Конституційно-правова природа компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування

Конституція України в 1996 р. закріпила розподіл публічної влади як за видами, так і за рівнями. Однак за вісімнадцять років в Україні так і не склалася система реального місцевого самоврядування. Конституційний принцип поєднання централізації та децентралізації у здійсненні влади реально не працював, а у місцевому самоврядуванні відчувалась вагома присутність держави. Співвідношення державних та громадівських засад у місцевому самоврядуванні залежить від зміни політичних, економічних та соціокуль- турних умов. Але при цьому воно не повинно доводити до такого рівня, коли органи місцевого самоврядування стають місцевими органами державної влади, або навпаки, перетворюються на громадські формування, які не мають публічно-владних можливостей впливу на місцеві справи. На жаль, на практиці виникають проблеми як у регулюванні компетенції, так і у її реалізації. Більш того, в конституційному законодавстві України зустрічається дублювання понять, повторення деяких завдань та функцій, «наповнення» функцій окремими правами, порушення критерію однорідності предметів відання, до яких прив'язують відповідні права, повна відсутність способів взаємодії з іншими органами. Тому реформування Конституції України повинно супроводжуватися ґрунтовними теоретичними розробками, науковим пошуком та утвердженням якісно нової системи організації публічної влади, заснованої на принципі децентралізації.

Серед науковців, які займаються проблемою компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, слід назвати таких, як: В. Б. Авер'янов, О. В. Батанов, М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, М. П. Воронов, Р. К. Давидов, Н. К. Ісаєва, В. М. Кампо, О. О. Карлов, І. Б. Коліушко, А. О. Селіванов, С. Г. Серьогіна, О. В. Совгиря, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков та інші. Однак сучасні політико-правові процеси, які відбуваються в державі і спрямовані на децентралізацію влади, підтверджують, що дана проблема в науці конституційного права України не ставилась та потребує вирішення.

Метою статті є дослідження конституційно-правової природи компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Проблеми компетенції завжди вирішувалися в історії та в сучасному світі як інструмент побудови публічних інститутів. Але при цьому народ як єдине джерело влади завжди залишався осторонь. Саме норма ст. 5 Конституції України яка проголошує, що народ «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні» передбачає її «компетенційний вимір», тобто підкреслює, що народ є соціальним джерелом усіх компетенцій. Народ як публічно організована соціальна спільнота володіє такими первинними ознаками компетенцій. По-перше, саме народ безпосередньо формує основні конституційні інститути, як державні, так і недержавні; вирішує найважливіші державні питання шляхом референдумів, зборів тощо; виражає основні публічні інтереси суспільства в цілому; надає пряму підтримку владі або відмовляє їй у цьому шляхом відкритих виступів.

По-друге, народ опосередковано впливає на побудову та функціонування всієї влади та посадових осіб - шляхом суспільної думки, громадської підтримки або відмови від неї, вимог та звернень до публічних інститутів, тиску інститутів громадянського суспільства тощо. Все це дає підстави для висновку, що народ є головним соціальним та правоутворюючим джерелом компетенцій всіх видів. Таке розуміння пояснюється існуванням формули участі громадян в управлінні загальними справами. Саме народовладдя повинно передбачати форму громадської участі в рамках усіх видів компетенцій, основною метою якої є подолання відчуження народу, громади від управління.

Традиційно компетенція є поняттям публічного права, яке виражає владні дії суб'єктів один до одного. Йдеться про компетенцію держави, її органів, місцевого самоврядування, міжнародних структур у межах широких сфер їх діяльності. Вона здійснюється в силу приписів закону та підзаконнних актів, за розсудом суб'єкта, у якого є право вибору моменту для рішень та дії і їх варіантів.

Компетенція - основний елемент конституційно-правового статусу органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. На думку В. Борденюка, «органам місцевого самоврядування в цілому всі загальні ознаки державних органів. Зокрема, органи місцевого самоврядування, як і державні органи: засновуються (створюються) державою та формуються в порядку, встановленому законодавством; беруть участь у здійсненні функцій держави; відображають волю та інтереси держави, поєднуючи їх з інтересами територіальних громад; наділяються з метою реалізації завдань і функцій держави повноваженнями державно-владного характеру та відповідними матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, необхідними для їх реалізації; мають юридично визначені організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності; порядок (процедури), форми та методи їх діяльності визначаються нормами права; несуть відповідальність перед державою за свою діяльність»1.

