Теорія функцій адміністративного права: деякі питання становлення й розвитку наукових поглядів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теорія функцій адміністративного права: деякі питання становлення й розвитку наукових поглядів

Пирожкова Ю.В.

кандидат юридичних наук

доцент кафедри адміністративного та

господарського права

Запорізького національного університету

Функції сучасного адміністративного права як соціальне явище, що об'єктивно існує, не виникли нізвідки, а є процесом поступової його еволюції. Необхідним кроком на шляху пізнання функцій адміністративного права є вивчення історичної правової спадщини. Подібний підхід підтверджується словами видатного російського державного діяча, юриста В. Гессена, який ще на початку ХХ ст. писав: «Лише в історичній перспективі визначається дійсне значення та дійсний розмір явищ і фактів суспільного життя» [1, с. 281]. Досліджуючи теорію адміністративного права в тривимірному аспекті (минуле, сучасне та майбутнє), О. Миколенко цілком справедливо акцентує увагу на тому, що саме такий підхід дозволить сформувати якісний понятійний апарат відповідної науки. З огляду на велику кількість проблем у правозастосовній діяльності, пов'язаних саме з недосконалістю теорії юридичної науки, учений вважає першочерговим завданням розвиток теорії адміністративного права [2, с. 142].

Звернення до витоків доктринальних досліджень функціонального призначення адміністративного права обумовлюється необхідністю обґрунтування сучасної теорії функцій адміністративного права та розуміння тенденцій її подальшого розвитку, адже існує низка невирішених теоретичних проблем, які перешкоджають розвитку знань про функції адміністративного права. Нерозробленість теорії функцій адміністративного права обумовлюється певними чинниками. По-перше, функція адміністративного права як самостійна наукова категорія не розглядається, перевага віддається функціям виконавчої влади, а деякі автори взагалі ототожнюють функції адміністративного права та функції виконавчої влади; по-друге, спостерігається неоднозначність тлумачення й ужитку поняття «функція», «функція права» в юридичній науці; по-третє, визначення та класифікація функцій адміністративного права можливі лише в тому випадку, коли уточнено поняття «адміністративне право» [3, с. 39].

Сучасному етапу розвитку адміністративно-правової доктрини України притаманне прагнення систематизувати наукові погляди на предмет вітчизняного адміністративного права, а також окреслити основні шляхи концептуального оновлення розуміння адміністративного права, побудови системи галузі тощо, що, на наше переконання, є неможливим без формулювання й чіткого визначення функцій цієї галузі. У зазначених питаннях ще не поставлено крапку, тому подальше дослідження функцій адміністративного права вимагає звернення до історіографії функцій в адміністративно-правовій доктрині, що у свою чергу дасть можливість охарактеризувати функціональне призначення адміністративного права на певному історичному етапі розвитку суспільства. видатний учений-адміністративіст царської Росії Е. Берендтс, розглядаючи історію адміністративного права, у 1898 р. зауважував: «Право, зокрема адміністративне, не з'являється та не розвивається саме по собі, виключно із себе. Його розвиток на кожному кроці обумовлений розвитком усієї сукупності життєвих відносин, у яких перебуває певний народ, певне суспільство. основні поняття, якими оперує наука адміністративного права, - поняття не абсолютні, а відносні, змінні, що залежать від історичних соціальних, економічних та інших умов» [4, с. 16-17]. Таким чином, необхідність дослідження еволюції наукової думки щодо функціонального аспекту адміністративного права є об'єктивно обумовленою, адже дасть можливість не лише виокремити та охарактеризувати основні етапи розвитку теорії функцій адміністративного права в адміністративно-правовій доктрині, а й у подальшому сформулювати її сучасні положення, що у свою чергу внесе деякі корективи в наукові уявлення про адміністративне право.

