенствования массива законодательства РСЧС и определением его места в системе российского законодательства; раскрытием проблемы гражданско-правовой правосубъектности подразделений РСЧС с определением их правового статуса; обоснованием новых подходов в устранении проблем, возникающих в сфере договорных отношений в деятельности подразделений РСЧС; проведенной юридической классификацией договоров с участием подразделений РСЧС; определением понятия и места договора в деятельности РСЧС; выявленными специфическими особенностями, присущими договорным отношениям в деятельности подразделений РСЧС; раскрытием проблем основных видов договоров, заключаемых РСЧС; выявленными специфическими чертами гражданско-правовой ответственности в деятельности подразделений РСЧС; сформулированными нормами совершенствования законодательства РСЧС, связанными с причинением вреда подразделениями РСЧС и их должностными лицами гражданам и организациям.

Разработанные диссертантом новеллы в области совершенствования законодательства РСЧС помогут в дальнейшем использовать в этой системе достижения цивилистической науки и концепции развития гражданского законодательства (2009 г.), положат основу развитию дальнейших исследований, связанных со сферой регулирования частноправовых отношений в РСЧС.

Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования: сравнительно-правовой, исторический, материалистической диалектики, формально-логический, системно-структурный, и др. Работа основана на критическом анализе теоретического материала и подчинена логике правоприменительного процесса.

Диссертационное исследование основывается на современных достижениях юридической науки, философских категориях, действующем законодательстве, материалах судебной и прокурорской практики. В исследовании учтены теоретические положения и выводы ученых различных отраслей права и специалистов в области РСЧС.

Эмпирическую основу диссертации образуют: международные документы, действующие в РСЧС; законодательные и иные правовые акты РФ; нормативные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления; нормативно-правовые акты и документы министерств и ведомств, тесно связанных со структурой РСЧС (МВД России, Минобороны России, ФСБ России и др.) и перечнем сил постоянной готовности федерального уровня РСЧС (МЧС России, Минтранс России, Минздравсоцразвития России и др.); материалы судебной и арбитражной практики, периодической печати; локальные нормативно-правовые акты организаций различных форм собственности.

Теоретическую основу исследования образуют научные труды отечественных и зарубежных исследователей в области частного права -Т.Е. Абовой, М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Ю.М. Аристакова, Б.С. Антимонова, Ю.Г. Басина, А.М. Беляковой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, Я.Р. Веберса, П.П. Виткявичуса, В.В. Витрянского, Е.М. Ворожейкина, Д.М. Генкина, М.В. Гордона, В.П. Грибанова, Н.Д. Егорова, Б.Д. Завидова, З.М. Заменгоф, О.Ф. Иваненко, В.В. Иванова, О.С. Иоффе, К.Н. Ильиных, В.Л. Исаченко, В.В. Исаченко, Ю.Х. Калмыкова, Я.А. Канторовича, Н.И. Клейн, Е.А. Кленова, Э.С. Кукса, С.М. Корнеева, Н.В. Козловой, А.Д. Корецкого, В.И. Кофмана, О.А. Красавчикова, О.С. Лейста, И. Либба, И.И. Лукашука, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, Г.К. Матвеева, Д.Н. Мейера, В.В. Меркулова, А.А. Молчанова, И.Б. Новицкого, Г.В. Нохрина, П.Е. Орловского, В.А. Ойгензихта, Е.А. Павлодского, Е.В. Пасека, Э.Э. Пирвица, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, С.В. Полениной, Б.И. Пугинского, И.М. Рабиновича, А.В. Рассудовского, В.А. Рясенцева, А.П. Сергеева, В.И. Синайского, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, Л.С. Таля, В.А. Тархова, С.В. Тычинина, Е.А Флейшиц, О.Р. Халфиной, С.А. Хохлова, Б.Б. Черепахина, Д.М. Чечота, Х.И. Шварца, Г.Ф. Шершеневича, А.К. Юрченко, К.Б. Ярошенко, В.Ф. Яковлева и многих других; публичного права - А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, В.Г. Вишнякова, В.А. Власова, А.И. Елистратова, А.В. Карасса, А.П. Коренева, П.И. Люблинского, Н.И. Мирошниковой, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, Г.И. Петрова, Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова, Ц.А. Ямпольской и др.; специалистов в области непосредственной деятельности РСЧС - Н.И. Архиповой, С.В. Белова, И.А. Бирюкова, Ю.Я. Вольдмана, С.Г. Голубева, А.С. Гринина, О.Л. Дубовика, Ю.Ю. Екатиринославского, В.Б. Ельяшевича, Е.В. Елютиной, М.И. Еропкина, Ф.Б. Зильберштейна, Б.Э. Касымова, Ф. Кюни, А.М. Ларина, Н.И.Локтионова, Т.Н. Марчук, И.В. Маршала, А.Ф. Майдыкова, А.Ф. Маленкова, А.К. Микеева, А.П. Москальца, А.А. Николаенко, Б.Н. Порфиръева, А.П. Рыжакова, П.С. Савельева, Р.С. Стефенсона, Н.И. Уткина и др.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Исходя из сложной и неоднородной природы, все общественные отношения, в которых участвуют подразделения РСЧС, в правоприменительном плане необходимо разделить на две группы: публичноправовые и частноправовые. Частноправовые отношения в своей основе регулируются гражданским правом, которое является ведущей отраслью частного права. В деятельности подразделений РСЧС требуют надлежащей оценки и соответствующего регулирования: а) отношения, возникающие при организации и деятельности подразделений РСЧС на основе договоров с различными организациями; б) отношения, вытекающие из выполнения работ и оказания услуг в области различных сфер деятельности, связанных с чрезвычайными ситуациями; в) служебно-трудовые отношения; г) отношения, возникающие из обязательного государственного страхования сотрудников подразделений РСЧС; д) отношения, связанные с возмещением причиненного вреда. Данные отношения, носят частноправовой характер и принципиально отличаются от публичноправовых отношений, которые строятся по методу власти-подчинения.

