Использование российским законодателем новой терминологии для обозначения социальных выплат: объективная необходимость или недостаток юридической техники

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пензенский государственный педагогический университет. 440026, г. Пенза, ул. Лермонтова, 36

Использование российским законодателем новой терминологии для обозначения социальных выплат: объективная необходимость или недостаток юридической техники

Т.С. Гусева

Кандидат юридических наук, доцент

заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса

Е-mail: rector@spu-penza.ru

Аннотация

понятийный аппарат компенсация субсидия

Статья посвящена исследованию понятийного аппарата в области социальных выплат. Автор выявляет содержание категорий «пособие», «компенсация», «субсидия», «материнский семейный капитал», «ежемесячные денежные выплаты».

Ключевые слова: понятийный аппарат; социальное обеспечение; социальные выплаты; пособие; компенсация; субсидия

Действующее законодательство о социальном обеспечении подвергается частым хаотичным, бессистемным изменениям, что нарушает логическую связь между правовыми категориями, используемыми законодателем. Законодательству о социальных выплатах как неотъемлемой части социально-обеспечительного законодательства также свойственна эта тенденция. Неточности и расхождения в понятийном аппарате в области социальных выплат, негативно влияют на качество нормативно-правовых актов и осложняют правоприменительную деятельность. Учащаются случаи, когда для обозначения одного и того же явления используются разные слова и словосочетания, что нарушает требование терминологического единства. Законодательство, регулирующее отношения по предоставлению социальных выплат, характеризуется недостаточной терминологической проработкой, отсутствием ясных и точных определений, единообразия применения юридических терминов.

С.Ю. Головина справедливо отмечает, что главное свойство понятийного аппарата - системность. «Понятийный аппарат не просто набор терминов и их определений, а совокупность взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свои место и назначение. При этом он обладает системообразующими признаками, т.е. представляет собой структурно упорядоченное целостное единство отдельных элементов - понятий, категорий и терминов»[5, с. 72]. В.А. Козлов также подчеркивает, что «в результате логической связанности понятий ни одно из них не остается независимым, все они взаимно определяют друг друга и накладывают ограничения на возможные интерпретации каждого понятия в отдельности» [8, с. 35]. Однако именно бессистемность характеризует понятийный аппарат, используемый законодателем применительно к социальным выплатам.

В.С. Андреев в 80-х годах прошлого века аргументировано обосновал идею о том, что все денежные выплаты нуждающимся гражданам, не являющиеся пенсиями, следует относить к пособиям [2, с. 18]. В тот период времени законодательство о социальном обеспечении не предусматривало других денежных выплат кроме пенсий и пособий. Компенсации впервые появляются в социально-обеспечительном законодательстве в 90-х гг. ХХ в. [19, 17, 14]. В тот же период законодательное оформление получает такой вид социальных выплат, как субсидии [18, 16].

Однако за последние годы в российском законодательстве о социальном обеспечении появляются выплаты, для идентификации которых законодатель использует разнообразные термины: «материнский (семейный) капитал», «ежемесячные денежные выплаты», «социальные доплаты к пенсии», «материальная помощь» и др. Эти изменения обусловливают необходимость правовой характеристики и видовой консолидации соответствующих выплат, определения их юридической природы и места в праве социального обеспечения.

Каждый вид социального обеспечения и обслуживания как понятийная категория имеет общие, родовые признаки, позволяющие отличать его от иных денежных выплат и услуг, не относящихся к социальному обеспечению (заработной платы, гарантийных и компенсационных выплат в трудовом праве, выплат по возмещению ущерба и т.п.) Одновременно, наряду с указанными признаками, конкретным видам социального обеспечения и обслуживания присущи специфические признаки в зависимости от той роли и целевого назначения видов обеспечения, которые они выполняют в сфере распределения общественных фондов потребления [25, с. 16].