до переліку розроблених радянськими вченими теорію функцій адміністративного права, на жаль, не можна віднести, адже в зазначений період увага адміністративістів фокусувалась на дослідженнях державного управління. так, загальна частина традиційно присвячувалась предмету, системі, джерелам, органам державного управління тощо, тому цілком логічно, що вивчалися переважно проблеми функцій державного управління, функцій виконавчої влади, специфіка адміністративно-правового регулювання. Так, у підручнику «Радянське адміністративне право» (1985 р.) Ю. Козлов тлумачить функції державного управління як самостійні й відокремлені напрями або види управлінської діяльності, що визначаються її цілями, пропонуючи управлінські функції розподіляти на основні (прогнозування та планування, організація, керівництво, регулювання, контроль) і додаткові (діловодство, юридичне обслуговування тощо) [5, с. 12]. Досліджуючи основні засади управління народним господарством, учений виділяє дев'ять основних функцій правового регулювання в зазначеній сфері [6, с. 14-15].

К. Бельський, аналізуючи функції виконавчої влади, вважає за доцільне визначити їх як пріоритетні напрями в діяльності органів виконавчої влади, адже саме вони несуть цільове навантаження цієї гілки влади; інакше кажучи, функції - це і цілі, і основні напрями діяльності, і правові засоби, що застосовуються для їх досягнення [7, с. 15]. Кожна функція має свою сферу діяльності та здійснюється відповідними методами. З огляду на структурну складність та особливості виконавчої гілки влади вчений пропонує виділяти два рівні її функцій: основні, глобальні функції, які мають першочергове значення для суспільства (функція охорони суспільного порядку й забезпечення національної (державної) безпеки, регулятивно-управлінська функція та функція забезпечення прав і свобод громадян), та додаткові функції інструментального характеру, які спрямовуються на обслуговування основних функцій та використовуються як організаційно-технічні засоби (нормотворча, оперативно-виконавча та юрисдикційна функції) [7, с. 15-20]. Аналіз цієї моделі функцій виконавчої влади, яка була побудована К. Бельським ще в 1997 р., наштовхує нас на думку, що функції адміністративного права також є певною різнорівневою системою в системі адміністративного права, що у свою чергу складається з елементів декількох рівнів, пов'язаних внутрішніми й зовнішніми зв'язками. Досліджуючи функціональну систему адміністративного права, професор К. Бельський критикує помилкову, на його думку, позицію С. Алексєєва, який називав адміністративне право (поряд із цивільним) «профілюючою галуззю регулятивного плану» [8, c. 248], адже, на його переконання, галузь адміністративного права в повному обсязі реалізує дві основні функціональні підсистеми: регулятивну та охоронну [9, с. 9-10].

Досить детально аналізує категорію «функції адміністративного права» В. Юсупов у монографії «Теорія адміністративного права» (1985 р.), пропонуючи розуміти цю дефініцію як основні напрями правового галузевого впливу на суспільні відносини. Безумовно прогресивним кроком було те, що вчений вибудував теоретичний ряд та, на відміну від більшості представників радянської адміністративно-правової науки, уникав ототожнення понять «функції», «завдання» та «роль» права, зазначаючи, що функції адміністративного права обумовлюють його значення й роль у встановленні адміністративних правовідносин, віддзеркалюють природу та роль управлінських суспільних відносин, що виникають у межах організації й функціонування виконавчої влади. функціонування адміністративного права можна визначити як реалізацію запрограмованих потенційних можливостей правової системи [11, с. 47].

У підручнику «Радянське адміністративне право» (1986 р.) за загальною редакцією професора А. Коренева функції адміністративного права розглядаються лише крізь призму функцій його норм, що, на нашу думку, не є вдалим підходом, адже поза увагою залишається саме поняття «функції адміністративного права», їх система та класифікація, функції актів застосування. На переконання вченого, норми адміністративного права виконують функцію регулятора суспільних відносин, а їх специфіка відмежовує від норм інших галузей права, обумовлюючись суспільними відносинами, які виникають у межах управлінської, виконавчої та розпорядчої діяльності держави. творча роль норм адміністративного права має свій прояв не лише в регулюванні суспільних відносин, а й у виховному впливі на людей [12, с. 16]. А. Коренев стверджує, що змістом радянського соціалістичного адміністративно- правового регулювання є такі дії: 1) впорядкування й закріплення найоптимальніших суспільних відносин у сфері управління (організація, упорядкування й удосконалення відносин в управлінській сфері, а також визначення правового становища підприємств, установ та організацій, державних службовців, громадян у сфері державного управління); 2) охорона врегульованих правом управлінських відносин (охоронні норми, що містять приписи щодо утримання від протиправних діянь, безпосередньо регулюють відносини, які виникають у зв'язку з дезорганізацією чи порушенням адміністративно-правової системи).

