Організаційне забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.25(477)

ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕЛЕГУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Розкрито зміст відносин делегування. На основі аналізу поняття «організаційне забезпечення» виокремлені основні підходи до розуміння організаційного забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування. Досліджено основні стадії організаційного забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування. Визначена сутність та організаційне наповнення процесу делегування повноважень у системі місцевого самоврядування. Ключові слова: організаційне забезпечення, місцеве самоврядування, делегування, відносини делегування, орган місцевого самоврядування.

Раскрыто содержание отношений делегирования. На основе анализа понятия «организационное обеспечение» выделены основные подходы к пониманию организационного обеспечения делегирования полномочий в системе местного самоуправления. Исследованы основные стадии организационного обеспечения делегирования полномочий в системе местного самоуправления. Определена сущность и организационное наполнение процесса делегирования полномочий в системе местного самоуправления. Ключевые слова: организационное обеспечение, местное самоуправление, отношения делегирования, орган местного самоуправления.

The content of the delegation was revealed. At the base of results the concept of «organizational support» analyzing there were disclosed main approaches to understanding the organizational support for the delegation of authority in the system of local self-government. The main stages of organizational support for the delegation of authority in the system of local self-government were investigated. The essence and organizational content of the process of delegation of powers in the system of local self-government was determined. Keywords: organizational support, local government, delegation, delegation, local government.

Актуальність теми. Делегування повноважень у системі місцевого самоврядування є надзвичайно важливим і складним процесом. Його сутність та призначення є цілком зрозумілим, але деталізація окремих процедурних аспектів залишається у стані постійної наукової дискусії. При цьому законодавче закріплення інституту делегування повноважень у системі місцевого самоврядування не знімає дискусійних питань, а лише визначає змогу такого делегування.

Це є проявом демократії у процесі здійснення публічної діяльності та реалізації власного права на самоврядування територіальними громадами через органи місцевого самоврядування. Ефективність практичної реалізації делегування таких повноважень також залишається під питанням, оскільки існує низка суперечливих та незрозумілих аспектів у його втіленні.

Із цих позицій актуалізується потреба у визначенні не лише сутності організаційного забезпечення процесу делегування повноважень у системі місцевого самоврядування, а й розробці моделі відносин між суб'єктами місцевого самоврядування у контексті підвищення ефективності щодо реалізації ними функцій на самоврядування.

Важливо зауважити, що організаційне забезпечення може виходити за межі формалізованих у законодавстві норм, розширюючи своє значення та спосіб реалізації за рахунок загальних засад та меж правового регулювання, визначених у відповідному законодавстві України про місцеве самоврядування.

Загалом треба зауважити, що проблематика забезпечення практичної реалізації порядку делегування повноважень у системі місцевого самоврядування досліджувалася такими авторами, як М.О. Баймуратов [16], А.І. Берлач [2], А.Л. Борко [3], Г.В. Бублик [4], О.М. Дубенко [7], Н.В. Камінська [19], І.М. Мищак [17; 18], А.М. Онупрієнко [11], І.П. Сторожук [14] та ін.

Метою статті є визначення сутності та змісту організаційного забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування в Україні та шляхів його удосконалення.

організаційний місцевий самоврядування делегування

Виклад матеріалу

Делегування повноважень - це, по суті, класичний елемент відносин між суб'єктами управління у процесі владно-розпорядчого впливу на об'єкт управління. Характеризуючи призначення інституту делегування повноважень треба акцентувати увагу на тому, що завдяки йому забезпечується:

- оперативність та мобільність системи управління, оскільки делеговані повноваження передаються такому суб'єкту, який має більш оптимальний доступ до об'єкта управління;

- точність управління в аспекті виконання завдань та реалізації владно-розпорядчих функцій, оскільки скорочення ланок у системі управління, тобто проміжних суб'єктів виконання конкретного рішення, суттєво підвищує наближеність наявного стану функціонування об'єкта управління до очікуваного;

- максимальна раціональність використання ресурсів, що досягається завдяки їх перерозподілу між суб'єктами управління у такий спосіб, який дає змогу досягати поставлені цілі із найбільш оптимальними ресурсними витратами.