У зв'язку з цим слід зазначити, що поняття «компетенція» походить з латинської competentio, від com- peto - взаємно прагну, відповідаю, підходжу. У словнику юридичних термінів компетенція визначається як сукупність юридично встановлених функцій і повноважень органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи стосовно предметів її відання. Компетенція визначається місцем її суб'єкта в системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Нормативно-правовою основою компетенції є конституція, конституційні та звичайні закони, статути й інші правові акти. Встановлюючи компетенцію органу влади чи посадової особи, конституції та інші нормативно-правові акти не завжди чітко розмежовують функції та повноваження. Функції визначають напрями, сфери дії органу влади чи посадової особи, тоді як повноваження - це їхні права та обов'язки, які зазначають, що вони можуть або повинні робити стосовно конкретного предмета відання2.

Наприкінці ХІХ ст. термін «компетенція» перейшов із західноєвропейської державознавчої літератури у вітчизняну, під яким розуміли повноваження та підвідомчість3. На думку С. Серьогіної, «аналіз підходів до тлумачення змісту поняття «компетенція», що склались у вітчизняній державознавчій науці з кінця ХІХ ст., дав можливість виділити три основні напрями - «класичний», «розширювальний» та «обмежувальний». С. Серьогіна справедливо зазначає, що у структурі компетенції органів публічної влади найбільш доцільно виділяти два елементи - підвідомчість і повноваження, оскільки саме вони дають можливість робити цілком певний висновок про правомочність владного органу в конкретних публічних правовідносинах. При цьому під повноваженнями органу слід розуміти його «правообов'язки», адже за наявності юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, водночас виступаючи як носій суб'єктивного права щодо підвладного суб'єкта. У свою чергу підвідомчість - «це юридична вказівка на територіальні межі та змістовну специфіку тих суспільних відносин, на які направлена владна діяльність органу, чим обумовлена необхідність її розчленування на дві складові - предметну і територіальну підвідомчість»4.

Слід звернути увагу, що інтенсивні розробки питання компетенції та функцій органів державного управління здійснювала наука адміністративного права. Найчастіше, як зазначає Ю. Тихомиров, це робилося у зв'язку з аналізом статусу цих органів, рідше - як самостійної проблеми5. Так, В. А. Власов аналізував поняття та систему державного апарату і види державних органів, принципи їх організації та роботи6, але компетенційний аспект окремо не виділяв, за винятком дослідження статусу відповідальних виконавців та розширення прав нищестоящих органів. Ц. А. Ямпольська у своїй праці «Органи радянського державного управління на сучасному етапі» розглядала статус органу державного управління та окремо виділяла такий елемент, як владні повноваження7, джерелом яких на той час були Ради. Слід відзначити працю Б. М. Лазарєва «Компетенція органів управління»8, в якій доводиться, що при визначенні компетенції органів управління потрібно своєчасно з'ясувати об'єктивну потребу в тій чи іншій управлінській функції стосовно тих чи інших об'єктів; відшукувати найкращі в конкретних умовах варіанти розподілу функцій між різноманітними органами. Вказані варіанти Б. М. Лазарєв пропонує закріплювати шляхом прийняття відповідних правових актів, у результаті чого у органа виникає право та обов'язок виконувати певні управлінські функції щодо відповідних об'єктів управління. Поняття «компетенція» утвердилось в юридичній літературі та знайшло широке застосування в законодавстві з 1978 р., зокрема в Законі СРСР «Про Раду Міністрів СРСР», ІІ Розділ якого мав назву «Компетенція Ради Міністрів СРСР».

В.С. Нерсесян визначає компетенцію органу державної влади як «сукупність його державно-владних повноважень, тобто його права та обов'язки. Причому права органу державної влади - це разом із тим і його обов'язок діяти відповідно до наданих йому прав, вчиняти відповідні державно-владні дії. В свою чергу, обов'язки, покладені у встановленому правом порядку на державний орган (установу, посадову особу), означають і його право вчиняти (у встановленому порядку) відповідні дії державно-владного характеру». компетенція виконавчий влада адміністрація

М.М. Марченко зазначає, що «система органів виконавчої влади здійснює в різних державах виконавчо-розпорядчу діяльність. Виконавча діяльність органів державного управління проявляється в тому, що вони виступають як безпосередні виконавці вимог, що містяться в актах органів державної влади та вищестоящих органів державного управління. Розпорядча діяльність цих органів виражається в тому, що вони вживають заходів та забезпечують шляхом видання своїх актів (розпоряджень) виконання підпорядкованими їм органами та організаціями даних вимог. Всю свою діяльність органи державного управління повинні здійснювати на основі законів та для виконання законів. В межах своєї компетенції органи державного управління наділяються необхідною для їх нормального функціонування оперативною самостійністю. На них покладаються дуже відповідальні завдання з правового регулювання та керівництво різноманітними сферами життєдіяльності суспільства і держави».

