Права національних меншин в Україні: що маємо і до чого прагнемо?

Размещено на http://www.allbest.ru/

права національних меншин в Україні: що маємо і до чого прагнемо?

Васильченко О.П.,

доктор юридичних наук, доцент кафедри конституційного права Киїського національного університету імені Тараса Шевченка

У статті розглядаються актуальні питання вдосконалення національного законодавства щодо захисту прав національних меншин. Вказується, що законодавство у сфері прав національних меншин потребує невідкладного перегляду, що відповідатиме основним викликам сучасного українського суспільства та міжнародно-правовим зобов'язанням держави. Доводиться, що одним із пріоритетних питань є відповідне належне інституційне забезпечення.

Ключові слова: Україна, національні меншини, законодавство, інституційний орган, удосконалення.

В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования национального законодательства по защите прав национальных меньшинств. Указывается, что законодательство в сфере прав национальных меньшинств требует безотлагательного пересмотра, соответствующего основным вызовам современного украинского общества и международно-правовым обязательствам государства. Доказывается, что одним из приоритетных вопросов является соответствующее надлежащее институциональное обеспечение.

Ключевые слова: Украина, национальные меньшинства, законодательство, институциональный орган, совершенствование.

THE RIGHTS OF NATIONAL MINORITIES: WHAT DO WE HAVE AT HAND AND WHAT DO WE STRIVE FOR?

The article discusses the current issues of improvement of national legislation on the protection of national minorities. It is argued that legislation on minority rights requires urgent revision, which will meet the main challenges of the modern Ukrainian society and the international legal obligations of the state. It is showed that one of the priority issues should be proper relevant institutional support.

Key words: Ukraine, minorities, legislation, institutional body, improvement.

Постановка проблеми

Україна, як багата на різні етноси держава, має приділяти велике значення законодавчому та практичному аспектам забезпечення конституційної рівності прав і свобод представників національних меншин. Питання інституційного забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері міжетнічних відносин і захисту прав національних меншин України має бути на порядку денному нашої держави, адже гарантії прав людини та максимальна їх реалізація - це абсолют, до якого прагне кожна демократична держава. Питанню створення окремого органу, який би опікувався захистом прав націоанльних меншин, розглядав їх скарги та займався створенням нового профільного законодавства, відводиться центральне місце в роботі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Важливість і значущість дослідження проблем національних меншин зумовлюють також уважне ставлення до них протягом ХХ ст., а починаючи з другої його половини і до цього часу - і підвищений інтерес із боку багатьох учених різних країн: юристів, соціологів, політологів, істориків, етнологів, інших фахівців - теоретиків та практиків. Проблеми захисту прав національних меншин серед учених-юристів України досліджували О. Биков, В. Колісник, В. Нікітюк, В. Погорілко, П. Рабінович, Ю. Римаренко, Л. Рябошапко, М. Товт та інші.

Вагомий внесок у дослідження захисту прав національних меншин здійснили російські учені А. Абашидзе, Ф. Ананідзе, Л. Карапетян, О. Лукашова, С. Юр'єв. Серед інших зарубіжних авторів, які досліджували захист прав національних меншин, слід виділити праці Ф. Гекмана, Ф. Ермакори, Ф. Капоторті, А. Хонора, Г Шеу.

Для з'ясування окремих аспектів цієї проблеми велике значення мають роботи українських учених- правників В. Буткевича, М. Буроменського, М. Баймуратова, В. Денисова, В. Євінтова, О. Копиленка, О. Мартиненка, В. Нікітюка, В. Мицика.

Разом із тим, як свідчать результати проведеного автором дослідження, стан сучасної юридичної науки характеризує недостатня теоретична розробленість низки проблем, пов'язаних із захистом прав національних меншин в Україні та визначенням проблем реалізації цих прав, що є доволі актуальним для сучасної наукової теорії та практики конституційного права.

Метою статті є виявлення особливостей законодавчого регулювання прав національних меншин та виокремлення деяких його недоліків. Завдання статті полягає в аналізі окремих міжнародно-правових та національних рекомендацій із удосконалення засад забезпечення етнонаціональної політики держави.

Виклад основного матеріалу

національний законодавство меншина суспільство

Україна є державою з різноманітною суспільною структурою, у якій широкий спектр етнічних, мовних, релігійних та культурних ідентичностей розвивався протягом багатьох століть [2]. Наприкінці ХХ - на початку

ХХІ ст. відбулися глобальні соціально-економічні та суспільно-політичні зміни. Так, відбувались корінні трансформації у колишніх соціалістичних державах Центральної і Східної Європи, розпався Радянський Союз. Ці події спричинили глибокі суспільні зміни, викликали численні міжнаціональні конфлікти, посилили націоналістичні тенденції у діяльності панівних еліт ряду європейських держав.