Рассмотрение пособий как самостоятельного вида социального обеспечения является общепризнанным в науке, их отличие от пенсий и денежная форма предоставления позволяют характеризовать пособия как социальную выплату.

Е.Е. Мачульская определяет пособие как краткосрочную (еженедельную, ежемесячную, периодическую) или единовременную возмездно-неэквивалентную выплату, назначаемую за счет государственных средств в целях возмещения утраченного заработка или трудового дохода либо частичной компенсации дополнительных расходов при наступлении установленных законом социальных рисков [10, с. 44].

Н.Л. Смирнова дает следующее определение пособий: «пособия - это денежные выплаты, отличные от пенсий, компенсаций и субсидий, сохраняющие в определенных случаях (для пособий за счет госбюджета) алиментарный характер, ограниченные временными рамками (единовременные, ежемесячные, периодичные), выплачиваемые в установленных случаях с целью поддержания прежнего материального положения лица (возмещение утраченного заработка, дополнительных расходов), назначаемые с учетом участия в той или иной форме занятости за счет средств внебюджетных фондов, госбюджета, муниципальных средств и средств работодателя в размерах, соотносимых с заработком или в твердо установленных денежных суммах» [24, с. 65].

Н.М. Римашевская считает, что пособия входят в состав механизмов, с помощью которых обычно перераспределяются доходы от некоторых финансирующих групп общества (как правило, экономически особенно активных) в пользу получающих подгрупп, т.е. больных, пожилых, нетрудоспособных, безработных, бедных [23].

Пособия в праве социального обеспечения имеют различную правовую природу. Часть из них является страховым возмещением в системе социального страхования и выплачивается из средств государственных внебюджетных фондов, право на их получение приобретают только застрахованные лица. Вторая группа пособий безвозмездно (без требования уплаты страховых взносов) предоставляется нуждающимся гражданам из бюджетных средств. Эти свойства позволяют охарактеризовать их как алиментарные. Р.И. Иванова отмечала, что «в самом общем виде под социальной алиментарностью следует понимать способ предоставления государством или по его поручению общественными организациями всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития советского общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения» [7, с. 36].

Таким образом, понятие пособий сложилось в современной науке права социального обеспечения и вобрало в себя ряд характерных признаков. Пособие - социальная выплата, ограниченная временными рамками, имеющая страховой или алиментарный характер, предоставляемая с целью оказания помощи, временно заменяющая утраченный заработок или служащая дополнением к основному источнику средств к существованию.

Компенсации являются самостоятельным видом социального обеспечения. Отраслевое законодательство о социальном обеспечении не содержит определения компенсации. В трудовом законодательстве эта дефиниция закреплена в ст. 164 ТК РФ, которая гласит: «компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами». Большинство исследователей отмечают сложность разграничения пособий и компенсаций в праве социального обеспечения, а некоторые авторы даже отождествляют их [22, с. 170].

С.Б. Цветков полагает, что «компенсационные выплаты близки по своим целям и правовой природе к пособиям. Их отличие видится в следующем: 1) пособия назначаются на основании федеральных законов, а компенсационные выплаты - на основании подзаконных актов; 2) размер пособий значительно выше размеров компенсационных выплат» [27, с. 159]. Но эти признаки вряд ли можно назвать существенными, позволяющими их разграничить. Кроме того, с приведенными автором аргументами сложно согласиться, ведь некоторые компенсации устанавливаются законом. Например, закон РФ от 15 мая 1991 г. №1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предусматривает несколько видов компенсационных выплат. Размеры компенсаций не всегда превышают суммы пособий, да и проводить подобное сравнение вряд ли корректно, поскольку законодательство закрепляет различные основания для их предоставления.

В.С. Аракчеев, Д.В. Агашев, Л.А. Гречук формулируют следующее определение социально-обеспечительных компенсаций - это предоставления имущественного (натурального) характера, направляемые в адрес нуждающихся граждан с целью оказания им помощи по восстановлению утраченного имущественного положения на основаниях, условиях, в размере и в порядке, установленных действующим законодательством [3, с. 46]. Однако действующее законодательство, на наш взгляд, не дает оснований для рассмотрения компенсационных выплат как натуральной помощи, устанавливая размеры компенсаций в денежных суммах.

