Особливості здійснення державного контролю у сфері місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості здійснення державного контролю у сфері місцевого самоврядування

Петришина М.О.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри державного будівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Оболєнцева М.А.,

студентка II курсу міжнародно-правового факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

У статті розглянуто специфіку організації державного контролю у сфері місцевого самоврядування в Україні окремими органами, які належать до різних гілок влади.

Звертається увага на характер та обсяг законодавчого регулювання положень, що прямо чи опосередковано стосуються зазначеної сфери державного контролю.

Аналізу піддаються питання, пов'язані зі здійсненням функцій органів місцевого самоврядування та посадових осіб, належним виконанням їхніх повноважень, самостійністю у вирішенні місцевих справ, спроможністю створити умови для гідного життя людей та забезпечення надання якісних публічних послуг органами місцевого самоврядування, розмежуванням повноважень місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на користь останніх.

Суттєвими недоліками в Україні є відсутність спеціальних процедур, надмірний обсяг делегованих повноважень, функціональна переплетеність з власними повноваженнями, що дають змогу контролювати діяльність органів місцевого самоврядування з порушеннями положень міжнародних правових документів.

Зазначені проблеми досліджуються в контексті реформи децентралізації та перезавантаження системи публічної влади в Україні, а також з урахуванням Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Закону України «Про місцеве самоврядування» та Європейської хартії місцевого самоврядування.

На підставі аналізу норм міжнародно-правових актів, а також чинного законодавства формулюються висновки щодо нагальної необхідності реформування територіальної організації влади і місцевого самоврядування.

Подальшого удосконалення потребують положення вітчизняного законодавства у цій сфері у напрямі закріплення конкретних процедур, підстав, порядку і строків їх проведення, прав та обов'язків учасників відповідних правовідносин, заходів відповідальності тощо.

Ключові слова: місцеве самоврядування, органи і посадові особи місцевого самоврядування, державний контроль, децентралізація, субсидіарність.

PECULIARITIES OF STATE CONTROL IN THE FIELDOF LOCAL SELF-GOVERNMENT

These problems are being explored in the context of decentralization reform and the restart of the public authority in Ukraine, as well as taking into account the Concept of reforming local self-government and territorial organization of government, the Law of Ukraine “On Local Self-Government” and the European Charter of Local Self-Government. On the basis of the analysis of the norms of international legal acts, as well as the current legislation, conclusions are drawn regarding the urgent need to reform the territorial organization of power and local self-government. Further improvements are required by the provisions of national legislation in this field in the direction of fixing specific procedures, grounds, procedure and terms of their conduct, rights and obligations of participants in the relevant legal relations, measures of liability, etc.

Key words: local self-government, bodies and officials of local self-government, state control, decentralization, subsidiarity.

Постановка проблеми

Особливості становлення та розвитку громадянського суспільства і демократичної правової держави в Україні в умовах європейської інтеграції зумовлюють нагальну необхідність реформування територіальної організації влади і місцевого самоврядування. Своєю чергою реформа місцевого самоврядування передбачає забезпечення самостійності його суб'єктів у вирішенні питань місцевого значення з метою створення гідних умов життя членів територіальних громад та отримання ними якісних публічних послуг, у тому числі шляхом: правового регулювання порядку та умов здійснення різних форм муніципальної демократії участі; вдосконалення наявної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; розмежування повноважень місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на користь останніх; а також перегляду повноважень органів державної влади у сфері здійснення державного контролю у сфері місцевого самоврядування тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У сучасній науковій літературі питання організації державного контролю у сфері місцевого самоврядування стали об'єктом наукових досліджень таких учених, як В.О. Величко, В.С. Куйбіда, П.М. Любченко, О.Ю. Лялюк, С.Г Серьо- гіна та ін.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Вивчення зазначених питань і досі характеризується відсутністю єдиної концепції, підходу до розуміння та відмежування вихідних понять «державний контроль» та «державний нагляд», наповнення їх теоретико-правовим змістом, а також вирішення інших концептуальних проблем становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Отже, з огляду на малодослідженість, різноманітність аспектів цього напряму наукового пошуку, а також ураховуючи тенденції до перегляду та переформатування всієї системи органів публічної влади в державі, питання щодо оптимізації механізму державного контролю у зазначеній сфері є вкрай актуальним нині.

Метою цієї статті є дослідження особливостей організації державного контролю у сфері місцевого самоврядування в Україні, зокрема, за допомогою аналізу положень чинного законодавства, що прямо чи опосередковано стосуються зазначеної сфери державного контролю, виокремлення основних проблем і перспектив подальшого удосконалення цього механізму.

Виклад основного матеріалу

На сучасному етапі розвитку інститутів муніципальної демократії формування державної політики у сфері місцевого самоврядування передбачає врахування інтересів жителів територіальних громад і реалізується у тому числі посередництвом процесу децентралізації влади. Зазначений процес полягає у передачі значної частини повноважень, ресурсів, а також відповідальності від державних органів до органів місцевого самоврядування. Підвалини формування державної політики у сфері місцевого самоврядування становлять положення Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Європейської хартії місцевого самоврядування [1].