Молода Українська держава, як і інші республіки колишнього СРСР, мала вирішувати проблеми забезпечення конституційних прав національних меншин, виходячи з міжнародного принципу нерозривності прав людини і прав національностей, та обрання власної стратегії етнополітичного розвитку. Це було обумовлено, по-перше, ускладненням етнополітич- ної ситуації у нових державах; по-друге, започат- куванням процесу активного включення етнічних спільнот у внутрішнє і зовнішньополітичне життя своїх країн; по-третє, необхідністю узгодження інтересів, встановлення рівноправних відносин між етнічними групами. Тобто перед Україною з усією гостротою постало завдання сформувати концепцію державної етнічної політики як із урахуванням уроків історичного минулого, так і міжнародної практики вирішення етнічних проблем [3].

Держава має орієнтуватись на забезпечення дотримання прав осіб, які належать до меншин, та обміну передовим досвідом щодо заходів із захисту меншин від дискримінації та соціальної ізоляції відповідно до європейських та міжнародних стандартів із метою створення сучасної нормативно-правової бази. Крім того, на меті має бути розвиток тісного співробітництва між владою та представниками груп меншин і співробітництво щодо заходів із боротьби зі зростанням нетерпимості та злочинів через нетерпимість. Відповідно, у ХХІ ст., коли за плечима світової спільноти багатовіковий досвід воєн і примирення, а також невпинний розвиток, не в останню чергу в напрямку гуманності, доказом чого може слугувати еволюція та удосконалення міжнародного гуманітарного права і переміщення акценту на захист життя та здоров'я особи, у захисті прав національних меншин неприпустимі вибірковий підхід та подвійні стандарти. Порушення прав національних меншин і зневага до них нерідко викликають серйозні ускладнення, а деколи призводять до трагічних наслідків [4].

У контексті реалізації прав національних меншин на першому місці має бути можливість особисто визнати, що людина належить до національної меншини і може проявляти інші характеристики; особисті, економічні, культурні, соціальні та політичні права однакові для всіх громадян України, незалежно від національності.

Так, прийнятий на початку зародження нашої держави Закон України «Про національні меншини» (1992 р.), безумовно, був на часі і на той момент відповідав деяким основним вимогам суспільства. Звичайно, здебільшого його положення закріпили статус представників національних меншин (вони є громадянами республіки, як і українці за походженням та народженням) та передбачили для них низку гарантій (Україна гарантує громадянам республіки, незалежно від їх національного походження, рівні політичні, соціальні, економічні та культурні права і свободи, підтримує розвиток національної самосвідомості і самовиявлення. Усі громадяни України користуються захистом держави на рівних підставах. Забезпечуючи права осіб, які належать до національних меншин, держава виходить із того, що вони є невід'ємною частиною загальновизнаних прав людини). Так, фактично, цей закон визначає основні принципи етнонаціональної політики в Україні. Його основною метою є захист прав національних меншин в Україні та визначення конкретних заходів, які з відповідними ініціативами місцевих органів влади й об'єднаннями громадян, що представляють інтереси осіб із національних меншин, мають спрямовуватись на захист і розвиток відмінних культур національних меншин, надання якомога більше можливостей для створення рівних умов для будь- яких національностей, які історично проживають на території України.

Все ж сьогодні цей Закон є застарілим, він не відповідає сучасним викликам, з якими зіштовхнулась Україна (збройна агресія Російської Федерації, окупація останньою Криму та частини південно-східних регіонів України), і потребує концептуального та функціонального вдосконалення. Крім того, цей спеціальний Закон не містить чималої кількості важливих положень, які суттєво впливають на практичні можливості реалізації меншинами своїх прав.

На необхідність такого вдосконалення вказували у своїх рекомендаціях міжнародні інституції, учасницею яких є Україна. Зокрема, надані Комітетом ООН із прав людини остаточні зауваження від 12 листопада 2001 р. до п'ятої періодичної доповіді України про вдосконалення зобов'язань щодо виконання положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, які наголошують на необхідності внести зміни до наріжного каменя спеціального Закону - поняття «національні меншини»; Резолюція Комітету міністрів Ради Європи ResCMN(2003) 5 [4] «Про Виконання Україною Рамкової конвенції про захист національних меншин», що була схвалена на основі висновків Консультативного комітету Ради Європи з питань моніторингу імплементації положень та виконання зобов'язань цієї конвенції [4].

