Анализ специфики конституционно-правовых основ прекращения исполнения полномочий Президента

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Развитие института президентства в Российской Федерации

1.1 Исторический анализ и причины возникновения института президентства в России

1.2 Конституционно-правовой статус Президента РФ

Глава 2. Прекращение исполнения полномочий Президента РФ как особый институт конституционного права

2.1 Основания и порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ

2.2 Международный опыт импичмента президента

2.3 Анализ попыток импичмента в постсоветской России

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

Актуальность темы исследования. Развитие систем государственной власти большинства стран мира, провозгласивших демократические ценности и вставших на путь управления страной во благо народа, основано на конституционно-правовом закреплении и реализации принципа разделения властей. Положительный эффект от выбранного в соответствии с указанным правовым принципом политического курса подтвержден государственно- управленческой практикой целого ряда зарубежных стран. Неотъемлемой составляющей их систем власти стал глава государства (президент, монарх).

В новейшей истории России на первых этапах введения поста Президента (в 1990-1993 гг.) были апробированы разные модели президентской власти, в том числе модель Президента - главы исполнительной власти (Президент РСФСР).

В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая систему власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и институт Президента РФ (гл. 4), статус которого по целому ряду позиций отличается от известных мировой практике конституционно-правовых моделей. Президент РФ является главой государства, обеспечивающим в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, с большим объемом исполнительно- распорядительных полномочий.

В постсоветский период в Российской Федерации накоплен немалый опыт функционирования новой системы государственной власти во главе с Президентом РФ, что позволяет подвести определенные итоги и выявить основные тенденции ее развития.

В отечественной и зарубежной юридической науке до сих пор не прекращаются дискуссии по вопросам конституционно-правового статуса президента и основам прекращения исполнения полномочий президента. В рамках таких дискуссий одни высказывают мнение о необходимости существования в России института «сильного» Президента, мотивированное необходимостью обеспечения государственного единства и целостности страны.

Другие же, будучи несогласными с этим мнением, выдвигают свои доводы в обоснование своей позиции, которые, в частности, касаются таких возможных последствий централизованного управления, как высокий уровень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, практика использования служебных полномочий в целях, противоположных публичным интересам, которые могут проявляться при сосредоточении власти в одних руках и отсутствии действенного механизма «сдержек и противовесов».

В связи с предпринятыми попытками модернизации политической системы, в том числе, связанными с изменением полномочий Президента РФ в отдельных сферах, особую актуальность приобретает вопрос о конституционно-правовых основах прекращения исполнения полномочий президента. Важным в данном контексте представляется и вопрос дальнейшей модернизации государственного управления, определения вектора развития системы государственной власти.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время, несмотря на наличие широкого перечня научных работ по вопросам статуса главы государства, уточнения его места и роли в системе власти в России и за рубежом, прекращения исполнения полномочий президента, налицо недостаточная разработанность теоретической базы. Исследования проблематики конституционно-правовых основ прекращения исполнения полномочий Президента РФ отражены в работах многих современных отечественных ученых, среди которых: С.А. Авакьян, Р.В. Енгибарян, А.Е. Козлов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, B.C. Нерсесянц, А.Ф, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, Т.М. Шамба, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и др.

Детальному исследованию института президентства, конституционно- правовых основ прекращения исполнения полномочий президента РФ посвящены труды К.Н. Бобылевой, Г.В. Дегтева, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зуйкова, В.И. Кайнова, Н.Е. Колобаевой, Е.Л. Кузнецова, Б.М. Лазарева, А.А. Мишина и др.

Несмотря на значительное количество публикаций о конституционно- правовых основах прекращения исполнения полномочий Президента РФ, безусловную важность и научную значимость полученных результатов, некоторые аспекты рассматриваемой проблематики не в полной мере исследованы или по ним существуют неоднозначные выводы. Поэтому вопрос о конституционно-правовых основах прекращения исполнения полномочий Президента РФ в силу недостаточной разработанности как теоретико-правовых, так и правоприменительных аспектов еще далеко не закрыт для исследователей.

Объектом настоящего исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе прекращения исполнения полномочий Президента РФ.

Предмет исследования составляют конституционные нормы, закрепляющие статус Президента Российской Федерации и процесс прекращения исполнения полномочий Президента РФ.

Цель исследования в выпускной квалификационной работе - анализ специфики конституционно-правовых основ прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

провести исторический анализ и выявить причины возникновения института президентства в России;

изучить основы конституционно-правового статуса Президента РФ;

рассмотреть основания и порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ;

исследовать международный опыт импичмента президента;

провести анализ попыток импичмента в постсоветской России.

Методы исследования. В выпускной квалификационной работе применялись такие методы современного научного познания, как диалектический, историко-правовой, системный, структурно-функциональный, формально- юридический, описательный, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции.

Теоретическая и практическая значимость выпускной квалификационной работы. Результаты и выводы, сделанные по итогам исследования, имеют определенную ценность как с точки зрения развития положений науки конституционного права, так и с точки зрения применения их на практике для совершенствования конституционно-правовых основ прекращения исполнения полномочий Президента.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав и заключения, изложена на 54 страницах, имеет 2 приложения, список литературы содержит 50 источников.