Сутність делегування розкривається не лише в передачі повноважень із метою впливу на об'єкт управління у спосіб, в який, наприклад, первинний суб'єкт управління, що делегує повноваження, не досягне такого ефекту, як суб'єкт, якому делеговано повноваження, але й в аспекті перерозподілу центрів відповідальності за досягнення цілей, за оптимальне та раціональне використання ресурсів. А головне - за стан реалізації владних повноважень, за ефективність їх практичного впровадження та виконання покладених на орган, якому делегуються такі повноваження, завдань.

Останнє найбільш характерне саме для органів місцевого самоврядування, оскільки органи публічного управління створені у спосіб, коли громада або спільнота делегує їм владні повноваження. У випадку з органами місцевого самоврядування громада делегує право на здійснення місцевого самоврядування певним публічним органам - місцевим радам, які, у свою чергу, наділяють або делегують іншим органам у системі місцевого самоврядування частину повноважень.

Як слушно зауважує Г.В. Бублик, «інститут делегування повноважень у сучасних умовах є важливим для функціонування публічної влади» [4, с. 17]. На її думку, у законодавстві України існує низка норм, що регламентують можливість делегування повноважень місцевими органами публічної влади, а також встановлюють можливість здійснювати делеговані їм повноваження, проте ці норми потребують удосконалення. Передусім це стосується механізму передачі, прийняття, реалізації делегованих повноважень, визначення кола суб'єктів делегування, закріплення системи контролю за реалізацією делегованих повноважень, відповідальності суб'єктів делегування повноважень.

Актуальність наведеного зауваження з роками дещо зменшилася, оскільки законодавець частково вдосконалив засади делегування повноважень визначивши більш конкретно наповнення функцій, які можуть бути делеговані. Однак в іншому актуальність твердження стосовно неефективності реалізації інституту делегування, особливо в системі органів місцевого самоврядування, повною мірою відображає сучасні реалії.

Як зазначає І.П. Сторожук, «делегування повноважень у місцевому управлінні є способом максимальної реалізації функцій місцевого самоврядування та функцій з територіального управління, що досягається за рахунок передачі управлінських можливостей та відповідальності у системі ієрархії органів управління з більш високого на нижчі рівні» [14, с. 232-233]. Дослідник акцентує увагу на спрощенні системи управління за рахунок ієрархізації вертикалі владно-розпорядчих повноважень. Тоді делегування у межах єдиної управлінської системи представляється скоріше адміністративним процесом - передачею частини повноважень підпорядкованому або частково підпорядкованому суб'єкту.

У свою чергу, Г.В. Бублик обстоює точку зору, що делегування повноважень не може бути примусовим, а тому існує потреба у формалізації відносин між суб'єктом, який делегує, та суб'єктом, який приймає повноваження у спосіб, який би виходив за межі адміністративного підпорядкування [4, с. 18].

Отже, сутність механізму делегування полягає в тому, що один суб'єкт передає, а інший - отримує певний обсяг повноважень щодо конкретного об'єкта управління, а також можливості з реалізації таких повноважень. При цьому той суб'єкт, що передає повноваження, не відчужує їх, вони і в подальшому складають його компетенцію, але право їх реалізації надається іншому суб'єкту. Суб'єкт, який виконує делеговані повноваження, є підпорядкованим та підконтрольним у частині виконання таких повноважень тому суб'єкту, який їх делегував. Однак це не означає, що суб'єкти відносин делегування підпорядковуються один одному суворо по вертикалі. Делегування не є елементом ієрархічних відносин підпорядкування, це елемент оптимізації розподілу повноважень у системі управління.