И.С. Морозова предлагает рассматривать компенсации как особый правовой механизм, направленный на возмещение причиненного физическому или юридическому лицу ущерба в результате как правомерных, так и противоправных действий контрсубъектов, понесенных расходов, нейтрализацию иных обстоятельств, связанных с ущемлением его интересов [12, с. 101]. Подобный подход не вызывает принципиальных возражений, но не учитывает специфики социально-обеспечительных правоотношений (особый субъектный состав; объективные, независимые от воли граждан, основания возникновения правоотношений).

Н.Л. Смирнова считает, что компенсационные выплаты имеют много общего с пособиями. Сходство устанавливается по следующим признакам: ограничение временными рамками; основания назначения признаются социально-значимыми с точки зрения государства; как и часть пособий, являются социально-алиментарными выплатами; предоставляются с определенными целями [24, с. 62]. Основное отличие - в самой сущности пособий и компенсационных выплат. Практически все компенсации выплачиваются с целью возмещения. Возмещение (частичное) неполучаемой заработной платы в период длительных отпусков без сохранения заработной платы, вызванных временным прекращением работы, или в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет и т.д. Пособия выплачиваются с целью оказания помощи в случаях, установленных законом [24, с. 62-63].

Разделяя приведенную точку зрения необходимо отметить следующее. Для того чтобы компенсационные выплаты не растворились в системе пособий и укрепили свой статус как самостоятельного вида социальных выплат, законодателю необходимо учитывать и развивать особую природу этих предоставлений как адекватного механизма восстановления имущественного положения, возмещения неблагоприятных последствий, соответствующих характеру вредного воздействия (например, компенсации чернобыльцам) или фактически понесенным расходам (например, компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях дошкольного образования), в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Именно компенсаторная, восстановительная функция должна явно прослеживаться в нормативно-правовых актах, и такие «удачные» примеры можно найти в российском законодательстве [15]. Компенсации должны соответствовать стоимости (фактической или условной) того объекта, для возмещения которого они предназначаются.

Компенсации предусмотрены не только социально-обеспечительным законодательством, но и трудовым законодательством (компенсация расходов на проезд к месту командировки, компенсация за неиспользованный отпуск и др.), и гражданским законодательством (компенсация морального вреда, компенсации по вкладам и др.). Но компенсационные выплаты в праве социального обеспечения отличаются от компенсаций, предусмотренных другими отраслями законодательства тем, что условием их назначения и выплаты является наступление социальных рисков, а также определение видов и размеров компенсационных выплат в законодательстве, а не в договорном порядке.

Компенсационные выплаты в системе социального обеспечения предоставляются гражданам безвозмездно и безвозвратно из бюджетных средств. На эту принципиальную отличительную особенность обращает внимание Конституционный суд РФ в постановлении от 15 июля 2009 г. №13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 закона РФ «О милиции» и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода, где подчеркивается, что государство, устанавливая систему компенсаций, выступает не как страхователь, не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах [21].

Таким образом, компенсации как вид социального обеспечения обладают следующими признаками: предоставляются при наступлении социальных рисков с целью возмещения; виды и размеры компенсаций устанавливаются в законодательстве; носят алиментарный характер.

Еще одним самостоятельным видом социальных выплат являются субсидии. Законодательное определение субсидий содержится в ст. 1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», в которой указано, что субсидия - это имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг. Но это понятие не носит универсального характера, что обусловлено рамочным характером закона, и не может использоваться для характеристики всех видов субсидий, предусмотренных современным законодательством о социальном обеспечении.