Серед останніх закликів змінити чинне законодавство стосовно захисту національних меншин варто виокремити згадку про таку необхідність, яка зовсім нещодавно пролунала від Верховного комісара Організації з безпеки і співробітництва в Європі з питань національних меншин А. Торс, за словами якої важливо, щоб політичний процес в Україні залучав якомога більшу кількість сторін для визначення політики і також враховував позицію національних меншин [5].

Так, аналізуючи редакцію спеціального Закону про національні меншини 1992 р., Венеціанська комісія зазначала: «Прийняття цього законопроекту покладе початок оновленому підходу до відносин із національними меншинами, дасть поштовх ініціативам громадян України від національних меншин і стимулюватиме ініціативи для розвитку національних культур, освіти, традиції та ремесла галузі.

У законопроекті наголошується, що держава має великий інтерес до поліпшення відносин із національними меншинами, кожна з яких залишила свій слід в історії людства і має міцні та глибинні зв'язки з Україною» [6]. Комісія рекомендувала ввести такі поняття, як «представник національної меншини» - громадянин України, який визнає свою приналежність до національної меншини та/або висловлює бажання зберегти свою національну ідентичність, а також «територія компактного проживання» - певне територіально-адміністративне утворення, в межах якого національна меншина проживає та має можливості реалізовувати права, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України.

У цілому, висновки були здебільшого позитивні: «Відповідно до Конституції України цей законопроект вважає всі національні (етнічні) меншини, які історично проживають на території України, невід'ємною частиною українського народу. Крім цього, він згадує економічні, політичні та культурні засоби для задоволення потреб національних меншин України [6]. Однак це не змінює того факту, що на момент набуття чинності згаданим Законом ще не була прийнята Конституція в Україні. До речі, ця обставина призвела до низки термінологічних проблем: наприклад, у преамбулі Конституції закладено формулу: «Український народ» як категорія включає «громадян України всіх національностей», але при цьому згадується й «українська нація», котра разом із «усім Українським народом» здійснила право на самовизначення.

При цьому, у ст 11 Конституції вживається поняття «українська нація» поряд із «етнічною» та іншою «самобутністю всіх корінних народів і національних меншин» (різниця між останніми двома також не визначається). Відомо, що в Європі термін «нація» вживається переважно в розумінні «державно організованого суспільства», але не домінантної частини громадян певного етнічного походження» [7].

Наша держава приєдналась до низки міжнародних договорів, які стосуються прав та захисту національних меншин, зокрема Рамкової конвенції про захист національних меншин, укладені договори з багатьма державами щодо розбудови відносин у сфері національних меншин. Потреби оновлення спеціального Закону пов'язані також зі змінами в інших законодавчих актах, які відбулися в останні два десятиліття, включаючи відповідні законодавчі акти про мови та інші міжнародні зобов'язання.

Так, не можна не згадати зобов'язання України за Угодою про асоціацію, укладену між нашою державою та Європейським Союзом. Порядок денний Угоди про асоціацію для підготовки та сприяння здійсненню Угоди про асоціацію, схвалений Радою асоціації ЄС - Україна 16 березня 2015 р., передбачає, зокрема, на політичному напрямку демократію, верховенство права, права людини та основоположні свободи: «Сторони домовились підтримувати діалог і співпрацювати з метою зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства закону і доброго управління, прав людини та основних свобод, включаючи права осіб, що належать до національних меншин, як це передбачено в основних конвенціях та відповідних протоколах ООН і Ради Європи» [8].

Крім того, питання перегляду чинного законодавства щодо національних меншин актуалізують і можливі неузгодженості між законами України «Про національні меншини в Україні» (1992 р.), «Про засади державної мовної політики» (2012 р.), «Про місцеві вибори» (2015 р.) [9].

Одним із пріоритетних питань перегляду законодавства щодо національних меншин має стати створення належного інституційного органу, який би відав питаннями створення необхідних умов для ефективної участі осіб, які належать до національних меншин, у культурній, соціальній, економічній та суспільно-політичній сферах, особливо в ситуаціях, у яких існує вплив на меншини, як це передбачає Рамкова конвенція про захист прав національних меншин (ст. 15). Зокрема, Консультативний комітет Рамкової конвенції закликав держави створити відповідні урядові структури у сфері етнонаціональної політики. Такий інституційний механізм допомагає гарантувати, що потреби національних спільнот посідають важливе місце серед пріоритетів роботи уряду [10].