В первой главе изложены теоретические основы развития института президентства в Российской Федерации, проведен исторический анализ и выявлены причины возникновения института президентства в России, рассмотрены актуальные вопросы конституционно-правового статуса Президента РФ.

Во второй главе проанализированы вопросы прекращения исполнения полномочий Президента РФ как особого института конституционного права, рассмотрены основания и порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ, изучен международный опыт импичмента президента, проанализированы попытки импичмента в постсоветской России.

президентство конституционный правовой импичмент



Глава 1. Развитие института президентства в Российской Федерации

1.1 Исторический анализ и причины возникновения института президентства в России

В буквальном смысле в переводе с латинского слово «президент» означает «сидящий спереди». Так в античности называли тех, кто возглавлял какие-либо собрания или коллективы [22, с. 115]. В современном понимании этот термин относится к руководителям либо государств, либо крупных частных компаний. В любом случае первоначальное значение слова применительно к государственно- правовой материи сильно не изменилось, поскольку любой президент - это всегда первое лицо государства, своего рода его символ (если говорить о президентских республиках).

Развитие института президентства в нашей стране в конце 80-начале 90-х гг. прошлого столетия вызвано политической необходимостью с целью, во-первых, перехода к демократическому режиму, во-вторых, централизации и укрепления политической власти. Должность Президента удовлетворяла этим целям. Между тем, формирование института президентской власти в нашей стране имеет более продолжительную историю, чем официально принято считать.

Следует отметить, что первоначально идея введения поста Президента СССР возникла еще при подготовке проекта Конституции СССР 1936 года [25, с. 91]. Однако И.В. Сталину идея введения в стране избираемой всенародно должности Председателя Президиума Верховного Совета показалась чересчур смелой и несвоевременной. По его мнению, идея президентства «противоречит самой идее Советского государства». Очевидно, что с должностью Президента связаны определенные ограничения и ответственность, прежде всего, перед населением, которые И.В. Сталин не мог принять в силу определенных причин: в стране набирали силу репрессии и культ личности, а И.В. Сталин забирал все нити управления страной на себя.

Повторно идея утверждения поста Президента СССР обсуждалась в пору «хрущевской оттепели». В середине 60-х гг. прошлого столетия Н.С. Хрущевым было предложено учредить пост президента на заседании Конституционной комиссии, которая работала над проектом Конституции СССР [32, с. 47]. Конституционной комиссией в тексте проекта конституции развитого социализма была разработана соответствующая глава, однако после того, как Н.С. Хрущев покинул пост, работа этой комиссии была остановлена, а о посте Президента было забыто более чем на 10 лет.

Следующий проект Конституции СССР был подготовлен в середине 1970-х гг. При обсуждении проекта ставился вопрос о президентстве, однако в окончательном варианте Конституции 1977 года пост Президента так и не был утвержден.

Более серьезной проработкой вопрос о посте Президенте СССР отличался в период правления М.С. Горбачева. Вопрос о посте Президента СССР был поставлен на повестку дня ХIХ Всесоюзной партконференции (1988 год), однако вместо него была учреждена должность Председателя Верховного Совета СССР [25, с. 92].

О посте Президента СССР повторно заговорила межрегиональная депутатская группа в период проведения конституционных реформ в 1989 году. Итогом лоббирования интересов этой группы стало принятие на Внеочередном III Съезде народных депутатов СССР решения об учреждении должности Президента СССР. На эту должность в первый и последний раз был избран М.С. Горбачев.

Можно констатировать, что президентство на тот момент предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и союзных республик не только сохранить в своих руках власть, но и бороться с всесилием коммунистической партии.

Правовой основой деятельности Президента СССР стал Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» [16]. Честь и достоинство Президента СССР защищалась Законом СССР от 14.05.1990 г. №1478-1 «О защите чести и достоинства Президента СССР» [17], хотя реальной необходимости в принятии такого закона не было, было бы достаточно прописать нормы о защите чести и достоинства в Конституции СССР 1977 года.

Согласно Закону СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» Президент СССР являлся главой государства (ст. 127) и возглавлял Совет Федерации (ст. 127.4). Законом предусматривались демократические процедуры избрания Президента - на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (ст. 127.1). Срок полномочий Президента СССР составлял 5 лет.

Президент СССР обладал широкими полномочиями, перечень которых предусматривался ст. 127.3 Закона СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I. Эти полномочия включали как выполнение представительских функций, так и гарантирование выполнения конституции СССР и союзных законов и обеспечение взаимодействия органов государственной власти.

Что касается института Президента РФ, то будучи демократическим по своей сути, он накладывался на существующие формы союзного управления, что значительно затрудняло исполнение Президентом РФ своих функций и делало данную должность несколько несвоевременной. Работать институт президента может лишь в условиях реального разделения властей, а поскольку названный принцип не соблюдался, данная должность являлась, по сути, «спящей».

Впоследствии пост Президента РСФСР был утвержден всероссийским референдумом от 17 марта 1991 года. По итогам референдума Президентом РСФСР был избран Б.Н. Ельцин: за него проголосовало 57,3% граждан, принявших участие в голосовании [28, с. 101].