У статті мова йде про делегування повноважень у системі місцевого самоврядування. Тобто, йдеться про передачу повноважень від органів місцевого самоврядування локального рівня (територіальна громада) до органів місцевого самоврядування районного чи регіонального рівнів, а також у зворотному напрямку. Враховуючи специфіку системи місцевого самоврядування, де органи рівня громади не мають чіткого й прямого підпорядкування органам місцевого самоврядування рівня району чи регіону, треба акцентувати на тому, що в такій системі контроль за реалізацією делегованих повноважень є складним з точки зору його реалізації.

Звідси делегування повноважень у системі місцевого самоврядування може бути ефективним лише тоді, коли існуватиме алгоритм його практичного здійснення, закріплений на законодавчому рівні.

Сутність системи місцевого самоврядування полягає в тому, що саме за рахунок організаційних складових - механізмів, інструментів тощо, досягатиметься максимальна дотриманість природи, принципів та значення самого делегування повноважень. Природа процесу делегування уособлюється через такі елементи:

- делегуються конкретні повноваження, що закріплені за органом місцевого самоврядування відповідно до законодавства;

- делегування не передбачає скорочення компетенції та впливу одного органу місцевого самоврядування, але частково розширює функціональні можливості іншого;

- відносини делегування є відносинами диспозитивними, а не імперативними; у свою чергу, результат делегування повноважень є консенсуальним;

- передача повноважень передбачає наявність механізму зворотного «повернення» повноважень органу, який їх делегує;

- делегування повноважень супроводжується ресурсним забезпеченням для їх виконання у тому обсязі, в якому вимагає суб'єкт, що передав такі повноваження;

- процес делегування повноважень повинен формалізуватися у спеціальному адміністративному договорі, який є актом, що засвідчує обсяги, спосіб, межі здійснення делегованих повноважень, а також інші аспекти.

Наведене засвідчує необхідність існування організаційного забезпечення процесу делегування повноважень у системі місцевого самоврядування в Україні. Таке забезпечення повинно не лише охоплювати наведені вище аспекти відносин делегування, але і створювати належні умови для ефективного розподілу делегованих повноважень. Багато в чому саме питання ресурсів та їх достатності для виконання делегованих повноважень визначає і рівень ефективності їх виконання.

Отже, організаційне забезпечення процесу делегування має на меті ув'язати між собою різні аспекти цього інституту в його практичній реалізації із рівнем компетенцій та рівнем можливостей як органів, що делегують повноваження, так і органів, які такі повноваження приймають.

Як свідчить Г.В. Островерхова, «на сьогоднішній день поняття «організаційне забезпечення» не є усталеним у науковій літературі, воно використовується на ряду з інформаційним, фінансовим та іншими видами забезпечення, а також у поєднанні з методичним або економічним забезпеченням певної діяльності» [12, с. 60]. Але, на нашу думку, у системі місцевого самоврядування організаційне забезпечення охоплює багато аспектів, у тому числі забезпечення інформаційне, ресурсне, функціональне тощо. Справа в тому, що управління - це складний процес організації впливу суб'єкта на об'єкт, і саме такий вплив розкривається через механізми організації окремих процедур: інформаційних, технічних, фінансових тощо.

Говорячи про суто адміністративну площину розуміння «організаційного забезпечення», на нашу думку, доцільно навести найбільш слушні визначення.

С.В. Глущенко визначає організаційне забезпечення як сукупність заходів різного спрямування, мета яких - створення умов для здійснення тієї чи іншої діяльності. Подібне визначення знаходимо і в А.І. Берлача, який зазначає, що організаційне забезпечення - це комплекс нормативно-правових, матеріально-технічних, фінансових, кадрових, інформаційних та оперативних заходів. О.М. Дубенко обстоює думку про те, що організаційне забезпечення - це комплекс робіт та заходів, пов'язаних із фінансовим, матеріально- технічним, кадровим забезпеченням системи управління, та правовим регулюванням, завданням якого є створення належних умов функціонування системи [7]. Є.В. Моісеєнко, Є.Г. Лаврушина під організаційним забезпеченням розуміють сукупність методів та засобів, що регламентують взаємодію елементів системи між собою в процесі її функціонування [10]. Важливо зазначити, що названі науковці при визначенні поняття організаційне забезпечення керуються процесним підходом.

