В.И. Фадеев о роли местного самоуправления в демократическом устройстве государства и общества

Размещено на http://www.allbest.ru/

В.И. Фадеев о роли местного самоуправления в демократическом устройстве государства и общества

Светлана Васильевна Нарутто

профессор кафедры

конституционного и муниципального права

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

действительный государственный советник

Российской Федерации 3 класса

почетный работник высшего профессионального

образования Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор

Аннотация

фадеев демократизация публичный власть

В статье рассматриваются вопросы развития местного самоуправления с учетом актуальных идей профессора В.И. Фадеева о его природе, сущности, значении для демократизации системы публичной власти и общества. Труды В.И. Фадеева получают развитие в современной научной доктрине о муниципальной демократии, народном представительстве, институтах гражданского общества. Ключевые слова: В.И. Фадеев, местное самоуправление, демократия, гражданское общество, власть, народное представительство.

S.V. Narutto, Professor of the Department of constitutional and municipal law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), full state Councilor of the Russian Federation, 3rd class, honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, Doctor of law, Professor

V.I. Fadeev on the role of local self-government in the democratic structure of the state and society

Abstract

The article deals with the development of local self-government taking into account the current ideas of Professor V.I. Fadeev about its nature, essence, importance for the democratization of the system of public power and society. V.I. Fadeev's works are developed in the modern scientific doctrine of municipal democracy, people's representation, civil society institutions.

Keywords: V.I. Fadeev, local self-government, democracy, civil society, government, people's representation.

Конституция РФ провозглашает Россию демократическим государством (ст. 1). Демократизм государства выражается, прежде всего, в народовластии, политическом многообразии, местном самоуправлении и свободе личности. Европейская хартия называет местное самоуправление одной из главных основ демократического строя Европейская хартия местного самоуправления. Преамбула..

Придавая особое значение местному самоуправлению, В.И. Фадеев отмечал: «Местное самоуправление относится к числу тех основополагающих идей, которые определяют демократическое развитие современного государства и общества... Идея местного самоуправления -- это прежде всего идея демократизации власти в государстве, ее децентрализации в разумных, не угрожающих единству государства и общества, пределах» Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2015. С. 48..

Владимир Иванович видел в местном самоуправлении ростки гражданского общества Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: автореф. дис. (научный доклад) ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 23.. Он писал: «Последовательно и эффективно реализуемый принцип местного самоуправления способствует гармонизации отношений человека и власти, общества и государства, развитию институтов гражданского общества на местном уровне. Идея местного самоуправления -- «сквозная» для концептуальных основ конституционализма и его гарантий, она взаимодействует (дополняя и обогащая их) с другими конституционно-правовыми идеями и принципами, выражающими существо конституционного строительства: принципами народовластия, разделения властей, федерализма и др. Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex Russica. 2014. № 4. С. 396.

Очевидно, что местное самоуправление трудно отнести к институтам гражданского общества, но не видеть их тесную взаимосвязь и взаимовлияние невозможно. Поэтому невозможно не согласиться с утверждением В.И. Фадеева, что «местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, хотя его роль в их формировании и развитии трудно переоценить. Гражданское общество и государство необходимо рассматривать как две основы, на которых формируется и развивается местное самоуправление» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 397..

Опираясь на позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в определении от 2 ноября 2000 г № 236-О СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 214., о том, что реализация местного самоуправления на основе сочетания государственных и общественных начал не изменяет природу местного самоуправления, Владимир Иванович разделял мнение Г.В. Атаманчука в оценке местного самоуправления как пограничного явления между государством и обществом, соединяющего их между собой Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика: материалы научно-практической конференции. 29 марта 1995 г. М., 1996. С. 55--56., и заключал, что «местное самоуправление является важнейшим элементом демократического устройства государства и общества, системы публичной власти, и это порождает проблемы определения оптимального сочетания в нем государственных и общественных начал, формирования эффективного механизма решения вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства, местного самоуправления и гражданского общества» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 397..

Безусловно, перечень признаков демократии довольно обширный, включает легитимный характер политической власти и законность ее действий, реальное отражение народного представительства в учреждениях публичной власти, о чем так много размышлял и писал Владимир Иванович Фадеев См.: Фадеев В.И. Народное представительство. Часть первая: Историко-теоретические корни: монография. М.: Проспект, 2016. 168 с.; Он же. Из истории народного представительства: возникновение сословно-представительных органов // Lex Russica. 2009. № 4. С. 837--863.. Сравнивая местное самоуправлении с государственной системой народного представительства, он справедливо полагал, что «местное самоуправление в гораздо большей степени соответствует модели демократии, основанной на участии, нежели общегосударственная представительная система, соединенная с народом, по сути, лишь пуповиной выборов» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 400. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 115..

Вместе с тем, полагаю, что во всех признаках демократии можно увидеть «след» местного самоуправления, реально позволяющего гражданам проявить свою активность в осуществлении публичной власти, в управлении местными делами. Местное самоуправление рассматривается как проявление народовластия, один из элементов политической системы общества, благодаря которому наряду с общегосударственными гарантируются и местные интересы, непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения отдельных муниципальных образований. О.Е. Кутафин писал, что в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан11.