Із моменту отримання Україною незалежності інституційний механізм захисту прав національних меншин зазнавав різних змін. У період 1993-- 1995 рр. у цьому напрямку працювало окреме міністерство - Міністерство у справах національностей, яке було пізніше понижене до рівня Державного комітету. Останній був ліквідований у 2010 р. попри критику міжнародних моніторингових інституцій. У 2012 р. Консультативним комітетом Рамкової Конвенції у відповідному Висновку щодо України було зазначено, що «урядова структура, яка відповідала за усі питання, пов'язані із захистом прав національних меншин, була ліквідована у 2010 р., а відповідні компетенції передані невеликому підрозділу у структурі Міністерства культури [2]. Представники національних спільнот шкодують, що доступ до чиновників високого рангу у всіх міністерствах зменшився і, в цілому, рівень консультування та ефективної участі у процесі прийняття відповідних рішень значно знизився» [2]. Фактично відтоді як експерти, так і самі представники національних меншин відзначали інституційно-функціональний вакуум, а також були занепокоєні відсутністю послідовного законодавчого та інституційного механізму регулювання міжетнічних відносин, адже це стає на заваді правовій визначеності та скоординованим заходам у відповідь на складне питання, яке має велике значення для значної частини населення. Негайною рекомендацією Консультативного комітету був заклик до влади України «відновити спеціалізований державний орган із наданням достатніх фінансових та кадрових ресурсів задля координування усіх питань, пов'язаних із захистом представників національних спільнот» [2].

Україна визнала потребу посилити інституційний механізм, що відповідає за ведення конструктивних міжетнічних відносин та захист прав національних меншин. Даний курс закріплено як у Національній стратегії з прав людини на 2016-2020 рр. та відповідному Плані Дій [11; 12] із реалізації Стратегії, так і у висновках парламентських слухань на тему «Роль, значення та вплив громадянського суспільства на формування етнонаціональної політики єдності в Україні», що були прийняті Верховною Радою України 25 листопада 2015 р. [13].

Так, автор вважає, що за умов децентралізації в Україні створення відповідних інституційних механізмів у найбільшій мірі забезпечили б і врегулювали міжетнічні відносини, що також відповідало б зобов'язанням України за ст. 6 Рамкової конвенції, а саме припису щодо «заохочення атмосфери терпимості та міжкультурного діалогу і вжиття ефективних заходів для поглиблення взаємної поваги, взаєморозуміння та співробітництва між усіма особами, які проживають у межах її території незалежно від їх етнічної, культурної, мовної або релігійної самобутності, зокрема в галузях освіти, культури та засобів масової інформації» як ідеї домінування в суспільстві ідей толерантності та гармонічного співіснування. При цьому важливо наголосити, що за умов створення такого органу необхідно забезпечити фундамент для його ефективного функціонування, убезпечити від зворотної сторони бюрократії - «бюрократичного павутиння», яке може стати на заваді формулюванню та виконанню актуальних завдань.

Варто згадати, що окреслена проблематика останнім часом широко обговорюється в експертних колах. Так, у Комітеті Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин спільно з Офісом Верховного Комісара ОБСЄ у справах національних меншин провели круглий стіл, присвячений обговоренню проблем щодо інституційних механізмів, які забезпечують і регулюють міжетнічні відносини в Україні за умов децентралізації [14]. Промовці пропонували серед варіантів вирішення питання створити Міністерство, відродити Комітет або заснувати Агенцію. Також учасниками наголошувалось на необхідності модернізації законодавства у сфері національних меншин та забезпечення адекватного прозорого державного фінансування реалізації політики у цій сфері. Фактично, переваги віддаються створенню окремого органу центральної влади.

У контексті питання створення спеціалізованих урядових органів варто зазначити, що вони не повинні замінювати роботу у сфері міжетнічної політики головних урядових інституцій. їх роль полягає в тому, щоб бути важливими комунікаційними каналами між урядом та меншинами [Консультативний комітет Рамкової Конвенції про захист осіб, що належать до національних меншин [10]. Спеціалізовані органи повинні не замінювати, а доповнювати консультативні механізми за участю національних меншин. Ефективність їх участі значною мірою залежить від рівня координування та доповнення до роботи консультаційних органів. Відбір персоналу та залучення працівників із досвідом роботи у цій сфері чи знанням мов меншин можуть тільки сприяти їх більш ефективному функціонуванню [10]. Необхідно, щоб відповідні урядові структури були свідомими щодо потреб осіб, які належать до національних меншин, а питання меншин були враховані під час надання різних урядових послуг [10].