В целях регулирования правового статуса Президента РФ были приняты следующие нормативные правовые акты:

Закон России от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» [28, с. 101];

Закон России «О выборах Президента РСФСР», а также Закон России от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность Президента РСФСР» [28, с. 101].

В следствии принятия новой Конституции РФ в 1993 г. развивается новый этап президентства в России - в Конституции закрепляется должность Президента.

Введение поста Президента в период «перестройки» в СССР стало своеобразным обобщением мнений депутатов, юристов, политологов в ходе обсуждения назревших новых законодательных преобразований. Среди доводов в пользу создания поста Президента СССР, которые могут являться и обоснованием введения поста Президента в России, приводились, в частности, следующие: разграничение государственной и партийной компетенции, оперативное реагирование на «внештатные» обстоятельства и стремление к демократии и разделению властей, предполагающее наличие арбитра между ветвями власти.

Среди причин создания поста Президента в этой связи можно назвать: приход к власти либерального лидера, настроенного на демократические преобразования, назревшие к тому моменту в обществе в свете успешной реализации моделей разделения властей во главе с Президентом; промедления при принятии и реализации важных решений вследствие разногласий между Правительством и Парламентом; неоспоримость, однозначность, многогранность решений Верховного совета и Съезда народных депутатов в рамках приближения к системе разделения властей.

Существовал и ряд субъективных оснований введения поста Президента. При становлении партийного разнообразия роль Генерального секретаря КПСС практически сводилась к нулю, что явно не устраивало высшее звено Коммунистической партии, которое лелеяло надежды на удержание власти через своего представителя на посту Президента в свете фактической социально- политической необходимости проведения демократических изменений. Но при всем при этом какой-то определенности по поводу того, что собой должен «представлять» Президент не наблюдалось. При учреждении поста было понятно одно - Президент должен стать главой государства, гарантом его единства, целостности и независимости.

Отметим, что за время существования Конституции РФ 1993 года в главу о Президенте РФ вносилось не так уж много изменений. Значительные изменения были сделаны в 2008 году в связи с увеличением президентского срока.

Итак, в заключение можно сделать следующие выводы. История введения института президентства в нашей стране насчитывает несколько десятилетий. Долгое время данный вопрос активно обсуждался в высших эшелонах власти, однако в силу идеологических и политических причин данная должность так и не была учреждена. В частности, это обусловлено отсутствием реализации принципа разделения властей, при наличии которого вводится должность Президента. Принцип полновластия Советов и партийной номенклатуры противоречил самой идее должности Президента. Лишь в период конституционных реформ конца 80- начала 90-хх гг. прошлого столетия была окончательно введена должность сначала Президента СССР, а затем Президента РФ.

Введение должности Президента РСФСР, а затем и РФ создавало серьезные предпосылки для преобразования государства из советской республики в президентскую республику. Введение должности Президента РФ позволило сбалансировать действующую систему органов государственной власти и предотвратить диктат Верховного Совета РФ, снизив его влияние на все стороны жизни. Должность Президента РФ вводилась в целях политической стабилизации российского общества, и на первых порах Президенту РФ удалось добиться баланса между исполнительной и законодательной властью.

1.2 Конституционно-правовой статус Президента РФ

Конституционно-правовой статус Президента, проблемы его полномочий представляются на данный момент весьма актуальными, хотя и вызывают скорее общественно-политические, а не юридические споры.

В начале двадцать первого века этим вопросам уделялось повышенное внимание со стороны отечественных правоведов, причем круг обязанностей Президента формировался исключительно с позиций соответствующих статей Конституции РФ.

Несколько отличается концепция, представляющая конституционно- правовой статус Президента в виде сбалансированной совокупности составляющих элементов, можно сказать, что она отражает истинный правовой статус Президента, его положение во власти. Важнейшими составляющими элементами в этой совокупности являются:

аксиологически-исполнительные компоненты;

компоненты общественно-публичного характера;

компоненты, имеющие личностно-ответственные черты;

элементы деятельностно-гарантийного характера [43, с. 159].

Исследователи отечественного конституционного права выделяют множество типологий полномочий Президента. В основном полномочия Президента классифицируются в зависимости от сферы осуществления данных полномочий. Так, выделяется в основном пять групп данных полномочий:

полномочия по обеспечению развития госструктур, полномочия по рекомендации к назначению высших должностных лиц;

полномочия по ведению внутренней политики, осуществление взаимодействия с другими органами власти;

широкие полномочия в иностранных делах;

полномочия в области обеспечения военной безопасности, порядка и устойчивости в государстве;

полномочия в качестве гаранта конституционно-правового статуса человека и гражданина;

Остановимся подробнее на полномочиях Президента в качестве гаранта конституционно-правового статуса человека и гражданина.

Конституционный выбор определенной концепции статуса гражданина - это вопрос, имеющий практическое значение, конкретные правовые последствия. Конституционно закрепленная концепция статуса гражданина:

является одним из принципов государственного и общественного строя;

она предопределяет перечень и содержание основных и отраслевых прав, свобод и обязанностей;

она определяет цели, задачи и содержание деятельности органов государства.

