Об основных принципах, направлениях и мерах противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Об основных принципах, направлениях и мерах противодействия коррупции

Цалиев А.М., Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ

В повышении эффективности противодействия коррупции, как и с любым другим социально-негативным явлением, важное значение имеет выявление основных принципов, мер и направления противодействии. Причем с этими вопросами необходимо определиться как на федеральном, так и на региональном уровне, имея в виду федеративное устройство России, обусловленное историческими, национальными и иными особенностями составляющих ее субъектов.

Термином «принцип» (от лат. рrincipium; Principium est potissima pars cujusque rei Принцип есть важнейшая часть всего (лат.). ) обозначается то, что лежит в основе какой-либо совокупности явлений, понятий, фактов. В русском языке под ним понимается основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п. См.: Ожегов С.Н. Словарь русского языка. М. 2001. с. 497. В законодательстве принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем положений, требований и их всеобщность в отношении регулируемых вопросов.

В Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией», принятой 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии, изложены 20 руководящих принципов для борьбы против коррупции, разработанных Мульдисциплинарной группой по коррупции (GMC). Как мне представляется, главными из них являются:

- обеспечение соответствующих мер для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции;

- организация специализации людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией, обеспечение их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач;

- обязательное содержание в правилах, касающихся прав и обязанностей должностных лиц, требования борьбы с коррупцией и обеспечение соответствующих и эффективных дисциплинарных мер;

- гарантирование для средств массовой информации права свободно получать, передавать информацию по вопросам коррупции, подвергая их только тем ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе;

- поощрение исследований по коррупции с целью разработки наиболее эффективных мер противодействия ей;

- развитие международного сотрудничества во всех областях борьбы с коррупцией.

В Указе Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» основными принципами стратегии противодействия коррупции являются: а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации; б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции; в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегий противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных государственных органов, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

На мой взгляд, данные принципы противодействия коррупции носят более определенный и целенаправленный характер, чем изложенные в Резолюции Комитета министров Совета Европы. Они конкретизируется в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции». К ним относятся:

- признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

- законность;

- публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

- неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

- комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

- приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

- сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Первый принцип обуславливается конституционным признанием основных прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью. Важность данного принципа никак не умаляется и сегодня, когда все чаще говорят о балансе интересов личности и общества.

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Органы, осуществляющие противодействие коррупции, должны не только сами соблюдать права и свободы, но и обеспечивать их соблюдение, препятствовать нарушению или устранять нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны любых субъектов, способствовать реализации гражданами своих прав и свобод Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (Система ГАРАНТ, 2010 г.). . Фактически данный принцип закрепляет гуманитарные (общечеловеческие) основы противодействия коррупции.

Что касается принципа законности, то он является общеправовым принципом. Согласно ему деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц (как и любых иных субъектов права) должна соответствовать законам и иным нормативным актам. В практической деятельности принцип законности означает недопустимость нарушения правовых актов при реализации деятельности по противодействию коррупции. Таким образом, действие принципа законности предполагает создание разветвленной и внутренне согласованной системы правовых актов антикоррупционной направленности, а также обеспечение четкости правового статуса, определенности прав и обязанностей каждого из участников правоотношений в сфере предупреждения коррупции и борьбы с ней Коррупция: природа, проявления, противодействие. Монография. Под ред Т.Я. Хабриевой. М., 2015. С. 142.. Принцип законности, с учетом широкого круга субъектов, участвующих в противодействии коррупции, должен распространяться на деятельность как государственных, так и не государственных субъектов антикоррупционной деятельности. коррупция открытость государственный

Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции следует рассматривать как самостоятельного значения, так и сквозь призму обеспечения всех остальных принципов. Такая деятельность указанных органов достигается выполнением ряда мер, в том числе опубликованием полученных сведений о доходах и имуществе работников государственных органов и органов местного самоуправления в средствах массовой информации; периодической отчетностью о результатах деятельности органов, осуществляющих противодействие коррупции, в средствах массовой информации. Так, публичность и прозрачность деятельности в государственном секторе реализуются в таких правовых формах, как опубликование информации, относящейся к их деятельности, в том числе по итогам аудиторских и иных проверок; декларирование не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных чиновников Там же. С. 143..