2. Во избежание отождествления чрезвычайных ситуаций с непреодолимой силой в законодательном определении чрезвычайной ситуации необходимо указать на цель - определить наличие угрозы чрезвычайного явления гражданам и организациям. В дальнейшем, при составлении различных отраслевых норм и нормативно-правовых актов в РСЧС необходимо учитывать то, что понятие чрезвычайной ситуации, исходящее в своей основе из публично-правовых положений, следует четко отличать от понятия непреодолимой силы, в основу которой, наоборот, вкладываются частноправовые начала. Несмотря на сходные признаки и общую терминологию, применяемую к обоим понятиям, их обобщающее значение и цели формирования рассматриваемых понятий являются различными. В отличие от чрезвычайной ситуации непреодолимой силе сопутствует цель - определение предела (границы) ответственности лица за совершенное правонарушение.

3. Общие нормы о РСЧС и ее подразделениях должны быть отражены в едином кодифицированном центре, основой которого может стать Кодекс чрезвычайных ситуаций РФ (КЧС РФ). В указанном Кодексе следует выделить нормы, регулирующие специфические виды общественных отношений в сфере РСЧС, объединяющих общую и особенную части, состоящие из соответствующих институтов и субинститутов. Его принятие послужит основой объединения действующей совокупности различных законов и иных нормативно-правовых актов в сфере РСЧС, поможет устранить имеющиеся недостатки в содержательной части и структуре законодательства РСЧС.

КЧС РФ должен быть комплексным нормативным актом, включающим в свой состав нормы как публичноправового, так частноправового характера. Отличительной чертой КЧС РФ как высшего акта, действующего в системе РСЧС, будет являться закрепление в нем целого ряда общих норм, определяющих, в частности, виды и основные задачи подразделений РСЧС, понятия, основные функции и принципы системы РСЧС и ее подразделений, разработку и реализацию мер по взаимодействию с подразделениями РСЧС. Предлагаемый к принятию КЧС РФ должен заменить собой действующие в настоящее время разрозненные и подчас не согласующиеся друг с другом федеральные законы, посвященные отдельным аспектам деятельности подразделений РСЧС. Разработанные в диссертации предложения по внесению изменений и дополнений в действующие ныне законы в сфере РСЧС могут быть реализованы при разработке проекта КЧС РФ.

4. Значительный объем нормативно-правовых актов, а также обширный объект правового регулирования (отношения, связанные с чрезвычайными ситуациями) позволяет говорить о формировании отрасли законодательства РСЧС, имеющей комплексный характер, Указанная комплексная отрасль законодательства основывается на паритетности соотношения императивных и диспозитивных начал, присутствии в ней множества норм различных отраслей права, объединяющим началом которых служит их связь с чрезвычайными ситуациями.