Выбор концепции - это, условно говоря, программирование дальнейшего развития положения человека и гражданина в конкретном государстве. Установленная Конституцией концепция статуса гражданина оказывает непосредственное влияние в первую очередь на конституционное, уголовное, уголовно-исполнительное, административное, гражданское, семейное, трудовое законодательство.

Отсюда можно сделать вывод, что в Конституции Российской Федерации прямо или опосредованно закрепляются все права и свободы, актуально существующие в правовой системе, что демонстрирует существенную ограниченность представления о конституционно-правовом статусе личности и гражданина в виде определенного "набора" прав, закрепленных­ в тексте Основного Закона, а полномочия Президента являются гарантом соблюдения конституционно-правового статуса личности и гражданина.

В слово «полномочия» применительно к должности Президента РФ Конституция РФ вкладывает довольно простой смысл: это совокупность прав и обязанностей Президента РФ, необходимые ему для выполнения возложенных функций.

По мнению В.Е. Чиркина можно выделить следующие президентские полномочия:

Президент выступает в качестве гаранта конституционно-правового статуса личности;

полномочия Президента в сфере федеративного устройства государства;

полномочия по взаимодействию с парламентом;

полномочия по взаимодействию с органами исполнительной и судебной власти;

полномочия в сфере урегулирования чрезвычайных положений;

широкие полномочия в военной сфере;

в сфере внешней политики.

Е.И. Козлова полномочия Президента РФ группирует следующим образом:

полномочия Президента по формированию федеральных органов государственной власти;

участие Президента в законотворчестве;

полномочия по взаимодействию с органами исполнительной власти;

полномочия в области внешней политики и обороны;

полномочия в иных сферах государственной деятельности

Все полномочия А.Н. Кокотов подразделяет на полномочия как главы государства и как фактического главы исполнительной власти по следующим областям:

в области международных отношений РФ;

в области взаимоотношения Российской Федерации с гражданами страны;

полномочия, обеспечивающие согласованную деятельность государственного аппарата;

полномочия в области законотворчества;

полномочия Президента в области выборов и референдумов;

полномочия по обеспечению правосудия, прокурорского надзора;

в области безопасности и обороны страны.

Н.Е.Колобаева классифицирует полномочия президента на группы в соответствии с функциями президента. По этому основанию автор выделят следующие полномочия президента: как гаранта Конституции; как гаранта прав и свобод человека и гражданина; по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; по определению основных направлений внутренней и внешней политики; по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; по представлению РФ внутри страны и в международных отношениях; по обеспечению собственной деятельности; по принятию актов.

По нескольким основаниям предлагает классифицировать полномочия президента А.В. Щипанов. Автор указывает, что основываясь на различиях в конструкциях, используемых в Конституции и законодательных актах, можно выделить императивные и диспозитивные полномочия. При этом он не приводит примеры тех полномочий, которые относятся к каждой из названных групп, но утверждает: при таком подходе весь объем президентской компетенции в полной мере исчерпывается полномочиями, поскольку публичные права главы государства представляют собой диспозитивные полномочия. Опираясь на конституционное значение полномочий, автор выделяет исключительные и ординарные полномочия. К исключительным полномочиям, по мнению А.В. Щипанова, относятся полномочия по роспуску Государственной Думы, назначению референдума, внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции, по обращению к Федеральному собранию с ежегодными посланиями, полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, в отношении стратегических ядерных сил и тактического ядерного оружия.

По предметной направленности автор выделяет нормотворческие полномочия (предметом которых выступают проекты нормативных правовых актов); ненормативные правотворческие полномочия (предметом которых являются ненормативные правовые акты); политические полномочия (обращение к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями, обращение с запросом в Конституционный суд РФ, ведение переговоров с представителями иностранных государств и международных организаций, подписание международных договоров, ратификационных грамот, принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей).

Классификация президентских полномочий, предложенная А.В. Щипановым, представляется слишком громоздкой, в ней полномочия президента дублируются в разных классификационных группах (например, полномочия по обращению к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями относятся одновременно и к политическим полномочиям (по критерию предметной направленности), и к исключительным полномочиям (согласно конституционному значению), и к полномочиям, выделяемым по критерию адресной направленности). Создавая столь сложную конструкцию полномочий президента, автору следовало объяснить ее практическую значимость.

Наиболее распространенной классификацией является классификация полномочий президента по сферам деятельности.

Данная классификация представлена в работах А.М. Осавелюка, который выделяет полномочия президента в отношении «парламента и правительства, а также судебной власти… полномочия в сфере так называемого личного статуса, т.е. в отношениях с гражданами и иностранцами… В сфере обороны и безопасности».

Представляется, что все иные, рассмотренные выше классификации, так или иначе повторяют с небольшой детализацией данную классификацию, искусственно увеличивая классификационные критерии и дробя полномочия в рамках каждого из них. Кроме того, такая классификация полномочий президента вытекает из содержания статей 83-90 Конституции РФ.

