Політико-управлінські мережі як чинник модернізації державного управління

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Політико-управлінські мережі як чинник модернізації державного управління

О. Котуков

Анотація

Розглядається еволюція мережевого підходу в державному управлінні; пропонується визначення політико-управлінських мереж, їх сутності та завдань у процесі модернізації системи державного управління.

Ключові слова: державне управління, політико-управлінські мережі, інститути, мережеві комунікації, зв'язки.

А. Котуков. Политико-управленческие сети как фактор модернизации государственного управлення

Рассматривается эволюция сетевого подхода в государственном управлении, предлагается определение политико-управленческих сетей, их сущности и заданий в процессе модернизации системы государственного управления.

Ключевые слова: государственное управление, политико-управленческие сети, институты, сетевые коммуникации, связи.

O. Kotukov. Political and management network as a factor modernization of public administration

The evolution of a network approach to governance is consider, the definition of political-administrative networks, their nature and objectives of the process of modernization of public administration is proposed.

Key words: public administration, politics, political and management networks, networks communication, connections.

Сьогодні українське суспільство переживає новий етап розвитку, характерними ознаками якого є збільшення рівня самоорганізації населення, активний вплив на політику громадських інститутів, зростання інтенсивності соціальних комунікацій, у тому числі за допомогою електронних та неформальних соціальних мереж. Відповіддю на ці процеси має стати активне проведення реформ та адаптація діяльності всіх державних інститутів (правових, організаційних тощо) до сучасних умов. Особливе місце в реформуванні належить модернізації діяльності органів державного управління. Відповідно державні програми модернізації систем економіки, освіти, охорони здоров'я, науки, культури мають розроблятися та реалізовуватися на основі нових підходів додержавного управління, які б відповідали об'єктивним вимогам громадянського суспільства. Нові принципи управління та підходи до його реалізації мають упроваджуватися на всіх рівнях - національному, регіональному, місцевому тощо. Причому одними з основних завдань їх впровадження має стати забезпечення гнучкості й мобільності системи державного управління, налагодження активних комунікацій з усіма суб'єктами соціального, економічного та політичного розвитку, і, як наслідок, формування власних політико-управлінських мереж.

За роки незалежності проблема створення і функціонування політико-управлінських мереж розроблялася багатьма вітчизняними дослідниками. На особливу увагу заслуговують праці В. Бебика, М. Головатого, С. Дацюка, В. Кривошеїна, Ю. Левенця, О. Лісничук, А. Макаричева, О. Молодцова, А. Назарчука, Г. Почепцова, М. Примуша, М. Стрижньової, Є. Суліми, О. Токовенка, О. Чемшита, М. Шепелева, Г. Щедрової та ін. Проте більшість науковців робили акцент на правових, політологічних та соціологічних аспектах вивчення проблеми, залишаючи поза увагою важливу державно-управлінську складову, зокрема вплив політико-управлінських мереж на державне управління.

Метою статті є теоретичний аналіз еволюції мережевого підходу в державному управлінні та визначення напрямків інституціоналізації політико-управлінських мереж в Україні.

Уперше принципи мережевого підходу до аналізу політики і державного управління були сформульовані в середині 1930-х рр. американським аналітиком Е. Гриффітом, який визначив закономірності взаємодії різних суб'єктів політики, зокрема в законотворчій діяльності. У своїй роботі «Демократія в глухому куті» він зазначив, що «в публічній політиці існують певні „вихрові утворення“, що притягують представників різних інститутів, при цьому в таких „центрах активності контакти людей відбуваються навколо вирішення специфічних проблем» [6, с.182] (тут і далі переклад наш. - О.К.). Далі він додає, що «взаємини між цими людьми - законодавцями, адміністраторами, лобістами і вченими, яких цікавлять спільні проблеми, - є набагато більш тісними, ніж відносини між окремими політиками або адміністраторами» [6, с. 184].