5. В договорной деятельности профессиональных подразделений РСЧС недопустимо оформление на основе договора тех отношений, в которых непосредственно реализуются функции подразделений, деятельность которых финансируется государством, за исключением случаев, на которые прямо указывает специальное законодательство РСЧС. В этих целях следует включить в Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» статью следующего содержания: «Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования могут в целях реализации требований законодательства РСЧС, а также в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций выполнять по договорам работы и оказывать услуги, кроме тех, которые являются функциями таких подразделений, за исключением случаев, предусмотренных специальным законодательством».

6. Классификация различных по своей направленности и сущности договоров, заключаемых в сфере РСЧС, должна производиться исходя из содержания непосредственной деятельности подразделений РСЧС, соответственно разделяясь на три основные группы: 1) обеспечительные (имущественные); 2) организационные; 3) смешанные.

К обеспечительным (имущественным) договорам можно отнести те, которые направлены на удовлетворение подразделений РСЧС в различных имущественных благах. Их отличительной чертой служит направленность на получение имущества или иного имущественного блага, достигаемого исполнением обязательства. Цель договоров этой группы должна исходить из непосредственных специальных функций и задач подразделений РСЧС и быть направлена на материальное обеспечение подразделений РСЧС, что будет способствовать их эффективному, мобильному функционированию и развитию.

К организационным договорам следует относить те, которые предназначены создать предпосылки, предусмотреть возможности взаимодействия и сотрудничества в области решения вопросов и задач, связанных с чрезвычайными ситуациями.

К смешанным договорам следует относить те, в которых сочетаются элементы двух предыдущих групп договоров (обеспечительных (имущественных) и организационных). Данная классификация может быть использована и подразделениями МВД России, при реализации своих специфических целей и задач.

7. В пункте 2 статьи 779 ГК РФ в целях устранения неясности в определении юридической природы спасательных договоров в сфере РСЧС, наряду с услугами связи, медицинскими, ветеринарными и иными, необходимо включить и спасательные услуги. В практической сфере деятельности подразделений РСЧС это поможет не только применять положения ГК РФ о соответствующих видах договоров к реально складывающимся правоотношениям, но и устанавливать надлежащие юридические связи при оформлении договоров в подразделениях РСЧС, не подменяя их подрядными или иными договорами, не соответствующими их правовой природе.

8. Договоры на пожарную охрану объектов нуждаются в классификации в практической деятельности РСЧС. В зависимости от основных функций и видов деятельности, выполняемой подразделениями пожарной охраны по договору (профилактика и тушение пожаров), в указанной сфере можно выделить три устойчивых договорных вида:

1). Договор на охрану от пожаров различных объектов (где функции профилактики и тушения пожаров обобщены).

2). Договор на охрану от пожаров различных объектов, с непосредственным тушением возникших пожаров.

3). Договор на пожарно-профилактическое обслуживание различных объектов.

В зависимости от места создания того или иного подразделения пожарной охраны три вышеназванных вида договоров дифференцируются на подвиды:

а) договор на пожарную охрану обслуживаемых объектов без непосредственного создания на них того или иного подразделения пожарной охраны;

б) договор на пожарную охрану обслуживаемых объектов с созданием на их имущественной базе соответствующего подразделения пожарной охраны.

9. Формулировку пункта 2 статьи 969 ГК РФ, предписывающую осуществление обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества государственных служащих (в том числе и сотрудников РСЧС), необходимо изложить в следующей редакции: «Обязательное государственное страхование осуществляется страховщиками и страхователями на основании договоров страхования, в соответствии с условиями, установленными законом и иными правовыми актами о таком страховании». Используемая в настоящее время формулировка не позволяет четко отграничить обязательства по социальному страхованию и обязательства по обязательному государственному страхованию, что неизбежно ведет к смешению данных понятий, к возникновению проблем в правоприменительной деятельности.

10. На законодательном уровне необходимо решить вопрос об эффективном взаимодействии и сотрудничестве подразделений РСЧС с различными организациями, в том числе и подразделениями МВД России, Минобороны России, ФСБ России, и других связанных с правоохранительной деятельностью, которое может складываться посредством двух форм:

1). При помощи договоров о взаимодействии и сотрудничестве.