Ознайомившись із дослідженнями інших вчених, можемо виділити також структурний підхід для визначення поняття організаційного забезпечення. Зокрема, Г.Д. Ковальов розглядає організаційне забезпечення як структуру управління конкретного суб'єкта, а також у межах цієї структури функції й завдання відповідних служб та відомств [8]. В.І. Андрєєва зазначає, що організаційне забезпечення - це положення, інструкції, накази, кваліфікаційні вимоги та інші документи, що регламентують організаційну структуру роботи системи і їх взаємодію з комплексом засобів системи [1].

Можемо виділити також системний підхід, через який ряд науковців розглядає організаційне забезпечення. Наприклад, В.М. Гриньова та В.В. Власенко зазначають, що організаційне забезпечення - це узгодження по місцю, часу і меті сумісне функціонування окремих виконавців, колективів і технічних засобів [6]. Д.В. Приймаченко та Р.В. Ігонін вважають, що організаційне забезпечення полягає у створенні, підтриманні, гарантуванні необхідних умов для належного функціонування системи управління [13]. К.О. Крахмальова, досліджуючи сутність організаційного забезпечення, визначає його як сукупність умов і вжиття заходів для здійснення певної діяльності [9]. А.Л. Борко також вказує, що організаційне забезпечення - це сукупність певних інструментів, здійснення яких дозволяє створити належні умови функціонування системи [3].

Аналіз наведених позицій дає змогу зробити ряд висновків:

- по-перше, єдність вчених стосовно визначення поняття «організаційне забезпечення» об'єктивно неможлива через різні підходи та різні доктрини, через призму яких розглядається це поняття;

- по-друге, організаційне забезпечення є категорією обслуговуючою по відношенню до системи та процесу її функціонування, а отже, включає в себе такі елементи, які створюють належні умови для ефективного функціонування системи управління;

- по-третє, важливо врахувати, що організаційне забезпечення може розглядатися у контексті різних підходів: процесному (організаційне забезпечення самого процесу делегування та подальшого управління територіями вже з урахуванням делегованих повноважень); структурному (визначає особливості організаційного забезпечення, його складові елементи); системному (визначає сукупність умов та інструментів за рахунок яких досягається належний рівень функціонування системи).

Таким чином, організаційне забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування можна визначити як сукупність заходів адміністративного, інформаційного, матеріального та іншого характеру, що спрямовані на створення належних умов для реалізації одними органами місцевого самоврядування повноважень, які делеговані іншими органами, і стосуються управління окремих сфер територіального розвитку.

Організаційне забезпечення у розумінні процесного підходу не є єдиною, унітарною процедурою. Це комплекс взаємопов'язаних засобів, заходів, механізмів, процедур, які на певних етапах передачі, прийняття або реалізації делегованих повноважень наповнюються таким змістом, який максимально оптимізує як сам процес делегування, так і подальший процес виконання повноважень. Тому з точки зору процесного підходу треба зауважити на тому, що організаційне забезпечення може бути розділене на певні стадії, кожна з яких має унікальний набір засобів реалізації відносин делегування, а також кожна з яких є послідовною і не може відбутися без повного завершення попередньої.