Признавая верным подход к классификации президентских полномочий по сферам деятельности, отметим, что полномочия Президентов РФ (ст.ст. 83-90 Конституции РФ) можно сгруппировать следующим образом:

полномочия, связанные с участием президента в формировании и деятельности исполнительной власти;

полномочия, позволяющие оказывать воздействие на формирование Парламента, на прекращение его полномочий, а также на его законодательную деятельность;

полномочия в сфере судебной власти;

полномочия в сфере безопасности и обороны страны;

полномочия в сфере внешней политики и международных отношений;

полномочия в сфере прав и свобод личности.

Перечень классификационных групп полномочий президента не следует считать закрытым. Например, Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.

А.В. Щипанов называет также природу и источник их закрепления, выделяя по данному основанию конституционные (прямо установленные в тексте Конституции), «скрытые» (выявленные Конституционным судом Российской Федерации) и «подразумеваемые» (выявляемые в ходе осуществления правотворческой деятельности главы государства) полномочия.

О наличии у Президента РФ скрытых или подразумеваемых полномочий говорят и такие авторы, как М.А.Краснов, Л.М.Рахманов, О.Н.Тарасов, Е.Бондарец. Как отмечает Е.Бондарец, за весь период существования института президентства в России глава государства получил 469 дополнительных полномочий. Помимо сфер, за которые Президент РФ отвечает по Конституции РФ (национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов государственной власти, кадровая политика), его полномочия распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т.д. При этом Президенту РФ передано огромное число (220) сугубо регулятивных полномочий.

Именно выделение «скрытых» полномочий Президента Российской Федерации порождает острую дискуссию по вопросу о месте российского Президента в системе разделения властей. Так, многие ученые сходятся во мнении о том, что в России сложилась «суперпрезидентская» республика.

На основании рассмотрения основных, существующих в научной литературе, подходов к решению вопроса о классификации президентских полномочий, можно отметить, что единственно верной является их классификация по сферам деятельности. Все присущие президенту полномочия можно объединить в следующие группы:

полномочия, связанные с участием президента в формировании и деятельности исполнительной власти;

полномочия, позволяющие оказывать воздействие на формирование Парламента, на прекращение его полномочий, а также на его законодательную деятельность;

полномочия в сфере судебной власти;

полномочия в сфере безопасности и обороны страны;

полномочия в сфере внешней политики и международных отношений;

полномочия в сфере прав и свобод личности.

При этом, перечень классификационных групп полномочий Президента РФ не следует считать закрытым.

Президент РФ не относится к исполнительной ветви власти, которая подчиняется Правительству РФ (ст. 110 Конституции РФ). Можно сделать вывод о том, что акты Президента РФ не являются административными актами, поскольку они исходят не от исполнительной власти. Законодательное обеспечение деятельности Президента РФ осуществляется преимущественно нормами Конституции РФ. Рассматриваемый нами правовой институт имеет по своей природе конституционно-правовое основание, поскольку нормы о должности Президента РФ закреплены в тексте Конституции РФ (главе 4 - ст. 80- 93). Однако в Конституции РФ определены лишь основы правового статуса Президента РФ, его функции и полномочия, порядок вступления в должность и прекращения должности.

Между тем, за рамки Конституции РФ вынесены многие вопросы, имеющие прямое отношение к должности Президента РФ (например, порядок его избрания, статус бывшего Президента РФ, его привилегии, связанные с неприкосновенностью, а также пенсионные права Президента РФ, его социально- правовой статус и многие другие вопросы, имеющие отношение к деятельности самого Президента РФ и обеспечивающие эту должность структур).

В литературе мало исследованы вопросы законодательного регулирования деятельности Президента РФ. Однако рассмотрим некоторые общие подходы к нему.

Президентство представляет в России особый конституционный институт, т.е. совокупность норм права.

По мнению Б.П. Елисеева, институт президентства понимается как правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов органов государственной власти.

К.М. Конджакулян под рассматриваемым институтом понимает систему правовых норм, которые направлены на регулирование процесса выборов президента, его полномочий и обязанностей, а также все остальные правовые вопросы исполнения им властных полномочий.

Порядок избрания Президента в РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента РФ». Данным законом закреплены принципы избрания Президента РФ, порядок назначения и проведения выборов, порядок определения результатов выборов.

В систему нормативных правовых актов, определяющих порядок избрания Президента РФ следует также отнести Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон, хотя непосредственно к процедуре выборов Президента РФ, отношения не имеет, но регламентирует многие организационно-правовые вопросы, связанные с проведением и организацией выборов любых выборных должностных лиц, в том числе Президента РФ.

Помимо вопросов избрания должности Президента РФ, деятельность главы государства связана с функционированием ряда обеспечивающих механизмов, к числу которых, прежде всего, относится Администрация Президента РФ, правовой статус которой установлен Указом Президента РФ. Администрация Президента РФ занимает особое место в системе органов государства. С одной стороны, это исключительно президентская структура, а поскольку статус Президента РФ в системе органов власти не определен, данная структура также является неопределенной. В литературе нет четкого определения место и роли Администрации Президента РФ в системе органов государственной власти.

А.В. Зуйков предлагает относить данный орган власти в сфере неформальных отношений, а определенность статуса Администрации Президента РФ возможна лишь с принятием Федерального конституционного закона «О Президенте РФ».