Після Другої світової війни даний напрям наукових досліджень був розвинутий у працях Т. Берцеля, К. Даудінга, Г. Джордана, Дж. Кінгдона, Е. Кляйна, Дж. Коппеньяна, Д. Марша, Д. Ноука, JI. Пала, Д. Річардса, Дж. Річардсона, Г. Родеса, JI. О'Тула, Дж. Фрімана та інших західних дослідників.

Загалом ідея існування мереж у суспільстві міцно увійшла в обіг соціальних наук в 40-50-х рр. XX ст. Спочатку вона використовувалася для аналізу взаємин і взаємозв'язків у сферах, що перебувають у полі зору соціальної психології, соціології та теорії організації. Проте вже в 60-70-х рр. XX ст. ідея мереж починає розглядатися в політологічних дослідженнях, перш за все в аналізі державної політики. У ці часи мережевий підхід мав два основних джерела формування: перше - мережевий аналіз, узятий із суміжних соціальних дисциплін, друге - концепція «залізних трикутників», яка описувала стабільні структурні утворення, що складалися з членів профільних комітетів або підкомітетів, галузевих адміністративних відомств і груп інтересів, які діяли в одній політико-управлінській сфері (наприклад, в обороні, охороні здоров'я або енергетиці) [1]. Для «залізних трикутників» були характерні обмежений допуск нових членів, корпоративна солідарність і «тихий розподіл» між учасниками ключових ресурсів суспільства в тій чи іншій галузі. політичний управлінський мережа державний управління

Концепція «залізних трикутників» наприкінці 1970-х рр. піддалася критиці за неповноту та обмеженість з боку американського політолога X. Хекло. На його думку, такі погляди на формування мереж є вузькими, оскільки «залізні трикутники» з постійним складом учасників об'єднувалися лише в окремих сферах для контролю за конкретними державними програмами і задоволення своїх безпосередніх економічних інтересів. X. Хекло зазначив, що в більшості випадків у політико-управлінській сфері складаються альянси іншого типу, які він позначив терміном «проблемні мережі». Проблемні мережі являють собою мобільні інститути, що створюються для вирішення конкретної проблеми. Вони включають в себе мінливу за складом кількість учасників, які на різних фазах існування мережі то входять до неї, то з неї виходять. Найчастіше такі мережі складаються з чиновників і депутатів, партійних активістів і представників груп інтересів, а також експертів аналітичних та академічних організацій. При цьому в різних сегментах мережі інтенсивність діяльності її учасників може час від часу підвищуватися, сама ж їх активність обумовлюється не тільки суто матеріальними інтересами, але й ідеями та уявленнями акторів про більш ефективні варіанти проведення тієї чи іншої державної політики [8].

Різницю між політико-управлінськими та проблемними мережами в подальшому більш ґрунтовно визначили англійські дослідники Д. Марш і Р. Родес. На їх думку, політико-управлінські мережі характеризуються такими рисами:

1) мають відносно обмежене членство, свідомо не допускаючи входження інших учасників ззовні;

2) часто взаємодіють і поділяють деякі загальні цінності;обмінюються ресурсами за регулюючої ролі лідерів;

3) підтримують необхідний баланс влади між основними акторами [13, с. 129].

Проблемні мережі, у свою чергу, мають набагато менш згуртовану структуру. У проблемних мережах все виглядає інакше:

1) ці мережі дуже різнорідні;

2) рівень контактів непостійний, а угоди нестабільні;

3) ресурси учасників сильно різняться, причому їх нелегко акумулювати для вирішення колективних завдань;

4) розподіл влади в структурі нерівномірний [13, с. 201].

Наприкінці 1970-х - на початку 1980-х рр. з'являється чимало нових течій у мережевому підході до аналізу державної політики: концепції політичних потоків Дж. Кінгдона [10], політичних мереж Д. Ноука [12], політичних спільнот Дж. Ричардсона и Г. Джордана [14], політичних підсистем П. Сабатьєра [15] та ін. В основі цих концепцій - фундаментальна для мережевого аналізу ідея про те, що з ускладненням сучасного суспільства мережева форма соціальної організації стає домінуючою. При цьому всі зазначені концепції ґрунтувалися на ідеї необхідності підвищення комплексності державного управління суспільними процесами за допомогою створення і підтримки політико-управлінських мереж.