Согласно принципу неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений правоохранительным органам в своей деятельности необходимо стремиться к тому, чтобы все участники коррупционных проявлений понесли заслуженное наказание за свои противозаконные действия, несмотря на то, что коррупционные противоправные посягательства относятся к категории высоколатентных деяний. Поэтому для обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения необходимо дальнейшее совершенствование оперативно-розыскной деятельности, а также применения в установленном законом порядке специальных мер финансового контроля с тем, чтобы недопустить легализацию противоправно нажитых денежных средств и иного имущества. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения должен использоваться в полной мере, поскольку речь идет о системе правонарушений, которые совершаются не только физическими, но и юридическими лицами.

Принцип комплексности заключается в том, что:

- во-первых, при осуществлении антикоррупционных мероприятий необходимо комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых специальных и иных мер;

- во-вторых, вопросы борьбы с коррупцией затрагивают сферы деятельности многих федеральных органов исполнительной власти, поэтому реализация антикоррупционных программ в полной мере возможна только при условии консолидации их усилий по решению комплекса проблем противодействия проявлениям коррупции См.: Векленко С.В. Принципы противодействия коррупции // Вестник Воронежского института МВД России. № 3. 2010. С. 21..

Предупреждение коррупции, как и других преступлений, признается всеми специалистами приоритетным принципам в борьбе с преступностью. Данный принцип позволяет защитить людей, общество, государство от коррупционных посягательств, которые могут причинить существенный вред общественным отношениям, ценностям. В результате применения мер предупреждения коррупционных правонарушений, как правильно отмечают специалисты, удается недопустить материального ущерба, например, при расходовании бюджетных средств, оформлении сделок с объектами недвижимости профилактические меры по предупреждению коррупции обеспечивают выявление корней, истоков этого негативного явления, подвергая их превентивному воздействию тогда, когда они находятся еще в зародышном состоянии и поэтому легче, безболезненнее, с наименьшими затратами и издержками поддаются устранению (нейтрализации) См.: Астанин В.В. Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции». 2009. С. ?.

Наконец, последний принцип предполагает создание широкого общественного антикоррупционного союза между органами государственной власти, институтами гражданского общества и гражданами, их активная комплексная и широкомасштабная деятельность по противодействию коррупции. Данный принцип включает также международное сотрудничество в области противодействия коррупции, что заметно повышает эффективность такой деятельности.

Следует согласиться с В.В. Астаниным в том, что сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании разных мер, как карательных, так и профилактических. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на разных участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица) См.: Астанин В.В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. № 2. С.16.

Указанные принципы во многом определяют основные направления противодействия коррупции. Еще в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568, прямо указывалось на необходимость разработки законопроекта, предусматривающего наряду с прочим определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:

совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного и высокопрофессионального исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы;

сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;

введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами См.: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный)..

Данные направления были подробно расписаны в ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Среди них я бы выделил:

- неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность, поскольку в конечном итоге суд определяет коррупционные деяния как преступление и выносит соответствующее наказание совершившему его лицу;

- создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

- принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

- повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих и т.п.

В указанной статье Закона почему-то практически не предусматривается деятельность правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений, с чем вряд ли можно согласиться, поскольку это является одним из главных направлений противодействия коррупции.

В литературе, на практике и в законодательстве предлагаются и осуществляются различные меры противодействия коррупции по различным основаниям: по уровню, содержанию, приоритетности. Так, по последнему основанию следует выделить:

1) усиление роли государства как гаранта безопасности личности;

2) совершенствование принципов и методов взаимодействия органов государства и органов самоуправления с институтами гражданского общества;

3) создание гарантий защиты прав и законных интересов российских граждан;

4) разработку мер по усилению доверия граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации;

5) принятие мер по предупреждению коррупционной преступности;

6) совершенствование механизма правового регулирования с использованием средств уголовного и административного права;

7) совершенствование правоприменительной практики;

8) активизацию международного сотрудничества в поиске взаимоприемлемых мер, осуществляемых в сфере противодействия коррупции См.: Авдеев В.А., Авдеева О.А. Стратегические направления противодействия коррупции в РФ // Российская юстиция. 2016. № 7. С. 21..