2). При помощи административно-правовых предписаний (приказов, распоряжений, инструкций, утверждаемых положений), предусматривающих дальнейшее взаимодействие и сотрудничество.

Надлежащее развитие первой формы возможно с включением в главу 3 «Государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», наряду с нормами управляющего и координационного воздействия, нормы частноправового характера, позволяющей урегулировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления как между собой, так и с другими органами, организациями и формированиями, не относящимися к системе РСЧС. Указанная норма могла бы иметь следующее содержание: «По вопросам разграничения полномочий, взаимодействия и четкого функционирования, иных вопросов, связанных с чрезвычайными ситуациями, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность во взаимодействии на основе соглашений между собой, а также с другими органами, организациями и формированиями, не относящимися к РСЧС».

Договор о взаимодействии и сотрудничестве, заключаемый подразделениями РСЧС, представляет собой добровольное объединение его участников без образования юридического лица, взаимно обязывающий их к определенным действиям, ведущим к достижению единой цели, непосредственно связанной с деятельностью РСЧС. Такому договору присущи характерные черты договора простого товарищества (гл. 55 ГК РФ), традиционно отождествляемые с отношениями, вытекающими из договора о совместной деятельности (п. 1 ст. 1041 ГК РФ).

11. Договорное взаимодействие и сотрудничество подразделений РСЧС с гражданами, наряду с административно-властным их привлечением, возможно с установлением в законодательстве РСЧС нормы следующего содержания: «Договорное взаимодействие и сотрудничество подразделений РСЧС с гражданами возможно в рамках реализации специальных целей и задач, установленных законодательством РСЧС». Данную формулировку можно предусмотреть либо в Кодексе чрезвычайных ситуаций, либо одним из пунктов ст. 14 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

12. В Федеральных законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», распространяющих свое воздействие на все подразделения РСЧС, следует установить отсылочные правила об ответственности подразделений РСЧС на случай причинения вреда их противоправными действиями гражданам и организациям. В соответствии с такими правилами, подразделения РСЧС возмещают убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за вред, причиненный гражданам и организациям вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей в соответствии с законодательством РФ. За противоправные действия подразделений РСЧС, которые отвечают признакам актов власти, ответственность должна нести казна РФ, казна субъектов РФ и казна муниципальных образований.

В свою очередь, в общих руководящих принципах деятельности всех подразделений РСЧС, определяемых в настоящее время ст. 3 Закона РФ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», необходимо предусмотреть и принцип недопущения необоснованного вреда гражданам и организациям при осуществлении своей профессиональной деятельности.

13. Подразделения РСЧС и иные публично-правовые образования, обладающие властью, способны, согласно части 1 статьи 1064 ГК РФ, также как граждане и юридические лица, стать потерпевшими от незаконных действий или бездействия других органов государственной власти или их должностных лиц, при наличии определенных условий, установленных в законодательстве РСЧС.

Во-первых, при отношениях, складывающихся внутри самой государственной деятельности, носящей властный характер, стороны не должны находиться в прямой служебной подчиненности, определяемой и предписанной им каким-либо законодательным актом, и, соответственно, должны обладать равным правовым статусом с определяемыми признаками юридического лица.

Во-вторых, соответствующие отношения складываются, как правило, на базе государственного имущества, закрепленного за соответствующими органами и подразделениями на каком-либо вещном праве, которому и может быть нанесен вред. Но данные условия в соответствии со статьей 305 ГК РФ не отрицают как возможности использования соответствующего имущества, так и возможности обращения за защитой своего нарушенного гражданского права, в том числе и тех лиц, которым это имущество не принадлежит на праве собственности.

В-третьих, сама деятельность, в рамках которой может быть причинен вред, должна быть незаконной, т. е. выходить за рамки функций и задач, предписанных таким органам и подразделениям их специальным законодательством, иначе соответствующая деятельность окажется правомерной.

14. В Кодексе чрезвычайных ситуаций или в действующем ныне законодательстве РСЧС следует установить норму, согласно которой «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате противоправных действий (бездействия) подразделений РСЧС, их органов либо должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону, подлежит возмещению независимо от вины».