Т.В. Дергачева дает понятие субсидии как вида государственной социальной помощи и предлагает рассматривать субсидию в качестве безналичной формы расчета с гражданами, предоставляемой при превышении платежей за жилье и коммунальные услуги, потребляемые по социальной норме площади жилья и нормативам потребления коммунальных услуг сверх установленного субъектами РФ уровня от совокупного дохода семьи [6, с. 10].

А.В. Усс, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица рассматривают субсидию как денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах в целях оплаты предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг на условиях долевого финансирования [26]. И.С. Морозова, исследуя субсидии в общетеоретическом аспекте, подвергает сомнению принцип безвозвратности и считает, что «субсидии - это льготы временного характера, поэтому, если соответствующие денежные средства не были использованы в установленные сроки, они подлежат возврату в бюджет» [11, с. 128].

Действующие правовые нормы предусматривают ответственность за нецелевое использование субсидий в форме возврата всех или части денежных средств, потраченных не по назначению. Эти положения позволяют выделить такой важный признак, отличающий субсидии от других социальных выплат, как целевой характер. При этом важна не только основная цель предоставления - выравнивание материального положения нуждающихся с остальными членами общества, этот признак присущ все видам социального обеспечения. Имеет большое значение конечная цель, которая фиксируется в законодательстве и достижение которой подтверждается путем предоставления необходимых документов. Кроме того, все виды субсидий, установленные российским законодательством, финансируются из бюджетных средств Российской Федерации или ее субъектов без требования встречных предоставлений и могут быть охарактеризованы как алиментарные.

Таким образом, субсидия в праве социального обеспечения - социальная выплата, предоставляемая на безвозмездной основе из бюджетных средств, предназначенная строго для использования в целях, установленных законом.

Ежемесячные денежные выплаты появились в законодательстве в результате реформирования системы льгот с принятием 22 августа 2004 г. Федерального закона №122-ФЗ. Правовые нормы, регулирующие ежемесячные денежные выплаты, были введены в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Вряд ли подобные изменения в законодательстве можно назвать оправданными, ведь большинство получателей ежемесячных денежных выплат не относятся к числу малоимущих граждан, для которых традиционно предусмотрены меры государственной социальной помощи.

Ежемесячные денежные выплаты заменили натуральные льготы, но рассматривать их как компенсацию льгот не следует. Льготы в праве социального обеспечения рассматриваются как юридическое средство создания режима благоприятствования для граждан, находящихся в трудной жизненно ситуации: полное или частичное освобождение от исполнения определенных обязанностей [20, с. 8]. Компенсационные выплаты производятся с целью восстановления имущественного положения получателя. Льготы являются заработанными предшествующим трудом привилегиями, а не обстоятельствами, влекущими ухудшение материального положения граждан, требующими компенсации.

Для ежемесячных денежных выплат не характерен главный признак субсидий - использование денежных средств в целях, установленных законом. Думается, логично было бы рассматривать и обозначать ежемесячные денежные выплаты как пособие, тем более, что ст. 1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» определяет социальное пособие как безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Такой вид выплат как материнский (семейный) капитал, введен Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [13]. Понятие этого вида социального обеспечения можно вывести из ст. 2 указанного Закона. Так, материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, обеспечивающих возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения.

Некоторые исследователи полагают, что материнский (семейный) капитал является новым видом социального обеспечения [4, с. 99]. Ю.Б. Корсаненкова считает, что материнский (семейный) капитал как по содержанию, так и по условиям предоставления отличается от видов социального обеспечения в денежной или натуральной форме (пенсий, пособий, компенсационных выплат и социальных услуг), так как его можно получить и расходовать только по трем направлениям, строго определенным в законе [9, с. 578].