По содержанию мер противодействия коррупции в числе основных, на мой взгляд, следует выделить:

- социально-экономические (повышение оплаты труда и социальной защищенности; устранение необоснованных запретов и ограничений в части экономической деятельности);

- правовые (дисциплинарные, гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые);

- криминологические (организационные, информационные, технологические, психологические).

Наконец, по уровню мер противодействия коррупции необходимо выделить те из них, которые осуществляются на федеральном, региональном и местном уровне. Здесь нельзя не отметить, что в противодействии коррупции, наряду с федеральными органами власти общей и специальной компетенции, важную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Указе Президента РФ от 13 апреля 2010 г. «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе; организовать контроль над выполнением мероприятий, предусмотренных планами противодействия коррупции; обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки государственных гражданских служащих; оказывать содействие средствам массовой информации в широком освещении мер по противодействию коррупции, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и др.

Данному вопросу посвящены многочисленные научные исследования, в том числе подготовленные в рамках реализации функции Международного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции См.: Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации. Научно-практическое пособие. Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015., где значительное внимание уделяется региональным органам государственной власти в антикоррупционной деятельности. В то же время в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрены полномочия субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, что не согласуется с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции», где прямо закрепляется соответствующее полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Полагаю, что их необходимо закрепить и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184.

В данном Законе, вопреки ст. 104 Конституции РФ, не предусмотрено также право законодательной инициативы законодательного (представительного) органа субъекта РФ в Федеральном Собрании РФ. Вряд ли это можно признать правильным, поскольку указанное полномочие законодательного (представительного) органа является важным и свидетельствуют о правовом статусе субъекта РФ. Кроме того, это полномочие расширяет возможности субъектов РФ, которые опираясь на собственный опыт антикоррупционной деятельности, могут вносить конструктивные законодательные предложения по совершенствованию федеральной правовой политики противодействия коррупции, в том числе в части учета особенностей региональной антикоррупционной политики. Поэтому в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ считаю необходимым закрепить данное полномочие за законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

По рассматриваемому вопросу нельзя также не отметить позицию Верховного Суда Российской Федерации, сформулированную в Определении от 22 сентября 2010 г. №55-Г10-5. Верховный Суд РФ, в частности, указал, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения находятся такие сферы правового регулирования как государственная собственность субъекта Российской Федерации и управление ею, бюджет субъекта Российской Федерации, региональные налоги и сборы, государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации и другие. В связи с этим в указанных сферах правового регулирования антикоррупционные стандарты могут быть установлены только субъектом Российской Федерации. Однако, как вытекает из положений Федерального закона «противодействие коррупции» охватывает различные виды деятельности: профилактику коррупции (предупреждение коррупции, выявление и последующее устранение причин коррупции); борьбу с коррупцией (деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений); деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Некоторые из перечисленных видов деятельности по противодействию коррупции относятся исключительно к ведению Российской Федерации (вопросы привлечения к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения), и не могут быть урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в региональном законодательстве могут быть урегулированы меры предупреждения коррупции в соответствующих законах субъектов РФ. Например, Закон «О противодействии коррупции в Республике Северная Осетия-Алания» от 15 июня 2010 г. в ст. 4 предусматривает следующие меры предупреждения коррупции:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Республики Северная Осетия-Алания (проектов нормативных правовых актов Республики Северная Осетия-Алания);

2.1) рассмотрение в органах государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;

3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверку в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный законодательством Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности, непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции Так, в Республике Северная Осетия-Алания принят «О парламентском расследовании в Республике Северная Осетия-Алания»..

Указанные меры профилактики коррупции и их организация подробно урегулированы в последующих статьях данного республиканского закона. Анализ их, и аналогичных, предусмотренных в региональных законах о противодействии коррупции, а также мер профилактики, прописанных в федеральном законодательстве и их комплексное эффективное осуществление федеральными органами, органами местного самоуправления, совместно с гражданами и институтами гражданского общества окажет существенное влияние на минимизацию коррупционных правонарушений и их последствий.

Размещено на Allbest.ru