Многие исследователи вполне серьезно считают, что только с принятием такого или подобного федерального конституционного закона конституционный статус Президента РФ и обеспечивающих его деятельность структур приобретет ясность и целостность. Однако это вовсе не так, поскольку пока не будет ясности о месте и роли Президента РФ в доктрине конституционного права, никаким законом эту ясность не получить.

Помимо Администрации Президента РФ - по сути рабочего административного органа, обеспечивающего слаженную работу Президента - остановимся еще на одной структуре - Государственном Совете, положение о котором также утверждено Указом Президента РФ. Этот орган - совещательный по своей природе - призван помочь Президенту РФ в осуществлении его властных полномочий. Предполагается, что, опираясь на решение Государственного Совета, Президент принимает более взвешенные и обдуманные решения. Однако властными полномочиями Государственный Совет не обладает, поэтому его решения и рекомендации вовсе не обязательны для Президента РФ.

Однако в практике так повелось, что Государственный Совет заседает совместно с Советом Безопасности РФ - еще одним совещательным органом, который собирается по вопросам обеспечения безопасности от внутренних и внешних угроз в стране. Следует отметить, что в 2011 году полномочия Совета Безопасности РФ были значительно расширены Указом Президентом РФ.

В целях проведения единой президентской политики в РФ и ее субъектах в федеральных округа созданы соответствующие структуры: в федеральных округах Президента РФ представляют его полномочные представители, статус и полномочия которых определены также соответствующим указом Президента РФ. Отдельно следует остановиться на мерах государственной охраны Президента РФ. Поскольку должность Президента РФ связана с рисками покушений и посягательств на личность главы государства, к Президенту РФ применяются согласно закону особые меры государственной охраны. Следует отметить, что меры государственной охраны распространяются как на действующего Президента РФ, так и на экс-Президента и членов его семьи, даже в случае его смерти.

Итак, анализ законодательного обеспечения деятельности Президента в РФ показывает, что единого целостного законодательства о правовом положении Президента РФ нет. Ядро правового статуса Президента составляют нормы Конституции РФ, однако многие вопросы деятельности Президента РФ, обеспечения исполнения им полномочий решается даже не на законодательном уровне, а на уровне указов Президента РФ. По сути, Президенту РФ доверили формирование собственной структуру обеспечивающих государственных органов и совещательных органов. Принятие закона о Президенте РФ, думается, не решит вопрос неопределенности и размытости правового регулирования правового статуса и деятельности Президента РФ.

Итак, по итогам главы можно сформулировать следующие выводы.

Изучение вопросов становления и развития института президентства в РФ свидетельствует о том, что, хотя сама идея создания должности Президента РФ, возникала еще в СССР на разных этапах его развития, впервые практически идея введения должности Президента была воплощена в наиболее сложный переходный период нашей страны - ломки советского строя и аппарата и перехода страны на демократические основы. Должность Президента РФ должна была централизовать и укрепить непрочные властные отношения в стране, сделать исполнительную власть монолитной, а также уравновесить законодательную власть.

Изучение роли и места Президента РФ в системе органов государственной власти и управления показало, что должность Президента РФ ближе всего к исполнительной власти, хотя формально Президент РФ выведен из системы государственных органов трех ветвей власти и ни к одной ветви власти не относится. Неопределенность конституционно-правового статуса Президента РФ должна быть решена посредством признания того, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти.

Итак, как бы ни группировались полномочия Президента РФ, их конституционное содержание не должно вызвать сомнений в том, что в области внешней и внутренней политики Президент РФ - ключевая фигура. Между тем, объем полномочий Президента РФ не должен превышать минимума, который ему необходим для осуществления функций главы государства.

Глава 2. Прекращение исполнения полномочий Президента РФ как особый институт конституционного права

2.1 Основания и порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ

В ст. 92 Конституции РФ определено: «Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий». Также данная статья устанавливает, что «во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум РФ, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ» [1].

Итак, Конституция РФ предусматривает два основания прекращения полномочий Президента РФ:

избрание вновь избранного Президента РФ и принесение им присяги (ч. 1 ст. 92 Конституции РФ);

досрочное прекращение полномочий Президента РФ в случае его болезни, стойкой неспособности исполнять свои обязанности, а также в случае отрешения от должности (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ) (приложение 2).

По первому основанию прекращение полномочий Президента РФ является следствием преемственности должности, которая ни в коей случае не должна прерываться.

Если с первым основанием все более или менее ясно, значительный интерес представляют случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Рассмотрим их более подробно.

Часть 2 ст. 92 Конституции РФ закрепляет случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ.

Во-первых, это отставка Президента РФ, которая может быть инициирована самим Президентом РФ. Отставка может быть в силу разных причин: неспособность занимать должность, болезнь или личное желание самого Президента РФ прекратить свои полномочия. Отставка Президента РФ имела место всего один раз - в 2000 году.

Во-вторых, основанием прекращения полномочий Президента РФ является стойкая неспособность Президента РФ по состоянию здоровья исполнять с??и обязанности. Ни в Конституции РФ, ни в законах нет четкого определения понятия «стойкой неспособности исполнять свои обязанности».