Досліджуючи значення радянського адміністративного права в соціалістичному суспільстві, професор Р Павловський зазначає, що саме адміністративне право виконує роль регулятора суспільних відносин та є важливим чинником втілення в життя економічної й соціальної політики, захисту інтересів держави та особи, сприяє досягненню вищої мети й головних завдань радянської держави, ефективній реалізації її основних функцій, соціально-політичному та духовному розвитку суспільства, спрямовується на укріплення правопорядку й охорону встановленого порядку управління, прав і законних інтересів підприємств, установ та організацій, посилення охорони соціалістичної власності, забезпечення безпеки й обороноздатності країни, забезпечення ефективного управління всіма галузями народного господарства, впливає на покращення ідеологічної, масово-політичної роботи та виховання трудящих. Учений підсумовує, що адміністративне право виконує важливі функції в підвищенні рівня управління адміністративно-політичним будівництвом і підвищенням ефективності зовнішніх зносин, у розширенні й поглибленні співробітництва із соціалістичними країнами. низка норм адміністративного права забезпечує рішучу боротьбу з адміністративними правопорушеннями, їх попередження, виховання громадян у дусі неухильного виконання Конституції СРСР і законів, відповідальності перед суспільством [13, с. 14]. Аналогічної позиції щодо функціонального призначення адміністративного права дотримуються В. Попова та М. Студенікіна [14, с. 55; 15, с. 5].

Відомий радянський учений-адміністративіст В. Юсупов, досліджуючи функції адміністративного права в контексті забезпечення прискорення соціально-економічного розвитку країни, зазначав, що функціональна роль радянського адміністративного права є великою, адже воно охоплює всі аспекти вдосконалення управлінських відносин. Характеризуючи найважливіші функції адміністративного права, науковець писав: «Діяльність, спрямована на перетворення соціальної дійсності, є змістовним елементом найважливішої функції адміністративного права - функції регулювання управлінських відносин. Адміністративне право покликане забезпечити формування ефективної системи цілей удосконалення управління та комплексність правового регулювання цієї діяльності, адже саме воно є найбільш чітким і гнучким регулятором конкретних функцій управління <...> Окрім цього, важливого значення набуває така функція адміністративного права, як організація й регулювання управлінських відносин» [16, с. 5-8].

При цьому В. Юсупов акцентує увагу на необхідності перегляду підходів до правового закріплення підпорядкованості й самоуправління в радянському державному управлінні, відстоюючи позицію щодо використання владно-організаційних методів у державному управлінні. З огляду на традиційний радянський підхід до адміністративного права як регулятора відносин, що виникають під час управління будь-якою сферою державного та суспільного життя, учений наголошує на особливому значенні функції адміністративного права - забезпеченні якісного підбору та використання кадрів апарату управління, адже, на його думку, під час вирішення питань удосконалення виконавчо-розпорядчої діяльності необхідно в повному обсязі враховувати роль людського фактора. Адміністративно-правове регулювання процесу та методів підбору й використання кадрів має охоплювати такі організаційні функції: отримання інформації про кадри та формування кадрової політики, цілеспрямовану підготовку кадрів до можливих пересувань, механізм пересування кадрів, методи вільного підбору, конкурсу, контроль за здійсненням кадрової політики [16, с. 10].