Д. Ноук і Дж. Куклінський у праці «Мережевий аналіз» особливу увагу приділяють мережевим акторам. Відносинам між ними в політико-управлінських мережах, на їх думку, притаманні такі властивості, як «інтенсивність», яка визначається за допомогою оцінки обсягу переданого ресурсу і частоти трансакцій, а також «спрямованість», що характеризує вектор переміщень ресурсів між центром і периферією мережі. На думку Д. Ноука і Дж. Куклінського, у кожній галузі державного управління складається власна мережева структура, або «домен». «На абстрактному концептуальному рівні внутрішню структуру політико-управлінського домену можна сконструювати з чотирьох основних компонентів: політико-управлінських акторів, політичних інтересів, владних відносин, спільно-колективних дій» [11]. До політико-управлінських акторів належать тільки організовані угруповання (а не окремі індивіди або несформовані групи), серед яких об'єднання громадян або чиновників, їх асоціації і, власне, державні організації. Політичні інтереси виявляються в окремих сферах державного регулювання (освіта, економіка, культура тощо), окремих управлінських проблемах (підвищення зарплати, умови для малого бізнесу тощо) і «подіях», які полягають в оформленні тієї чи іншої сукупності інтересів у межах державно-управлінського або політичного рішення. Під владними відносинами вони розуміють два базових способи обміну ресурсами: інформаційний (ідеї, факти тощо) і матеріальний (гроші, послуги тощо). Спільні (колективні) дії є результатом поєднання всіх попередніх частин моделі. Колективні дії певної сукупності акторів можуть бути виражені у формах спільної мобілізації (формування коаліцій або масових рухів), рекламної кампанії (через ЗМІ та інші канали), а також за допомогою скоординованого прямого лобіювання та просування їх представниками громадських інтересів у відповідних державних органах.

Від конфігурації і характеру зв'язків між зазначеними вище елементами залежить тип політико-управлінської мережі, що сформувалася. Критеріями оцінки сили тієї чи іншої мережі, зокрема, є: склад учасників, характер зв'язків між ними, рівень згуртованості і стабільності тощо.

Подальше концептуальне осмислення мережевих структур у політиці та державному управлінні пов'язане з працями П. Кеніса і В. Шнайдера, які у 1980-х рр. узагальнили характерні тенденції трансформації політичної реальності, виділивши такі важливі фактори: виникнення суспільства, основу якого становлять організовані спільноти; зростання кількості учасників політичного процесу і, як наслідок, посилення тиску на державні органи влади з боку значної кількості політичних акторів; розмивання межі між публічним і приватним; підвищення важливості інформації, експертних оцінок; секторалізація політики тощо [9].

У 1990-х рр. мережевий підхід почав розвиватися паралельно з дослідженнями інформаційного суспільства. Так, у середині 1990-х рр. відомий американський соціолог і політолог М. Кастельс доводив, що в умовах розвитку інформаційного суспільства та нових комунікативних технологій мережева форма соціальної організації стає домінуючою, утворюючи нову громадську морфологію і поступово підводячи до того, що «влада структури виявляється сильнішою за структуру влади» [2, с. 997]. «Належність до тієї чи іншої мережі або відсутність такої поряд з динамікою одних мереж стосовно інших є найважливішим джерелом влади і змін у нашому суспільстві», - зазначав М. Кастельс, далі роблячи висновок про те, що ми можемо охарактеризувати його як «суспільство мережевих структур, характерною ознакою якого є домінування соціальної морфології над соціальною дією» [2, с. 498]. Отже, сучасні політико-управлінські мережеві структури створюють нову комбінацію формальних і неформальних агентів влади, що забезпечує управління й маніпулювання людьми й утворює нову конфігурацію політичних комунікацій.