Своєю чергою законодавчі підвалини процесу децентралізації було закладено у квітні 2014 року у зв'язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Нині Концепція є базовим документом, який дає змогу визначити зміст державної політики щодо організації контролю у сфері місцевого самоврядування. Так, Концепція передбачає низку практичних кроків, реалізація яких може сприяти створенню гідного життєвого середовища членів територіальних громад, підвищенню рівня довіри до органів місцевого самоврядування та забезпеченню ефективності їх діяльності.

Зважаючи на тривалий процес формування нової системи публічної влади в державі, що виявився у пошуку шляхів оптимальної децентралізації, Концепція передбачає шляхи й способи розв'язання проблем у цій сфері, зокрема: розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності; розмежування повноважень між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади; запровадження механізму державного контролю за прийнятими відповідно до Конституції та законів України рішеннями органів місцевого самоврядування, а також якістю надання населенню публічних послуг [2].

У межах однієї наукової статті охопити всі державні органи, які здійснюють державний контроль у сфері місцевого самоврядування, досить складно. Тому, на нашу думку, доцільним є дослідження основних контрольних повноважень у сфері місцевого самоврядування окремих органів.

Законом України «Про комітети Верховної Ради України» у ст. 17 встановлюється право комітетів отримувати від органів місцевого самоврядування необхідні матеріали і документи для забезпечення діяльності комітетів відповідно до предметів їх відання. Крім того, згідно зі ст. 24 цього Закону комітети здійснюють аналіз практики застосування органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, аналіз відповідності закону прийнятих ними підзаконних нормативно-правових актів, своєчасності їх прийняття. За наслідками такого аналізу комітет вносить органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим особам рекомендації щодо приведення у відповідність до закону підза- конного нормативно-правового акта. Згідно з ч. 2 ст. 57 за несвоєчасний розгляд рекомендацій комітетівта несвоєчасне повідомлення про вжиті заходи посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність у встановленому законом порядку [3].

Положеннями п. 7 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачається, що Рахункова палата здійснює за зверненням органів місцевого самоврядування заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) щодо відповідних місцевих бюджетівта діяльності суб'єктів звернення. Об'єктами контролю Рахункової палати згідно з ч. 2 ст. 7 є органи місцевого самоврядування. До того ж ч. 4 ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату» встановлює, що остання може надавати консультації органам місцевого самоврядування в межах її компетенції [4].

При цьому важливо відзначити, що згідно з частинами 3, 4 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів державної виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Своєю чергою органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів державної виконавчої влади підконтрольні відповідним органам [5]. Це положення було відтворено і на рівні законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», а також інших нормативно-правових актів.

Крім зазначених вище повноважень органів державної влади в організації і здійсненні державного контролю у сфері місцевого самоврядування, слід виокремити його основні види. Так, зокрема, до видів галузевого контролю у сфері місцевого самоврядування можна віднести: бюджетно-фінансовий; антимонопольний; за цінами; за енергозбереженням; земельний; захист прав споживачів; санітарно-епідеміологічний; за охороною праці; пожежний; екологічний; архітектурний; за якістю лікарських засобів; ветеринарний тощо.

Як видається, однією з головних підконтрольних сфер у місцевому самоврядуванні є бюджетно-фінансова. Цей вид контролю характеризується наявністю значної кількості державних контролюючих органів.

Так, Державна казначейська служба України, або Казначейство України, є центральним органом виконавчої влади, що наділений широкими контрольними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування. Стаття 112 Бюджетного кодексу України встановлює, що Казначейство України здійснює контроль за: 1) веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат державного бюджету та місцевих бюджетів, крім випадку складання та подання фінансової і бюджетної звітності; 2) бюджетними повноваженнями під час зарахування надходжень бюджету; 3) відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету; 4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; 5) відповідністю платежів взятим бюджетним зобов'язанням та відповідним бюджетним асигнуванням [6].

Крім вищезазначеного органу державної виконавчої влади, бюджетно-фінансовий контроль у сфері місцевого самоврядування також здійснюється Державною фінансовою інспекцією України. Відповідно до ст. 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за: 1) цільовим, ефективним та результативним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; 3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників; 4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми; 4^-1) відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; 5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; 6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів [6].

До того ж ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади [7]. Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади покладається на відповідні місцеві держадміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад [8].

Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджений однойменною Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339 [8]. Згідно з пп. 6, 7 цієї Постанови копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, протягом 10 днів з дня їх прийняття надсилаються до органу, що здійснює контроль. Уразі виявлення невідповідності акта органу місцевого самоврядування, прийнятого з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, законодавству орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців надсилає органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність акта. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад один раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, надсилають інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль. На вимогу контролюючого органу виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.