Висновки

За умов сучасного прогресивного розвитку українського суспільства, утвердження в ньому ідеї гідності, толерантності та прав людини необхідно прагнути до практичної реалізації передбачених Конституцією України та іншим законодавством принципів правового статусу особи і, зокрема, забезпечення прав і свобод національних меншин. Варто виходити з того, що сьогодні Україна має розширити низку взятих на себе зобов'язань щодо заборони дискримінації на підставі приналежності до національної меншини і забезпечення рівності перед законом та звернутись до інших, що передбачають взяття на себе зобов'язання вжити заходів із метою досягнення «повної і справжньої рівності між особами, які належать до національної меншини, та особами, які належать до більшості населення» у різних сферах (і зайнятості населення, і доступу до вищої освіти, і участі в управлінні державними справами). Дійсно, формальної участі національних меншин у цьому процесі недостатньо. Позиції, пропозиції та думки останніх мають бути почуті.

Крім того, міжнародні зобов'язання України та потреби сучасного суспільства вимагають конкретизації заходів на рівні держави щодо національних груп, які, поряд із українською, є невід'ємною частиною суспільства. Все вищезазначене свідчить про необхідність нової редакції Закону України «Про національні меншини в Україні» та розгляд питання про належне інституційне забезпечення.

Список використаних джерел

1. Mandela N. AZQuotes / N. Mandela [Electronic resource]. - Mode of access : http://www.azquotes.com/quote/1228657.

2. Щодо посилення інституційного механізму міжетнічної політики в Україні в умовах децентралізації // ВКНМ ОБСЄ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://kompravlud.rada.gov.ua/kompravlud/doccatalog/document?id=52317.

3. Шипка Н. Легітимація політичної суб'єктності національних меншин в Україні / Н. Шипка // Військово-науковий вісник [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgMrbis_64.exe?C21COM=2&I21DBN=UJ RN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_DOWNLOAD=1&Image_file_name=PDF/vnv_2008J0_20.pdf.

4. Стан дотримання та захист прав національних меншин в Україні : Спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - 2006. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www1.ombudsman.gov.ua/ru/images/ stories/0702201 l/s_Dopovid_2_1.pdf.

5. ОБСЄ пропонує схвалити нове законодавство з прав нацменшин в Україні // УНІАН [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.unian.ua/politics/906744-obse-proponue-shvaliti-nove-zakonodavstvo-z-prav-natsmenshin-v-ukrajini.html.

6. Amending the law on national minorities in Ukraine and Explanatory Mйmorandum, Second draft law / European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). - Opinion no. 265/2003. - CDL (2003) 89.

7. Лемак В., Лемак О. Законодавство про національні меншини в Україні: питання вдосконалення / В. Лемак, О. Лемак // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2014. - № 1 (28). - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.cvk.gov.ua/ visnyk/pdf/2014_1/visnik1_2014_st_22.pdf.

8. EU-Ukraine Association Agenda to prepare and facilitate the implementation of the Association Agreement // EU-Ukraine Association Council [Electronic resource]. - Mode of access : http://eeas.europa.eu/archives/docs/ukraine/docs/st06978_15_ en.pdf.

9. Сергій Петухов зустрівся з Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин Астрід Торс // Новини Міністерства юстиції України. - 2015. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://minjust.gov.ua/ua/news/47809.

10. Консультативний комітет Рамкової Конвенції про захист осіб, що належать до національних меншин (AC-FCNM) : Коментар щодо ефективної участі осіб, що належать до національних меншин, у культурному, соціальному, економічному та суспільно-політичному житті від 27 лютого § 103 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.coe.int/t7dghl/ monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_CommentaryParticipation_en.pdf.

11. Про затвердження Національної стратегії у сфері прав людини : Розділ 4 Указу Президента України від 25 серпня 2015 р. № 501/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/5012015-19364

12. Про затвердження плану дій із реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року : Пункт 112 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2015 р. № 1393-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov. ua/control/uk/cardnpd?docid=248740679.

13. Про Рекомендації парламентських слухань на тему «Роль, значення та вплив громадянського суспільства на формування етнонаціональної політики єдності в Україні : Постанова Верховної Ради України від 25 листопада 2015 р. № 824-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/824-19.

Размещено на Allbest.ru