Теоретическая значимость работы. Представленная работа является одной из первых в России, где проведен обобщенный анализ различных по своей сути отношений, возникающих в деятельности подразделений РСЧС, с выявлением и детализацией особенностей, присущих гражданско-правовому регулированию. В диссертации осуществлена разработка комплекса теоретических проблем, связанных с совершенствованием правового регулирования отношений в сфере РСЧС. Работа содержит ряд предложений по совершенствованию и реформированию законодательства РСЧС и определению путей его оптимизации в сфере гражданско-правового регулирования.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сформулированных в работе выводов и рекомендаций в правоприменительной деятельности подразделений РСЧС, а также других ведомств и структур (МВД России, Минобороны России, ФСБ России и др.), тесно связанных с предотвращением и устранением чрезвычайных ситуаций и их последствий. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших научных разработках и исследованиях в сфере деятельности РСЧС, в процессе подготовки кадров и специалистов правоохранительных и других служб, в преподавании курса гражданского, международного частного, предпринимательского права, а также в направлениях, связанных с публично-правовой сферой деятельности силовых структур и ведомств.

Апробация результатов диссертации. Основные положения работы нашли отражение в научных публикациях автора. Результаты диссертации получили апробацию в ходе научных сообщений и докладов на: международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, май 1996 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.); международно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования преподавания гражданского права в современных условиях» (Санкт-Петербург, март 1999 г.); четвертом международном съезде союза ученых, инженеров, и специалистов производства к 300-летию Санкт-Петербурга «Наука, промышленность, сельское хозяйство и культура в Санкт-Петербурге и Ленинградской области на пороге 21 века: состояние и развитие» (Санкт-Петербург, август - 16 сентябрь 1999 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы подразделений военной прокуратуры» (Душанбе, апрель 2002 г.); международной научно-практической конференции «Проблемы космической безопасности» (Санкт-Петербург, июнь 2004 г.); международной научно-практической конференции «Проблемы взаимодействия МВД и МЧС России в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» (Санкт-Петербург, март 2006 г.); международной научно-практической интернет конференции «Пути повышения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в условиях современной административной реформы» (Орел, ноябрь 2007 г.); международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, декабрь 2007 г.); международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» (Санкт-Петербург, апрель 2008 г.); международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, июнь 2008 г.); международной научно-практической конференции «Правовая регламентация правозащитной деятельности в Российской Федерации (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации прав человека)» (Санкт-Петербург, декабрь 2008 г.) и др.

Материалы диссертации использовались при чтении специальных курсов в Главном управлении МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре, при чтении лекций по курсам «Гражданское право», «Международное частное право», «Предпринимательское право» в ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», в Нижневартовском филиале Северо-Западной академии государственной службы РФ; а также в выступлениях с докладами на научно-практических семинарах по повышению квалификации сотрудников ОВД России и МЧС России в вузах и подразделениях специального назначения. Ряд теоретических положений и выводов диссертации внедрены и используются подразделениями РСЧС при составлении различных договоров, взаимодействии и сотрудничестве.

Структура работы соответствует основным целям и задачам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа и научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Влияние чрезвычайных ситуаций на развитие частноправовых отношений в деятельности подразделений РСЧС» исследуется понятие чрезвычайной ситуации и правоотношения, возникающие в связи с ними в деятельности подразделений РСЧС.

В первом параграфе формулируется юридическое определение чрезвычайной ситуации, раскрываются его важные составляющие признаки, определяется значение в социально-экономическом и политическом плане развития нашей страны, а также обосновываются принципы и подходы к формированию комплексной отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях.

Указывается, что в правовой доктрине и современном понимании чрезвычайных ситуаций нет единства взглядов на их правовую сущность, вследствие чего законодательные акты о чрезвычайных ситуациях по-разному раскрывают и толкуют данное понятие. Это оказывает негативное воздействие на правовое регулирование отношений в рассматриваемой области, в частности приводит к изданию нормативно-правовых актов, в которых в понятие «чрезвычайная ситуация» вкладывается самое различное содержание, что нередко оборачивается нарушением прав и законных интересов граждан и организаций.

Обосновывается вывод о том, что понятие чрезвычайной ситуации должно быть единым во всем массиве законодательных актов, образующих в своей совокупности комплексную отрасль о чрезвычайных ситуациях.