Под данным понятием может, в частности, пониматься такое состояние здоровья, которое не позволяет человеку, занимающему должность Президента РФ, исполнять свои обязанности не только в настоящий момент, но и в будущем, т.е. временное расстройство здоровья сюда, очевидно, не входит.

О том, должно ли это состояние подтверждаться медицинским заключением, ни в Конституции РФ, ни в законах, ничего не сказано. Очевидно, что для того, чтобы убедиться в том, что Президент РФ действительно стойко неспособен исполнять свои обязанности, необходимо медицинское заключение. Поэтому в качестве необходимой корректировки правовых оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ предлагается первое предложение ч. 2 ст. 92 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, подтвержденные медицинским заключением, или отрешения от должности».

На общественный конституционно значимый характер состояния здоровья Президента РФ как государственного деятеля и публичного лица обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда от 11 июля 2000 г. № 12-П37. В частности, высказывая особое мнение, судья КС РФ Н.В. Витрук предлагает руководителей учреждений здравоохранения, которые обслуживают Президента РФ, в случае возникновения подозрений на тяжелое и необратимое заболевание Президента, сразу же информировать об этом Председателя Правительства РФ [29, с. 96].

В-третьих, Президент РФ прекращает свои полномочия в силу отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). Данное основание также рассматривается как единственная мера конституционно-правовой ответственности Президента РФ.

Ответственность Президента - один из элементов его конституционно- правового статуса, однако данный элемент слабо проработан в Конституции РФ и законах и в теории вызывает немало споров. Прежде всего, вызывает недоумение то обстоятельство, что Конституция РФ диспозитивно определяет вопрос об ответственности Президента РФ: «Президент может быть отрешён от должности». Получается, что данный текст статьи предоставляет Совету Федерации право безмотивно отказаться от отрешения Президента РФ от должности.

У А.В. Куриленко существуют сомнения, что Президента РФ вообще можно отрешить от должности в рамках этой процедуры [38, с. 47]. Автор предлагает ввести иную, более понятную персональную ответственность Президента РФ. Например, предлагается установить запрет в Конституции РФ баллотироваться на должность Президента РФ тому должностному лицу, против которого был вынесен вотум недоверия два или более раза.

Согласно ст. 93 Конституции РФ, «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Отметим, что у Президента РФ объективно нет побудительных причин совершать государственную измену, которая в своей объективной стороне состоит из таких действий, как шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации (ст. 275 УК РФ) [41, с. 80].

Формула, закрепленная в словах «совершение иных тяжких преступлений», также вызывает в литературе справедливую критику. Если буквально толковать данную норму, можно сделать вывод, что Президенту РФ законодательно «дозволено» совершать преступления небольшой и средней тяжести.

Уголовным кодексом РФ устанавливается, что «тяжкими преступлениями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает десяти лет лишения свободы». Если проанализировать особенную часть УК РФ, то можно найти большое количество статей, содержащих составы преступлений, подпадающих под категории небольшой и средней тяжести. Среди них такие, как сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей, нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина.

Каждое из указанных преступлений несет немалую общественную опасность. Вместе с тем, исходя из буквального прочтения части 1 статьи 93 статьи 93, получается, что для Президента допустимо и сокрытие информации об опасности для населения, и нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

В последнем случае не исключается и зависимость нарушения от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности гражданина к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Тем самым нарушаются установленные частью 2 статьи 19 Конституции РФ права, гарантом которых является Президент РФ, возникает острая проблема коллизии уголовного и конституционного законодательства РФ. Ввиду присущего иммунитета при совершении ряда преступлений, которые вступают в категорический диссонанс с образом Президента РФ как благоразумного вершителя судеб глава государства не будет подвергаться какой-либо ответственности и, более того, останется при своих полномочиях и должности.

Конституция РФ умолчала о возможности применения к Президенту РФ должностной или административной ответственности, что также создает огромные перспективы для неконтролируемого и при этом законного злоупотребления правом. Закрепление в Конституции РФ именно данных формулировок по отношению к механизму импичмента очевидно стало следствием попытки избежать возможных сюрпризов со стороны еще неизбранных и поэтому еще неизвестно как настроенных законодателей в отношении Президента РФ после принятия Конституции РФ в 1993 году.

Вызывает споры сложная процедура отрешения Президента РФ от должности. В ст. 93 Конституции РФ установлен достаточно сложный порядок отрешения Президента РФ от должности. Изначально неясно, почему возможностью запустить данный механизм обладает только одна из палат Парламента, а в дальнейшем складывается иррациональная ситуация, в которой участвуют сразу четыре коллегиальных органа: Государственная Дума, Совет Федерации РФ, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Стоит поддержать позицию некоторых юристов в том, что провести процедуру отрешения Президента от должности в законодательно установленные сроки весьма проблематично. Условно говоря, каждому органу, принимающему участие в решении вопроса об импичменте, на поставленные цели отводится не более трех недель.

Учитывая, что судьи Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ назначаются на эти должности по представлению Президента РФ и получают материальные блага согласно его указам, маловероятна ситуация, в которой судьи позволят отрешить Президента РФ от должности.