На початку XXI ст. критика мережевого підходу мала два основних напрями. По-перше, стверджувалося, що аналітичні моделі даного типу сконцентровані на таких питаннях: яка участь різних акторів у прийнятті політичних та державно-управлінських рішень і як вибудовуються відносини між ними. При цьому нерозглянутим залишалося інше, не менш важливе питання: чому відбувається і від чого залежить формування мереж певного типу [4]. По-друге, структурний генезис мережевого підходу обумовив пріоритетний розгляд мереж, що мають стабільний, інтенсивний і досить «статичний» вигляд. Відповідно, зверталася увага на необхідність розвивати підхід далі, намагаючись надавати моделям політико-управлінських мереж більш «динамічний», гнучкий і адаптивний характер [8]. Однією з таких спроб стала заявка на створення так званої стратегічної реляційної теорії мережевої динаміки. її автори, британські політологи К. Хей і Д. Річардс, зображують функціонування політико-управлінських мереж у вигляді циклічного процесу, що складається із семи основних стадій:

- попередньої (передмережевої);

- складання, або модифікації, мережі;

- роботи мережі;

- трансформації мережі;

- занепаду мережі;

- закінчення діяльності мережі;

- розбудови мережі [7].

На першій (передмережевій) стадії урядовці чи політики проводять консультації з тих чи інших проблем із широким колом акторів, що включає групи інтересів, партійну опозицію, аналітичні та експертні центри. На другій стадії органи влади зайняті перебудовою старої або створенням нової політико-управлінської мережі, в процесі чого відбувається розподіл чи перерозподіл статусів і ролей між акторами. Третя стадія включає в себе вже власне проведення консультацій і переговорів, в рамках яких ведеться торг і заключаються формальні й неформальні угоди між державними та громадськими учасниками мережі. На четвертій стадії відбувається трансформування мережі, що може бути пов'язано зі зміною її функцій (переходом від підготовки рішення до його практичної реалізації), або з отриманням учасниками мережі корисного досвіду, який обумовлює корегування його цілей і завдань.

Подальша еволюція мережі може відбуватися за трьома різними сценаріями. Перший - це перехід до п'ятої стадії, яка веде до занепаду мережі, коли зв'язки між учасниками мережі слабшають, оскільки знижується їх інтерес до співпраці для досягнення спільної мети. В іншому випадку настає шоста стадія - завершення існування мережі і припинення мережевих комунікацій через різні причини, і в тому числі соціальні та інституційні обмеження. І нарешті, ще однією альтернативою є можливість проходження мережею сьомої стадії, де відбуваються перебудова і зміна стратегічних орієнтирів, причому найчастіше під впливом ендогенних факторів. Коло замикається, оскільки остання стадія мережевого циклу повертає його учасників до вихідної фазі проведення нових консультацій для створення вже дещо інших альянсів.

Таким чином, розгляд еволюції політико-управлінських мереж дозволяє зазначити, що політико-управлінська мережа являє собою систему державних і недержавних утворень у певній сфері політики або державного управління, які взаємодіють між собою на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди щодо питання, яке перебуває у сфері їх спільних інтересів, використовуючи при цьому формальні й неформальні комунікації. Важливе місце в таких мережах має визначення формули інтересів, типів взаємодій і спільних дій, а також внутрішньомережеві статуси, ранги і функції учасників мережі. Внутрішня структура й основні типи політико-управлінських мереж тісно пов'язані між собою, оскільки визначення типу мережі багато в чому залежить від внутрішньої конфігурації елементів, які в неї входять, і взаємозв'язків між ними. Політико-управлінські мережі характеризуються такими показниками: кількість і тип учасників; характер інституціоналізації; сфера політики, де формуються мережі; розподіл ресурсів між учасниками; інтереси, які їх об'єднують; ступінь концентрації влади в межах мережі [3, с. 104-105].