Подчеркивается, что понятие чрезвычайной ситуации, исходящее в своей основе из публично-правовых положений, следует четко отграничивать от понятия непреодолимой силы, в основу которой, наоборот, вкладываются частноправовые начала. Несмотря на сходные признаки и общую терминологию, применяемую к обоим понятиям, обобщающее значение и цели формирования рассматриваемых понятий являются различными. Если в непреодолимой силе целью будет являться определение предела (границы) ответственности лица за совершенное правонарушение, то в чрезвычайной ситуации цель - определить наличие угрозы чрезвычайного явления для людей и организаций. Цели в любом случае должны исходить из опасности жизни и здоровью людей. Включение такой цели в законодательное определение чрезвычайной ситуации позволит избежать в дальнейшем отождествления чрезвычайных ситуаций с непреодолимой силой.

На данной основе в диссертации понятие чрезвычайной ситуации определяется как состояние угрозы возникновения опасных явлений, связанных с высшими конституционными ценностями, и в первую очередь с жизнью и здоровьем людей, выразившееся в преднамеренных, непреднамеренных или смешанных фактах, которые повлекли за собой негативные изменения в системе, ставшие следствием определенного события либо совокупности событий, в результате которых возникает необходимость введения на определенной территории некоторых правовых ограничений императивного характера, устанавливаемых специально предусмотренными органами и подразделениями РСЧС по предусмотренной законом процедуре.

Во втором параграфе исследуются виды имущественных отношений, в которых участвуют подразделения РСЧС.

Исходя из сложной и неоднородной природы, все общественные отношения, в которых участвуют подразделения РСЧС, в правоприменительном плане подразделяются на две большие группы: частноправовые и публичноправовые.

Акцентируется внимание на том, что в деятельности подразделений РСЧС частноправовым отношениям уделяется значительно меньше внимания по сравнению с публичноправовыми, что не совсем оправданно в условиях рыночной экономики.

Определяется, что необходимо установить сбалансированное правовое регулирование публично-правовых и частноправовых отношений. В противном случае возникает опасность снижения внутренней активности субъектов деятельностью РСЧС, подавления их внутренней воли, что отрицательно сказывается на выполняемой ими работе.

В диссертации обосновывается невозможность эффективного публично-правового регулирования из единого центра всех многочисленных и многогранных отношений в сфере деятельности РСЧС. Подвергаются критике существующие точки зрения о том, что последние находятся лишь под административно-правовым регулированием.

Отмечается, что частноправовые отношения в своей основе регулируются гражданским правом. В связи с этим в деятельности подразделений РСЧС требуют надлежащей оценки и соответствующего регулирования: а) отношения, возникающие при организации и деятельности подразделений РСЧС на основе договоров с организациями; б) отношения, вытекающие из выполнения работ и оказания услуг в области различных сфер деятельности, связанных с чрезвычайными ситуациями; в) служебно-трудовые отношения; г) отношения, возникающие из обязательного государственного страхования сотрудников подразделений РСЧС; д) отношения, связанные с возмещением причиненного вреда и многие другие. Данные отношения носят частноправовой характер и принципиально отличаются от публичноправовых отношений, которые строятся по методу власти-подчинения.

Во второй главе «Участие подразделений РСЧС в имущественных отношениях гражданско-правового характера» анализируется структура законодательства РСЧС, раскрываются вопросы правового статуса и правосубъектности подразделений данной структуры.

В первом параграфе исследуются различные правовые акты, регулирующие деятельность подразделений РСЧС, в совокупности образующие их законодательную основу. Определяется место законодательства РСЧС в социально-экономической структуре, его понятие, значение и признаки.

Все акты, регулирующие отношения в сфере деятельности РСЧС, подразделяются на три группы.

Первая из них содержит нормы по организации различных структур, формирований и подразделений, связанных с чрезвычайными ситуациями и обслуживанием населения, организаций различных форм; по вопросам организации структурных подразделений РСЧС; по профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также обучения населения мерам защиты при их возникновении.

Вторую группу составляют нормы, регулирующие службу и работу по найму в подразделениях РСЧС, трудовые отношения, проведение научно-технической работы, оказание профессионально-методической помощи и т.д., т.е. те нормы, которые лишь косвенно связаны с профессиональными задачами РСЧС.