С.Г. Серьогіна акцентує увагу та тому, що до сфери виконавчо-розпорядчої діяльності долучаються не тільки органи виконавчої влади, а й ціла низка інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Як зазначає С. Чикурлій, «базовим елементом конституційно-правового статусу органу виконавчої влади необхідно визнати його компетенцію, яка включає елементи як доктринального характеру: права і обов'язки, функції, так і нормативного характеру: повноваження, завдання, цілі, предмети відання (кола питань і справ)»12.

Ю.О. Тихомиров визначає компетенцію як обсяг публічних справ, закріплений за уповноваженим суб'єктом. Вчений запропонував у складі компетенції виділяти компетенційні елементи та предмети відання. До компетенційних елементів належать: а) нормативно визначені завдання; б) предмети відання як юридично визначені сфери та об'єкти впливу; в) владні повноваження як гарантована законом міра прийняття рішень та вчинення дій. Супутнім елементом є відповідальність за їх невиконання. Без них компетенція втрачає публічно-правову забезпеченість за допомогою різноманітних засобів.

Завдання означають спосіб тривалої нормативної орієнтації суб'єктів права та тривалу діяльність з досягнення цих завдань. У широкому значенні - це публічні функції, без виконання яких суспільство та держава не можуть забезпечити свою життєдіяльність та існування. Це політичні, економічні, соціальні, екологічні, міжнародні функції.

Ю. О. Тихомиров виділив такі типові предмети відання, як перший елемент компетенції: а) вплив на розвиток сфер державного і суспільного життя, галузей економіки, соціально-культурного будівництва, на перебіг суспільних процесів; б) тривалий вид діяльності; в) матеріальні об'єкти; д) фінансово-грошові засоби; е) державні та інші інститути, органи, організації; є) керівники та посадові особи; ж) правові акти. Різноманітні комбінації цих предметів як об'єктів впливу відрізняють компетенцію різних суб'єктів права. Їх деталізація є допустимою та передбачає суворо визначені легальні рамки для уникнення плутанини в діяльності державних та громадських структур. Наступним елементом компетенції є владні повноваження. Публічна сфера передбачає поєднання прав та обов'язків у формулу «повноваження» як правообов'язок, який не можна не реалізувати в публічних інтересах13.

Для конституцій більшості держав, особливо новітніх, характерним є детальне регулювання місцевого управління, що свідчить про перетворення його на повноцінний конституційно-правовий інститут. Так, спеціальні глави, присвячені питанням місцевого управління та самоврядування, в Конституції Хорватії 1990 р. («Устрій місцевого (локального) самоврядування»)14, Конституції Чехії 1992 р. («Територіальне самоврядування»)15, Конституції Перу 1993 р. («Децентралізація, регіони та муніципалітети»)16, Основному законі Фінляндії 1999 р. («Адміністрація та місцеве самоврядування»)17, Конституції Литви 1992 р. («Місцеве самоврядування та управління»)18.

Конституційні положення про місцеве управління конкретизуються та деталізуються нормами конституційного й адміністративного законодавства. У деяких країнах своєрідним формалізованим способом регулювання місцевого управління є укладання угод між урядом та впливовими асоціаціями місцевих влад. Зокрема, в Данії більшість питань місцевого оподаткування, фінансів, позики і т.п. регламентуються не стільки шляхом законодавчих актів, скільки шляхом включення відповідних положень у подібні угоди19.

На думку О. В. Батанова, «виходячи з ідейних засад громадівського муніципального праворозуміння, Конституція заклала основи запровадження лібералізованої моделі місцевого самоврядування, що зумовило визнання прав територіальних громад на самоврядування та створило певні правові межі інституціоналіза- ції муніципальної влади як самостійного виду публічної влади в Україні. Так, наприклад, за ст. 7 Конституції в Україні «визнається» місцеве самоврядування, що зводить даний інститут у ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір у нашій країні було зроблено на користь громадівської теорії. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування здебільшого самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як «природних» населених пунктах»20.