Вивчаючи актуальні проблеми адміністративного права на початку 90-х рр. ХХ ст., російські вчені-адміністративісти зосереджують увагу на питаннях предмета адміністративного права (праці К. Бєльського, Ю. Тихомирова), розвитку виконавчої влади (дослідження І. Бачило, М. Піскотіна, Н. Хаманєва), законодавчому вдосконаленні й укріпленні легітимної складової виконавчої влади (роботи А. Ноздрачова, В. Проніна, В. Пєтухова), розробці концептуальних напрямів посилення ефективності державної кадрової політики (дослідження Ю. Розенбаума), проблемах адміністративно-правового статусу громадянина (розвідки Г. Атаманчук, Н. Саліщевої, В. Полянського, Н. Хаманевої) співвідношенні інститутів адміністративного права з його галуззю (праці А. коренева,

Бачило), правових проблемах формування інформаційного суспільства (роботи І. Тіновицької, Г. Бєлова, Д. Огородова, Л. Сергієнко) тощо [17-19].

Комплексні дослідження функцій адміністративного права в зазначений період відсутні, з огляду на традиційний підхід до предмета адміністративного права спостерігаються певні фрагментарні судження, аналізуються функції державного управління, приділяється фрагментарна увага деяким окремим функціям адміністративного права. так, І. Бачило, розглядаючи проблеми теорії адміністративного права під впливом факторів у сфері державного управління, вбачає в цьому додаткові імпульси розвитку загальної його частини, адже саме адміністративне право має оформити власний статус як фундаменту формування й розвитку публічного права. окреслюючи перспективи перетворень у системі виконавчої влади, науковець підкреслює, що ефективність інституту юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади забезпечується реалізацією контрольної функції. Поліпшення цільових настанов, розробка концепцій, формування ідеології управління, інвентаризація наукових досліджень сприятимуть як комплексному нормативному врегулюванню системи органів виконавчої влади, так і ефективному локальному регулюванню. Нові контури співвідношення авторитарного й авторитетного управління, на думку вченого, повинні посилити організаційні засади та знизити владні [17, с. 8-9].

А. Ноздрачов, критикуючи авторів, які створюють нові «теорії», що фактично зводяться до ліквідації адміністративного права як галузі права та заміни його поліцейським, підприємницьким, соціальним, службовим та іншими галузями права, зазначає, що в умовах роздержавлення, приватизації, акціонування, становлення приватної власності, розвитку місцевого самоврядування роль державного управління в межах права й правових норм не лише зберігається, а й суттєво збільшується. Учений звертає увагу на необхідність зміни адміністративно-ситуаційного регулювання на регулювання стабільне, демократичне, з яскраво вираженою цільовою орієнтацією [17, с. 11].

Розглядаючи питання юрисдикційної діяльності виконавчих органів державної влади, М. Студенікіна, наприклад, зауважує, що правове регулювання адміністративної відповідальності має сприяти підвищенню охорони прав особи [17, с. 18].

Натомість професор Г. Туманов, аналізуючи адміністративно-правове забезпечення реалізації конституції Російської Федерації, стверджує «Основне функціональне навантаження адміністративного права полягає в правовому регулюванні виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади, а конкретно - органів виконавчої влади (у термінології конституції СРСР та Конституції РСФСР) та органів державного управління (у термінології вітчизняної адміністративно-правової доктрини)» [17, с. 19]. Виокремлюючи глобальну функцію адміністративного права, учений акцентує увагу на її безпосередній реалізації шляхом вирішення низки взаємопов'язаних завдань. Зокрема, необхідне регулювання правоохоронної діяльності спеціалізованих виконавчо-розпорядчих органів державної влади у звичних та екстремальних умовах (регулювання, захист та охорона безпеки громадян як у звичайних умовах, так і в умовах спеціальних адміністративних режимів). Також потрібне забезпечення ефективного функціонування всіх владних структур, підтримання елементарного рівня законності й правопорядку, особливо конституційного правопорядку; при цьому акцентується увага на важливості застосування примусово-каральної та владно-попереджувальної складових під час забезпечення реалізації цього завдання адміністративного права.