У цьому контексті слід відзначити, що практика діяльності органів місцевого самоврядування у зарубіжних державахсвідчить, що їх більшість іде шляхом покладання функцій державної виконавчої влади на органи місцевого самоврядування. Так, п. 5 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає таку можливість держав- членів Ради Європи [9]. Вважається, що така практика не порушує автономію органів місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень. Водночас тривалий досвід такої передачі повноважень свідчить про суттєву економію людських та фінансових ресурсів, зокрема, завдяки виключенню необхідності створення додаткових структур державної влади поряд з органами місцевого самоврядування.

При цьому відповідно до п. 1 ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування будь-який державний контроль (або нагляд) за місцевою владою може здійснюватися лише згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом [9]. Згідно з положеннями п. 2 ст. 8 будь-який державний контроль (або нагляд) за діяльністю місцевої влади зазвичай має на меті лише забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати державний контроль за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування [9]. Це положення встановлює стандарт поєднання нагляду за законністю з контролем за доцільністю (нагляд щодо власних повноважень муніципальної влади здійснюється виключно за законністю, своєю чергою стосовно делегованих завдань допустимим є контроль за законністю та доцільністю, якщо останній відповідає вимозі правової визначеності й не протиставляється законності) [10, с. 13-14]. Державний контроль (або нагляд) за місцевою владою здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів (в оригіналі - пропорційність) контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти (частина 3 ст. 8 Хартії) [9]. Поняття домірності контролю відсутнє в українському законодавстві [7]. Натомість принцип пропорційності по-різному проявляється залежно від того, який предмет контролю або нагляду і щодо яких повноважень органів місцевого самоврядування (власних або делегованих) здійснюється [10, с. 14]. Згідно з цим принципом орган, що здійснює державний контроль (або нагляд) під час здійснення своїх повноважень, має діяти таким чином, щоб якнайменше впливати на місцеву автономію, досягаючи при цьому бажаного результату. Загалом, варто відзначити, що питання державного контролю (або нагляду) за органами місцевого самоврядування є предметом уваги в європейських країнах. В усіх державах ЄС в тій чи іншій формі наявний нагляд та контроль за законністю актів органів місцевого самоврядування, метою якого є дотримання змісту закону.

У цьому контексті слід зважати на ст. 20 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування не має призводити до втручання органів державної влади чи їхніх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень, а п. 2 ст. 76 передбачає відповідальність у разі порушення Конституції або законів України органами та посадовими особами місцевого самоврядування [6].

Водночас, зважаючи на викладене вище, в Україні відсутність спеціальних процедур, надмірний обсяг делегованих повноважень, їх функціональна переплетеність з власними повноваженнями дають змогу контролювати діяльність органів місцевого самоврядування з порушеннями положень цього міжнародно-правового документа [7].

Висновки і пропозиції

На підставі проведеного дослідження можна підсумувати, що нормативно-правові акти, які регулюють окремі питання державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, характеризуються розгалуженістю, несистематизованістю. Це може призводити до формалізації діяльності органів місцевого самоврядування, практичної неспроможності вирішувати питання місцевого значення, а часто й неможливості виконання делегованих виконавчими органами повноважень, надмірного контролю з боку останніх, дублювання функцій різних контролюючих органів тощо. Зважаючи на міжнародні стандарти у цій сфері, а також беручи до уваги євроінтеграційні прагнення України, що передбачають розвиток та реформування місцевого самоврядування на шляху формування його як дієвого та спроможного інституту, вважаємо, що державний контроль у сфері місцевого самоврядування має бути спрямований на забезпечення:

1) реальної самостійності у вирішенні місцевих справ;

2) результативного здійснення функцій органів місцевого самоврядування та посадових осіб, належного виконання їхніх повноважень; 3) спроможності створити умови для гідного життя людей та отримання ними якісних публічних послуг; 4) виконання органами місцевого самоврядування прийнятих на себе зобов'язань перед фізичними та юридичними особами; 5) дотримання законності у діяльності органів місцевого самоврядування.

Подальшого удосконалення потребують положення вітчизняного законодавства у цій сфері у напрямі закріплення конкретних процедур, підстав, порядку і строків їх проведення, прав та обов'язків учасників відповідних правовідносин, заходів відповідальності тощо.

Список використаних джерел

державний контроль місцеве самоврядування

1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.

2. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.

3. Про комітети Верховної Ради України : Закон України від 04.04.95 № 117/95-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/116/95- %D0%B2%D1%80.

4. Про Рахункову палату : Закон України від 02.07.2015 № 576-VMI/ Верховна Рада України.URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/ show/576-19.

5. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

6. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

7. Про місцеве самоврядування : Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97- %D0%B2%D1%80.

8. Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/339-99- %D0%BF.

9. Charte europйenne de l'autonomie locale. Strasbourg, 15.X. 1985. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/122.htm.

10.Елисеева С.В. Основания и пределы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ. URL: http://law.spbu.ru/Libraries/e2cc86aa-98e3-4c6c-adb5- 487cc4de8148.sflb.ashx.

Размещено на Allbest.ru