В Україні інститут місцевого самоврядування було відроджено у 90-ті роки ХХ століття. І відразу ж виникло питання щодо цивілізованої форми його існування з державною владою, її органами. Слід констатувати, що у ХХІ ст. в українському суспільстві ці проблеми залишилися. Причому питання взаємодії та взаємовідносин державної влади і самоврядування територіальних громад були невирішеними не тільки у реальному муніципальному житті. На жаль, немає чіткої відповіді на ці питання й у вітчизняній конституційно-правовій науці.

Зміни, які відбувалися останніми роками у галузі місцевого самоврядування, як слушно констатує О. Батанов, можна розглядати як чергову муніципальну контрреволюцію, в результаті якої на місцевому рівні стрімко почала конструюватися нова політико-правова реальність, що не відповідає викликам сьогодення та радикально відрізняється від традицій і реформаторських замислів, намірів і ініціатив 90-х років ХХ століття. Модель децентралізації та деконцентрації публічної влади, яка сформувалася сьогодні, характеризується фактичною убудованістю місцевого самоврядування до системи державного управління, залежністю від держави і відсутністю політичних, економічних та управлінських амбіцій. Місцеве самоврядування за такого варіанта політико-правового оформлення поєднує в собі властивості муніципальних самоврядних колективів і публічної державної влади, допускає можливість не тільки юридичного, але й адміністративного втручання у свою діяльність21.

У контексті досліджуваної проблеми вважаємо неприпустимим у процесі конституційного реформування в Україні виключати принцип централізації, адже це - основний принцип управління, який у поєднанні з принципом децентралізації забезпечує баланс повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виходячи із вищевикладеного, теоретичні розробки, присвячені конституційно-правовій природі компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, в наш час важливі тому, що практика не стоїть на місці та постійно породжує явища, які потребують правового регулювання. Місцеве самоврядування та управління - якісно різні форми прояву єдиної системи управління країною, які не тільки не виключають, а й доповнюють одна одну. Автономність місцевого самоврядування та його органів не означає їх ізоляцію від державного управління, відмову від взаємодії з ним, оскільки держава передає здійснення деяких функцій своїх органів органам місцевого самоврядування. Переліки предметної підвідомчості місцевого самоврядування і місцевих держадміністрацій значною мірою збігаються, що можна пояснити суміжністю їхніх функцій. Крім того, чинне законодавство містить широке коло спільних, нерозділених повноважень місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, що посилює єдність публічної влади, сприяє конвергенції її підсистем. За даних умов важливо розмежувати повноваження місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування у суміжних сферах управління, для чого самі ці повноваження мають бути сформульовані досить чітко й конкретно. Повноваження можуть бути кореспондуючими, але в жодному разі не конкуруючими.

Результати дослідження, його висновки, пропозиції та рекомендації є перспективними для розробки законопроектів, що стосуються конституційного реформування місцевого самоврядування. 11 ня в суміжних сферах управління. Ці повноваження мають бути чітко й конкретно сформульованими, кореспондуючими, а не конкуруючими.

Ключові слова: децентралізація публічної влади, компетенція, органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, конституційно-правова природа компетенції.

Анотація

Статья посвящена обоснованию научного подхода к определению содержания категории «компетенция» в отношении органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления и ее конституционно-правовой природы. Доказано, что в условиях конституционного реформирования важно разграничить полномочия местных государственных администраций и местного самоуправления в смежных сферах управления. Эти полномочия должны быть четко и конкретно сформулированными, корреспондирующими, а не конкурирующими.

Ключевые слова: децентрализация публичной власти, компетенция, органы государственной исполнительной власти, органы местного самоуправления, конституционно-правовая природа компетенции.

Article is devoted to the justification of a scientific approach to determining the content of the category of «competence» in relation to executive authorities and local self-government and its constitutional and legal nature. It is proved that under the constitutional reform is important to separate the powers of local state administrations and local self-governance in the related fields, for which these powers should be stated quite clearly and specifically, into correspondence with each other, but do not compete with each other.

Key words: decentralization of public authority, competence, state executive authorities, local self-government, constitutional and legal nature of competence.

Размещено на Allbest.ru