Третью группу образуют нормы, регулирующие взаимодействие подразделений РСЧС с гражданами, другими структурами и ведомствами (например, нормативные акты межведомственных комиссий по вопросам ликвидации последствий стихийных бедствий, пожарной безопасности в РФ, акты предприятий, организаций и учреждений по вопросам взаимодействия с другими службами на случай наступления чрезвычайной ситуации, акты, направленные на взаимодействие подразделений РСЧС с общественными объединениями и гражданами при ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий и т.д.).

С учетом этого законодательство, регулирующее деятельность подразделений РСЧС, определяется как система нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере организации, деятельности и взаимодействия вышеназванных подразделений с органами исполнительной власти и управления, организациями и гражданами по поводу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и устранения их последствий на территории РФ.

На основании паритетности соотношения императивных и диспозитивных начал и присутствия в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, множества норм различных отраслей права, делается вывод о том, что оно носит комплексный характер, развиваясь вокруг безопасности, связанной с чрезвычайными ситуациями.

При анализе иерархической структуры законодательства в исследуемой области, обусловленной различием в правовой силе актов, издаваемых разными нормотворческими органами, отмечаются недостатки, и в частности непоследовательность законодателя в вопросах организации и взаимодействия органов власти как между собой, так и с различными подразделениями и формированиями, входящими в РСЧС, и с иными органами, формированиями и организациями, не относящимися к этой системе. На этой основе предлагается включить в главу 3 «Государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», наряду с нормами управляющего и координационного воздействия, нормы частноправового характера, позволяющие урегулировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, как между собой, так и с другими органами, организациями и формированиями, не относящимися к системе РСЧС.

Кроме того, в диссертации отмечаются недостатки Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», связанные: с противоречиями и дублирующим характером норм законодательства в отношении деятельности подразделений РСЧС; несовершенством многих связей между органами исполнительной власти и многими подразделениями, входящими в РСЧС; недостаточностью урегулирования и детализации договорных связей в международной сфере; неэффективностью взаимодействия между подразделениями РСЧС и подразделениями других ведомств и организаций.

При исследовании структуры и содержания законодательства в сфере деятельности подразделений РСЧС отмечается, что действующая совокупность различных законов и иных нормативно-правовых актов несовершенна, так как не содержит единой или хотя бы взаимосвязанной концепции. Вместо группирования норм законодательства, связанного с РСЧС и их подразделениями, вокруг его активного центра происходит рассредоточение таких норм по другим законам, являющимся активными центрами в других видах деятельности, не имеющих отношения к РСЧС, вплоть до полной потери связи между регулируемыми отношениями.

Выход из сложившейся ситуации видится в закреплении общих норм о РСЧС и ее подразделениях в едином кодифицированном центре, основой которого может стать Кодекс чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (КЧС РФ), в котором следует выделить нормы, регулирующие специфические виды общественных отношений в сфере РСЧС, объединяющих общую и особенную части, состоящие из соответствующих институтов и субинститутов.

Принятие КЧС РФ послужит основой объединения действующей совокупности различных законов и иных нормативно-правовых актов в сфере РСЧС, поможет устранить имеющиеся недостатки в содержательной части и структуре законодательства РСЧС.

В обобщенном виде в диссертации определяется структура КЧС РФ.

В общей части КЧС РФ должны быть отражены:

1. Основные начала законодательства РСЧС, из которых следует, что нормы законодательства РСЧС исходят из необходимости защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций.

2. Цели и задачи законодательства РСЧС, в соответствии с которыми подразделения РСЧС должны действовать: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и др., определенных в ст.ст. 3, 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

3. Отношения, регулируемые законодательством РСЧС, в том числе определяющие, что законодательство РСЧС распространяется на отношения имущественного характера, возникающие в сфере деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также любых других организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области их защиты от чрезвычайных ситуаций. Особо отмечается, что отношения, регулируемые законодательством РСЧС, хоть и объединены предметным единством (потребностью в защите граждан, территорий и имущества от чрезвычайных ситуаций), но в то же время разнообразны и неоднородны по своему составу и дифференцируются на административно-властные (например, по соподчиненности и управлению между подразделениями РСЧС и органами государственной власти и управления РФ), и отношения, основанные на равенстве их участников (например, отношения по поводу заключения различного рода договоров об использовании финансовых ресурсов, техники, средств связи, различных юридических лиц). Следствием отражения данной дефиниции будет являться то, что отношения, регулируемые законодательством РСЧС, в совокупности представляют собой правила поведения, регулируемые различными отраслями права.