Российская история и практика тем более это подтверждает. Так, на протяжении 1999 года предпринимались попытки отрешения от должности Президента РФ. Данные попытки естественным образом не увенчались успехом, российский парламент оказался обладателем неосуществимого права, что при практической реализации вылилось в имитацию возможности осуществить полноценное расследование инкриминируемых Президенту РФ деяний с вытекающими из этого обстоятельствами.

Итак, в заключение можно сделать вывод о том, что конституционно установленный порядок избрания и прекращения полномочий Президента РФ гарантирует постоянство президентской должности. Всенародное избрание Президентом РФ свидетельствует о демократизации российского общества и народа, которое само определяет, кому следует доверить управление делами государства.

Анализ оснований прекращения должности Президента РФ показал, что в России существуют как «невиновные» основания прекращения рассматриваемой должности, в частности, истечение полномочий ранее избранного Президента РФ и стойкая неспособность по состоянию здоровью исполнять свои полномочия, так и «виновные» в виде отрешения от должности. Между тем, в законодательстве не определено понятие «стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять свои обязанности». В связи с этим предлагается в Конституции РФ закрепить положение о том, что такое состояние здоровья каждый раз должно подтверждаться медицинским заключением. Анализ порядка отрешения Президента РФ от должности показал, что это весьма сложная, длительная и исключительная процедура, которая ни разу не была реализована в практике президентской власти.

2.2 Международный опыт импичмента президента

Исторически импичмент применялся во многих странах, таких как Англия, США, Япония. Особое значение институту импичмента придается в Конституции США, где он занимает особое место в виде системы «сдержек и противовесов», ограничивающей высшую исполнительную власть.

За всю историю США только два президента были представлены к импичменту Палатой представителей: 17-й президент США Эндрю Джонсон в 1868-м за незаконную отставку военного министра и 42-й президент США Билл Клинтон в 1998-м за лжесвидетельство и препятствие правосудию в связи со скандалом с Моникой Левински. Однако и в том, и в другом случае импичмент не прошел. Президенты были оправданы сенатом - обвинение не набрало необходимые 2/3 голосов.

А 37-й президент США Ричард Никсон, также представленный к импичменту в 1974 году по делу "Уотергейта", ушел в отставку, не дожидаясь рассмотрения дела в Сенате.

Процедура импичмента применяется в США не только для отрешения от власти президентов, но и других федеральных должностных лиц, а также судей.

Самый первый случай импичмента в истории США произошел в 1797 году, когда в сговоре с британцами был обвинен сенатор от штата Теннесси, Уильям Блаунт (1797-1799 года). Однако после этого сенат установил формальный запрет на процедуру импичмента против членов парламента.

Импичмент несколько раз применялся в США и к судьям - за всю историю Палата представителей выдвинула обвинения в отношении 11 судей, семь из которых были отрешены Сенатом от своих должностей, а четверо - оправданы.

Импичмент также может выносится в отношении губернаторов - в 2009 году парламентом штата Иллинойс был отрешен от должности губернатор штата Род Благоевич по обвинению во взяточничестве.

Рассмотрим примеры других стран мира, главы государств которых были подвергнуты процедуре импичмента.

Так, 9 декабря 2016 года парламент Южной Кореи объявил импичмент президенту страны Пак Кын Хе. За отстранение президента от власти проголосовали 234 депутата Нацсобрания, против - 56, еще двое воздержались. Семь бюллетеней были признаны недействительными. Поводом для импичмента стал крупнейший коррупционный скандал вокруг Пак Кын Хе и ее давней знакомой Цой Сун Силь. Утверждается, что женщина использовала свои связи в корыстных целях и даже вмешивалась в государственные дела при попустительстве главы государства и ее администрации.

23 ноября 2016 года бюро Национальной ассамблеи Франции отклонило проект резолюции об импичменте Франсуа Олланда. Ранее подпись под документом поставили 79 депутатов. На обсуждении резолюции в высшем коллегиальном органе Национальной ассамблеи против инициативы высказались 13 депутатов, восемь поддержали проект. В октябре депутат от Республиканской партии Франции Пьер Лелуш подверг резкой критике высказывания Олланда о секретных операциях и ликвидации террористов, поставив вопрос о возможном импичменте главе государства в связи с нарушением государственной тайны.

25 октября 2016 года Национальная ассамблея (парламент) Венесуэлы, контролируемая оппозицией, проголосовала большинством голосов за начало процесса импичмента президента Николаса Мадуро и за вызов президента на заседание конгресса 1 ноября. Согласно итоговой резолюции заседания, речь идет «об уголовной и политической ответственности и оставлении своего поста». Власти Венесуэлы, в свою очередь, заявили, что проведение процедуры импичмента в отношении президента не предусмотрено законом, поскольку такого юридического понятия «не существует в конституции страны». 1 ноября стало известно, что парламент Венесуэлы приостановил разбирательство в отношении главы государства. Спикер Национальной ассамблеи Энри Рамос заявил, что решение парламента не является "капитуляцией", но связано с желанием найти выход из сложившейся ситуации.

...