І. Бачило, досліджуючи посилення значення інститутів адміністративного права в регулюванні суспільних відносин, звертає увагу на актуальність проблем адміністративної нормотворчості в економічному секторі, вказуючи на необхідність правової регламентації державного регулювання економіки країни як міжгалузевої проблеми в сучасному праві, у тому числі адміністративному. Вивчаючи питання інформативної функції адміністративного законодавства, науковець зауважує, що подвійність такої функції влади, як інформативність, властива будь-якій нормі права, та однозначно підсумовує, що цей принцип реалізується також в адміністративному праві [17, с. 12-13].

Таким чином, у радянській адміністративно-правовій доктрині теорія функцій адміністративного права розроблялась фрагментарно-мозаїчно, що у свою чергу обумовлювалось низкою чинників: по-перше, недостатньою розробленістю теорії функцій права взагалі; по-друге, прямо пропорційною залежністю «сплесків» активізації доктринальних досліджень функціонального призначення адміністративного права від специфіки нормотворчої діяльності вузької спеціалізації; по-третє, відданням переваги дослідженням функцій виконавчої влади (деякі автори взагалі ототожнювали функції адміністративного права та функції виконавчої влади); по-четверте, тривалими дискусіями щодо предмета й системи адміністративного права як галузі права. К. Бельський справедливо зазначав: «Не можна проходити повз те, що предмет галузі права зумовлює її функції та через них обумовлює відповідну функціональну побудову адміністративно-правових норм» [9, с. 5].

Список використаних джерел

адміністративний право науковий думка

1. Гессен В. Главные моменты юридического развития России в XIX веке / В. Гессен // Право. - 1901. - № 6. - С. 281-298.

2. Миколенко О. Теорія адміністративного права: минуле, сучасне і майбутнє / О. Миколенко // Публічне право. - 2011. - № 2. - С. 136-142.

3. Миколенко О. Функції адміністративного права / О. Миколенко // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2012. - № 4. - С. 39-42.

4. Берендтс Э. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы (выпуск первый) / Э. Берендтс. - Ярославль: Типо-Литогр. Э.Г. Фалька, 1898. - 246 с.

5. Советское административное право: основы управления народным хозяйством / под ред. Ю. Козлова, Б. Лазарева, А. Лунева, М. Пискотина. - М.: Юридическая литература, 1981. - 28о с.

6. Советское административное право / под ред. Ю. Козлова. - М.: Юридическая литература, 1985. - 541 с.

7. Бельский К. О функциях исполнительной власти / К. Бельский // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 14-21.

8. Алексеев С. Общая теория права: в 2 т / С. Алексеев. - М.: Юридическая литература, 1981 - Т. 1. - 1981. - 361 с.

9. Бельский К. О системе административного права / К. Бельский // Государство и право. - 1998. - № 3. - С. 5-12.

10. Тихомиров Ю. О Концепции развития административного права и процесса / Ю. Тихомиров // Государство и право. - 1998. - № 1. - С. 5-14.

11. Юсупов В. Теория административного права / В. Юсупов. - М.: Юридическая литература, 1985. - 160 с.

12. Советское административное право: [учебник] / под ред. А. Коренева. - М.: Юридическая литература, 1986. - 400 с.

13. Советское административное право / под ред. Р. Павловского. - К.: Вища школа, 1986. - 415 с.

14. Советское административное право / под ред. Ю. Козлова. - М.: Юридическая литература, 1985. - 541 с.

15. Советское административное право / под общ. ред. В. Поповой, М. Студеникиной. - М.: Юридическая литература, 1982. - 286 с.

16. Юсупов В. Административное право и ускорение НТП / В. Юсупов // Административное право и ускорение НТП: межвуз. тематич. сб. науч. трудов. - Калинин: Калининский гос. ун-т, 1998. - 116 с.

17. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. - 1997. - № 6. - С. 5-34.

18. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. - 1999. - № 10. - С. 5-27.

19. Бельский К. К вопросу о предмете административного права / К. Бельский // Государство и право. - 1997. - № 11. - С. 14-22.

Размещено на Allbest.ru