4. Законодательство РСЧС и иные акты, содержащие в себе нормы права, связанные с данным законодательством, указывающие на соответствие их Конституции РФ, а также на то, что законодательство РСЧС состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, законов субъектов РФ. Здесь должны быть установлены некие границы правового регулирования возникающих в деятельности РСЧС отношений, а, соответственно, и их источников. На наш взгляд, построение совокупности норм, в публично-правовом и частноправовом аспектах, должно исходить из основных мероприятий и режима деятельности, проводимых органами управления и иными подразделениями РСЧС, определенных в п. 28. Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (2005 г.), которые в дальнейшем могут быть преобразованы в отдельные главы Кодекса. В данном случае предусматриваются три режима деятельности органов и подразделений РСЧС: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации. Эти три режима соответствуют содержанию Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.

5. Основные принципы правового регулирования отношений, возникающих в деятельности РСЧС.

6. Определения понятий, используемых в КЧС РФ, начиная с понятия «чрезвычайная ситуация» и соответствующих смежных понятий.

7. Четкая дифференциация между различными подразделениями РСЧС, являющимися по своей сути государственными и негосударственными органами и организациями.

Особенная часть должна включать:

1. Основные положения о подразделениях РСЧС, дифференцируемых исходя из их компетенции и полномочий по принятию норм и правовых предписаний в области чрезвычайных ситуаций, опирающихся на основные режимы деятельности (режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации), установленных в общей части Кодекса.

В данном случае предусматривается дифференцировать все подразделения РСЧС на шесть групп, которые будут соответствовать разделам особенной части КЧС РФ: общие, профессиональные, отраслевые, комиссионные, специализирующиеся, общественные.

2. Существующие нормы законодательства РСЧС, которые отражают сложившиеся отношения в этой сфере. В частности, по отношению к Федеральному закону РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к таковым можно отнести: главу 4 «Права и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и социальная защита пострадавших»; главу 7 «Государственная экспертиза, надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»; главу 8 «Международные договоры Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

При этом следует проявлять разумную осторожность во избежание дублирования и противоречий. Так, в связи с представленной классификацией, утратит свое назначение глава 5 «Подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций» указанного Закона, так как ее концептуальные положения должны быть переработаны и включены в сферу действия отраслевой функциональной подсистемы РСЧС Минобрнауки России, выделенной в качестве отдельной главы КЧС РФ, а также множество других глав и положений законодательства РСЧС.

3. Положения об ответственности, где весьма продуктивным представляется закрепление отсылок к другим кодифицированным актам, предусматривающим соответствующие санкции за определенные противоправные действия. Так, особенности ответственности за нарушение требований пожарной безопасности должны опираться на ст. 38 Федерального закона «О пожарной безопасности», предусматривающую такую ответственность; особенности ответственности, связанной со спасательными операциями на воде, должны опираться на главу 20 «Спасание судов и другого имущества» и главу 21 «Ограничение ответственности по морским требованиям» Кодекса торгового мореплавания РФ и т. п.

В заключительных положениях должны быть предусмотрены: введение в действие Кодекса; порядок применения правил, установленных Кодексом; приведение нормативно-правовых актов законодательства РСЧС в соответствие с Кодексом.

Во втором параграфе раскрывается правовой статус, компетенция и правосубъектность подразделений РСЧС. В зависимости от оснований образования такие подразделения делятся на две группы: обязательные и добровольные.

В свою очередь, первая группа разделяется на три категории: общего назначения (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ и др.) Отнесение указанных органов к подразделениям РСЧС в некотором смысле является условным и опирается на положения ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (см. напр.: абз.1. ст.4; ст.8, 9,10,11) в соответствии с которыми именно эти органы уполномочены на принятие ряда важных решений, связанных с чрезвычайными ситуациями.; локального назначения (комиссии различных уровней, подразделения Спецстроя России и др.); специального назначения (подразделения МЧС России, профессиональные аварийно-спасательные формирования и др.). Вторая группа разделяется на две: общественные объединения, участвующие в деятельности РСЧС и ликвидации чрезвычайных ситуаций; подразделения добровольной и частной пожарной охраны.