Що ж стосується організаційного забезпечення процесу делегування повноважень у системі органів місцевого самоврядування, то, на нашу думку, повинні відбуватися такі стадії:

- декларативна, на якій орган місцевого самоврядування, що прагне делегувати повноваження для більш ефективного їх виконання, визначає ступінь, обсяги та межі делегування, а також ресурси для реалізації делегованих повноважень. Ця стадія оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування;

- засновницька, яка передбачає забезпечення умов щодо формування моделі відносин делегування. На цій стадії відбувається формалізація відносин шляхом розробки й узгодження адміністративного договору, який повинен бути основним елементом відносин делегування. У цьому договорі визначатимуться обсяги делегованих повноважень, права та обов'язки органу місцевого самоврядування, який делегує та який приймає такі повноваження; обсяги і способи доступу до ресурсів органом, який приймає делеговані повноваження тощо. Важливим елементом відповідної стадії є не лише підписання, але і введення в дію договору, що саме по собі може відбуватися різними процедурами. Важливо, щоби такий договір набув практичної цінності та був реалізований у повному обсязі;

- стадія впровадження, на якій відбувається власне передача повноважень, передача доступу до ресурсів щодо забезпечення виконання делегованих повноважень, налагодження механізмів та інструментів контролю за делегованими повноваженнями;

- стадія контролю, яка характеризується побудовою належної системи контролю органом, який делегував повноваження, за практичною їх реалізацією органом, якому такі повноваження делеговані. Ця стадія немає нічого спільного з імперативним підпорядкуванням одного органу місцевого самоврядування іншому, а передбачає лише співставлення очікуваного результату делегування повноважень із реальним станом управлінської системи та подальше коригування;

- реорганізаційна, на якій передбачається розірвання юридичного зв'язку між суб'єктами відносин делегування.

Запропоновані стадії організаційного забезпечення процесу делегування повноважень у сфері місцевого самоврядування відображають як послідовність відносин делегування в цілому, так і окремі елементи організаційного забезпечення, зокрема адміністративний договір. Загалом, адміністративний договір між органами місцевого самоврядування з приводу делегування повноважень є певною новелою вітчизняної практики місцевого самоврядування. На сьогодні в контексті адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування саме договірні відносини між різними суб'єктами такої системи набувають нового змісту та нового значення. Адміністративний договір є важливим інструментом забезпечення ефективного виконання делегованих повноважень, а також засобом гарантії повноти їх виконання.

Крім того, саме адміністративний договір, на нашу думку, призначений забезпечити належний рівень прозорості в розподілі ресурсів на виконання делегованих повноважень, а також надати можливість суттєво підвищити рівень оперативності й мобільності суб'єктів відносин делегування щодо контролю та корегування процесу реалізації таких повноважень.

Висновки

За результатами проведеного аналізу організаційного забезпечення делегування повноважень у системі місцевого самоврядування в Україні можна зробити такі висновки.

По-перше, призначення інституту делегування повноважень полягає в тому, щоби максимально ефективно реалізувати управлінські функції, спрямовані на організаційно- розпорядчі дії стосовно об'єкта управління. Досить часто існує практична потреба передати низку функцій до іншого органу управління з метою досягнення максимально високих результатів діяльності управлінської системи в цілому.

По-друге, аналіз підходів до визначення категорії «організаційне забезпечення» дав змогу розробити авторське бачення на трактування терміну «організаційне забезпечення процесу делегування повноважень у системі місцевого самоврядування». Так, організаційне забезпечення процесу делегування повноважень у системі місцевого самоврядування можна визначити як сукупність заходів адміністративного, інформаційного, матеріального та іншого характеру, що спрямовані на створення належних умов для реалізації одними органами місцевого самоврядування повноважень, які делеговані іншими органами, і стосуються управління окремих сфер територіального розвитку.

По-третє, встановлено, що організаційне забезпечення є складовою управлінської діяльності, яка спрямовується на впорядкування процесу впливу суб'єктом управління на об'єкт шляхом раціонального розподілу механізмів й інструментів впливу та ресурсів на їх реалізацію забезпечення.