Будучи способом соціальної організації і управлінською технологією, політико-управлінські мережі мають як інституційні, так і неінституційні регулятивні форми. У першому випадку вони включені в легальні інституціональні структури правового регулювання відносин, що регламентуються чинним законодавством. У другому випадку обумовлені морально-етичними та корпоративними нормами. При цьому мережі демонструють зв'язок різноманітних учасників процесу державного управління та їх інтересів, що формуються в процесі вирішення проблем та (або) реалізації державно-управлінських програм (проектів).

Розвиток політико-управлінських мереж, їх правова інституціоналізація в державному управлінні являють собою форму соціальної інтеграції і ефективний метод вироблення управлінських рішень, заснованих на врахуванні інтересів широкого кола осіб.

Таким чином, існування в політичному просторі країни політично-управлінських мереж обумовлено закономірностями розвитку сучасного суспільства і потребами системи державного управління. Мережеву управлінську форму слід розглядати як важливий напрям модернізації державного управління, що виявляється не стільки у формуванні нових організаційних інститутів на різних управлінських рівнях, скільки у становленні нового типу відносин, що характеризують процес прийняття та імплементації рішень різноманітними групами інтересів. Політико-управлінські мережі слід розглядати як певний організаційний інститут, який демонструє зв'язок суб'єктів процесу державного управління та їх інтересів, що формуються в процесі вирішення проблем та (або) реалізації державних програм (проектів), і який є регулятором справедливого розподілу соціально значущих ресурсів і соціально відповідальної поведінки суб'єктів управління.

Політико-управлінські мережі як стабільні зразки суспільних відносин характеризуються відсутністю чітко вираженої соціальної ієрархії, суб'єктивною вмотивованістю і кількісною нестабільністю суб'єктів (учасників) даних відносин. Загалом аналіз наукових праць дозволяє виділити такі особливості політико-управлінських мереж серед інших типів мережевих структур у суспільстві:

1. Пов'язують державних і недержавних акторів.

2. Діють офіційні норми і неформальні правила комунікації.

3. У структурі мережі між її учасниками відбувається інтенсивний обмін владними, економічними, інформаційними та іншими ресурсами, причому ґрунтується такий обмін на спільних інтересах, стійких комунікаціях, соціальних взаємозалежностях.

4. Основою успішного функціонування таких мереж є соціальний консенсус та соціальне партнерство.

В Україні, яка намагається наблизитися у сфері державного управління до кращих європейських стандартів, украй потрібна легітимація діяльності політико-управлінських мереж. Кроком до цього може стати ухвалення закону про лобіювання, розширення повноважень галузевих і міжгалузевих, а також громадських об'єднань з метою збільшення можливості різних асоціацій відстоювати свої інтереси в процесі взаємодії з органами державної влади і місцевого самоврядування. Крім того, важливою є інституціоналізація комунікації між органами влади та різними суб'єктами суспільних відносин, що відбувається в мережі Інтернет. Правове та організаційне забезпечення такої взаємодії стане предметом подальших досліджень.

Список використаних джерел

1. Каспэ С. Центры и иерархии: пространственные метафоры власти и западная политическая форма; автореф. дис. ... д-ра полит. наук; 23.00.02 / С.И. Каспэ; МГИМО. - М., 2009. - 37 с.

2. Кастельс М. Становление общества сетевых структур / М. Касгельс // Новая постиндустриальная волна на Западе; антология / под ред. В.Л. Иноземцева. - М.; Academia, 1999. - С. 494-505.

3. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология PDF; учебник / Л.В. Сморгунов. - М.; Рос. полит. энцикл., 2002. - 472 с.

4. Соловьев А.И. Латентные структуры управления шсуцарством или игра теней на лике власти / А.И. Соловьев // Полис. - 2011. - №5. - С. 70-97.

5. Freeman J. The Political Process: executive bureau-legislative committee relations / J. Freeman. - N.Y.; Random House, 1965. - 523 p.

6. Griffifh E. The Impasse of Democracy / E. Griffith. - N.Y., 1938. - 329 p.

7. Hay C. The Tangled Webs of Westminster and Whitehall: the Discourse, Strategy and Networking within the British Core Executive / C. Hay, D. Richards // Public Administration. - 2000. - Vol. 78. - №1.