Однако целевой характер использования не является основанием для рассмотрения этой денежной выплаты в качестве нового вида социального обеспечения. Именно этот признак сближает материнский (семейный) капитал с таким видом социальных выплат, как субсидии. Сходными чертами являются безналичная форма предоставления и финансирование социальной выплаты из бюджетных средств.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необоснованном расширении терминологии, используемой законодателем в области социальных выплат. Эти нововведения нельзя рассматривать как продиктованные объективной новизной указанных социальных выплат, поскольку за разнообразными юридическими терминами подчас скрывается единая правовая природа денежных выплат. А.Н. Аверьянов справедливо отмечает, что каждый элемент может существовать в системе, лишь специализируясь, выполняя особые функции, необходимые для эффективного функционирования всей системы в целом [1]. Произвольное введение в законы новых терминов не согласуется с внутренней структурой отрасли права социального обеспечения и препятствует формированию системного правового регулирования социальных выплат.

Библиографический список

1. Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М.: Мысль, 1976. 188с.

2. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.: Юрид. лит., 1974. 304 с.

3. Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: учеб. пособие. Томск, 2006. Ч. 1. 228 с.

4. Ахмедшина А.Н. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения // Журнал рос. права. 2009. №1. С. 99-107.

5. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: монография. Екатеринбург, 1997. 180 с.

6. Дергачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 24 с.

7. Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1987. 51 с.

8. Козлов В.А. Проблемы предмета и методологи общей теории права. Л., 1989. 120 с.

9. Корсаненкова Ю.Б. Некоторые проблемы правового регулирования предоставления материнского капитала // Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения: материалы 6-й Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М., 2010.

10. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000.

11. Морозова И.С. Основы теории правовых льгот. Саратов, 2007. 260 с.

12. Морозова И.С. Сущность компенсации в общетеоретическом аспекте // Право и образование. 2007. №1. С. 100-111.

13. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: Федер. закон Рос. Федерации от 29 дек. 2006 г. №256-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №1 (ч. 1), ст. 19.

14. О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных, общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего образования: Федер. закон Рос. Федерации от 1 авг. 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №32, ст. 3847. (утратил силу)

15. О порядке предоставления легковых автомобилей и выплате единовременной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета инвалидам, которые на 1 января 2005 года стояли на учете в органах социальной защиты субъектов Российской Федерации для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями: постановление Правительства Рос. Федерации от 12 сент. 2008 г. №670 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №38, ст. 4310.

16. О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения: постановление Правительства Рос. Федерации от 2 авг. 1999 г. №887 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №33, ст. 4116. (утратило силу).

17. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: закон Рос. Федерации от 15 мая 1991 г. №1244-I // Ведомости Совета нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. №21, ст. 699; 1992. №32, ст. 1861; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. №48, ст. 4561; 1996. №51, ст. 5680; 1999. №16, ст. 1937; 2000. №33, ст. 3348; 2001. №7, ст. 610; 2004. №35, ст. 3607; 2008. №9, ст. 817; №29, ст. 3410; №52, ст. 6224; 2009. №18 (ч. 1), ст. 2152.

18. Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья: постановление Правительства Рос. Федерации от 3 авг. 1996 г. №937 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №33, ст. 4006 (утратило силу).

19. Об утверждении Порядка предоставления компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами: постановление Правительства Рос. Федерации от 25 мая 1994 г. №549 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №6, ст. 612 (утратило силу).

20. Пашкова Г.Г. Льготы в праве социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2004. 193 с.

21. По делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 Закона РФ «О милиции» и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода: постановление Конституц. суда Рос. Федерации от 15 июля 2009 г. №13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №31, ст. 3997.

22. Право социального обеспечения: учебник / под ред. М.В. Филипповой. М.: Юрист, 2006. 446 с.

23. Римашевская Н.М. Человек и реформы: Секреты выживания. М., 2003. 392 с.

24. Смирнова Н.Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2002. 222 с.

25. Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982. 263 с.

26. Социальный кодекс РФ: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении / А.В. Усс, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица. Новосибирск, 2004. 460 с.

27. Цветков С.Б. Право социального обеспечения: учеб. пособие. Волгоград, 2009.

Размещено на Allbest.ru