Крім того, автором були виокремлені стадії організаційного забезпечення процесу делегування повноважень у системі органів місцевого самоврядування, серед яких: декларативна; засновницька; стадія впровадження; стадія контролю та реорганізаційна. Встановлено, що найважливішим засобом реалізації делегування повноважень у системі органів місцевого самоврядування є адміністративний договір, в якому визначаються права та обов'язки сторін відносин делегування, а також закріплюється сама модель таких відносин.

Список використаних джерел

1. Андреева В.И. Делопроизводство: организация и ведение : учебно-практическое пособие. Москва : КНОРУС. 2016. 296 с.

2. Берлач А.І. Правове та організаційне забезпечення діяльності органів публічної адміністрації в умовах виникнення надзвичайних ситуацій. Юридичний науковий журнал. 2013. № 1. С. 26.

3. Борко А.Л. Організаційно-правове забезпечення діяльності адміністративних судів України : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Держ. наук.-дослід. ін-т МВС України. Київ, 2009. 220 с.

4. Бублик Г.В. Делегування повноважень місцевими органами влади: організаційно- правовий аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київ. нац. екон. ун-т. Київ, 2005. 22 с.

5. Глущенко С.В. Проблемні питання організаційного забезпечення Вищого спеціалізованого суду. Адміністративне право і процес. 2014. № 1(7) C. 43-49.

6. Гриньова В.М., Власенко В.В. Організаційні проблеми і нноваційної діяльності на підприємствах : монографія. Харків : ВД «ІНЖЕК», 2005. 200 с.

7. Дубенко О.М. Деякі напрямки удосконалення організаційно-правового забезпечення доказування в адміністративному судочинстві України. Право і Безпека. 2009. № 4. С. 103-106.

8. Ковалев Г.Д. Инновационные коммуникацию. Москва : ЮНИТИ, 2000. 288 с.

9. Крахмальова К.О. Організаційне забезпечення статусу внутрішньо переміщених осіб в Україні. Адміністративне право і процес: науково-практичний журнал. 2016. № 2 (16). С. 13-20.

10. Моисеенко Е.В. Лаврушина Е.Г. Информационные технологии в экономике. Владивосток : ВГУЭС. 2004. 256 с.

11. Онупрієнко А. Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування: проблемні питання. URL: http://fmd.kh.ua/articles/deleguvannya-derzhavnih- povnovazhen-organam-mistsevogo-samovryaduvannya-problemni-pitannya.html

12. Островерхова Г.В. Сутність і структура організаційного забезпечення інноваційної діяльності. Вісник Нац. техн. ун-ту «ХПІ». Серія: Технічний прогрес і ефективність виробництва. Харків : НТУ «ХПІ». 2012. № 6. С. 59-67.

13. Приймаченко Д., Ігонін Р. Співвідношення понять «організаційне забезпечення судів», «організаційне управління в судах» та «судове управління». Слово Національної школи суддів України. 2013. № 1 (2). С. 57-66.

14. Сторожук І.П. Принцип делегування повноважень у місцевому управлінні. Університетські наукові записки. 2005. № 4. С. 231-236.

15. Шаганенко П.І. Поняття організаційного забезпечення діяльності органів прокуратури. Часопис Київського університету права. 2015. № 4. С. 144-147.

16. Баймуратов М. Децентралізація та компетенція місцевого самоврядування в Україні. Віче. 2015. № 12. С. 14-17.

17. Мищак І.М. Законодавче забезпечення місцевого самоврядування в Україні та перспективи його удосконалення. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2013. № 1. С. 54-57.

18. Мищак І.М. Проблеми та перспективи реформування місцевого самоврядування в Україні. Історико-політичні студії: зб. наук. пр. 2013. № 1. С. 81-87.

19. Камінська Н.В. Європейська система місцевого і регіонального самоврядування та Україна : монографія. К. : КНТ, 2014. 414 с.

Размещено на Allbest.ru