8. Heclo H. Issue Networks and Executive Establishment / H. Heclo // The New American Political System / ed. By A. King. - Washington, 1978. - P. 87-124.

9. Kenis P. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox / P. Kenis, V. Schneider // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin, R. Mayntz (eds). - Frankfurt a/M; Campus Verlag, 1991. - P. 46-84.

10. Kingdon J. Agendas, Alternatives and Public Policies / J. Kingdon. - Boston; Little, Brown and Company, 1984. - 423 p.

11. Knoke D. Network Analysis / D. Knoke, J. Kuklinski. - Beverly Hills; London; New Delhi, 1982. - 96 p.

12. Knoke D. Political Networks: the Structural Perspective / D. Knoke. - Cambridge University Press, 1990. - 684 p.

13. Marsh O. Policy Networks in British Government / D. Marsh, R. Rhodes. - Oxford; Clarendon Press, 1992. - 311 p.

14. Richardson J. Governing under Pressure / J. Richardson, G. Jordan. - Oxford; Basil Blackwell, 1979. - 595 p.

15. Sabatier P. Policy Change over Decade or More. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach / ed. by P Sabatier and H. Jenkins- Smith. - Boulder, 1993. - 188 p.

List of references

1. Kaspe S. Tsentryi i ierarhii: prostranstvennyie metaforyi vlasti i zapadnaya politicheskaya forma; avtoref. dis. ... d-ra polit. nauk; 23.00.02 / S.I. Kaspe; MGIMO. - M., 2009. - 37 s.

2. Kastels M. Stanovlenie obschestva setevyih struktur / M. Kastels // Novaya postindustrialnaya volna na Zapade; Antologiya / pod red. V.L. Inozemtseva. - M.; Academia, 1999. - S. 494-505.

3. Smorgunov L.V. Sovremennaya sravnitelnaya politologiya PDF; uchebnik / L. V. Smorgunov. - M.; Ros. polit. entsikl., 2002. - 472 s.

4. Solovev A.I. Latentnyie strukturyi upravleniya gosudarstvom ili igra teney na like vlasti / A.I. Solovev // Polis. - 2011. - №5. - S. 70 - 97.

5. Freeman J. The Political Process: executive bureau-legislative committee relations / J. Freeman. - N.Y.; Random House, 1965. - 523 p.

6. Griffifh E. The Impasse of Democracy / E. Griffifh. - N.Y., 1938. - 329 p. Hay C. The Tangled Webs of Westminster and Whitehall: the Discourse, Strategy and Networking within the British Core Executive / C. Hay, D. Richards // Public Administration. - 2000. - Vol. 78. - №1.

7. Heclo H. Issue Networks and Executive Establishment / H. Heclo // The New American Political System / ed. by A. King. - Washington, 1978. - P. 87-124.

8. Kenis P. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox / P Kenis, V. Schneider // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin, R. Mayntz (eds). - Frankfurt a/M; Campus Verlag, 1991. - P. 46 - 84.

9. Kingdon J. Agendas, Alternatives and Public Policies / J. Kingdon. - Boston; Little, Brown and Company, 1984. - 423 p.

10. Knoke D. Network Analysis / D. Knoke, J. Kuklinski. - Beverly Hills; London; New Delhi, 1982. - 96 p.

11. Knoke D. Political Networks: the Structural Perspective / D. Knoke. - Cambridge University Press, 1990. - 684 p.

12. Marsh O. Policy Networks in British Government / D. Marsh, R. Rhodes. - Oxford; Clarendon Press, 1992. - 311 p.

13. Richardson J. Governing under Pressure / J. Richardson, G. Jordan. - Oxford; Basil Blackwell, 1979. - 595 p.

14. Sabatier P. Policy Change over Decade or More. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach / ed. by P. Sabatier and H. Jenkins- Smith. - Boulder, 1993. - 188 p.

Размещено на allbest.ru