Местное самоуправление как демократический институт создает условия для приближения власти к населению, что способствует оптимизации управления, учитывающего местные особенности и интересы, дает возможность создать «новые формы диалога власти и общества, государства и человека, “встроить” гражданина в процесс принятия решений по управлению социальными и экономическими процессами. Главное, чтобы сам человек, сам гражданин сознавал себя частью современного устройства государства и общества. Только в случае роста активности населения в принятии решений, касающихся организации жизни непосредственно в местах проживания людей, можно говорить об эффективном местном самоуправлении» Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 124..

Конституция РФ связывает воедино местное самоуправление с правами и свободами личности. Местное самоуправление следует рассматривать и как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. С. 33., и как институт гражданского контроля за деятельностью органов власти.

В системе властеотношений именно правам и свободам личности придается статус высшей ценности, что характерно только для демократического государства. Следовательно, весь государственный механизм и органы местного самоуправления связаны этой ценностью и подчинены ей.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Население как субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти может реализовывать и защищать свои права на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления.

Н.С. Бондарь, рассматривая местное самоуправление как выражение единства власти и свободы населения, а муниципальную демократию как форму реализации прав местного населения, пишет, что демократия «малых пространств» -- это «основанная на единстве свободы и ответственности, самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством, вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг в интересах местного сообщества и отдельных граждан» Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2009. С. 42..

Двойственный (общественно-властный) характер природы местного самоуправления, близость населения к властным учреждениям закономерно выдвигают на первое место отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли. Неслучайно В.И. Фадеев, к общим принципам местного самоуправления, предопределяющим единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации и отражающим сущностные черты местного самоуправления, относил сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, справедливо полагая, что именно местное самоуправление «обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 105..

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Данные институты муниципальной демократии, по мнению В.И. Фадеева, призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется, прежде всего, выборностью населением органов местного самоуправления.

Выборные органы местного самоуправления -- обязательный атрибут муниципального образования Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч.. Выборная природа представительных органов местного самоуправления обусловливает закрепленный в ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее -- Федеральный закон № 131-ФЗ) приоритет именно этих органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, устанавливая перечень их исключительных полномочий, включая контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Реализация принципа сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, по справедливому утверждению В.И. Фадеева, «создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. Формы такого контроля должны быть установлены уставом муниципального образования. К ним относятся: отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением; выражение недоверия населением выборным лицам местного самоуправления и др.» Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Указ. соч. С. 105--106..

Особенности природы местного самоуправления обусловливают разнообразные формы прямого волеизъявления граждан. Неслучайно в этой связи высказано излишне категоричное и тем не менее привлекательное утверждение о том, что «местное самоуправление -- единственная форма публичной власти, в которой народ непосредственно реализует свои властные полномочия» См.: Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа): дис. ... д-ра соц. наук. М., 2003. С. 218.. Федеральный закон № 131-ФЗ содержит широкий перечень правовых инструментов муниципальной демократии, различая при этом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

При этом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (выборы, референдум, отзыв и др.) имеют определяющее, императивное, юридически обязывающие органы местного самоуправления последствия, а формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные слушания, собрания и др.) носят консультативный характер и не влекут обязательного юридического результата. Тем не менее последние позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни и учесть его при принятии своих решений. Перечень правовых инструментов муниципальной демократии является открытым, допускаются другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, например наказы избирателей, телефоны доверия, собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и др.

С 2018 г. законом предусмотрена возможность назначения в сельском населенном пункте представительным органом соответствующего муниципального образования по представлению схода граждан старосты сельского населенного пункта.

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является участие в деятельности коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов и местных референдумов, -- избирательных комиссий, комиссий референдума Постановление Конституционного Суда РФ 22 июня 2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 1 и подпункта “а” пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3552..

О.Е. Кутафин относил к институтам муниципальной демократии общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые могут создаваться по территориально-оседлому признаку в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М. : Норма, 2008. С. 118.. Однако общинную форму самоуправления законодатель не включил в перечень институтов муниципальной демократии, посвятив ей специальный закон, определяющий в том числе взаимоотношения общин малочисленных народов с органами местного самоуправления -- Федеральный закон от 20 июля 2000 г № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Многочисленные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления призваны служить массовой опорой в работе аппарата местного самоуправления, однако, несмотря на довольно обширный перечень институтов прямой демократии, законодатель, тем не менее, сокращает возможность их применения. Например, в 2011 г в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения, связанные с муниципальными выборами в муниципальных районах и городских округах Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ (в ред. от 2 мая 2012 г.) «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1685., которые вызвали много нареканий, поскольку привели к сужению муниципальной демократии. Профессор В.И. Фадеев справедливо обратился к законодателю: «Надо ли было... навязывать населению муниципальных районов и городских округов организацию муниципальных выборов, согласно которой не менее половины депутатских мандатов в избираемом на выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов должно было распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями?» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 407.. Тем более что менее чем через два года это положение было исключено из Закона Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5642..

В 2015 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ была внесена поправка, предусматривающая возможность избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. По данным Минюста России, по состоянию на 1 марта 2018 г этот способ был применен к 6 018 главам муниципальных образований (27,8 %) Мониторинг развития системы местного самоуправления // Официальный сайт Минюста России. URL: https://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya.. Общее количество представительных органов, сформированных путем делегирования, также возросло.

Не все институты муниципальной демократии оказались востребованными на практике (например, голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления) Павлушкин А.В., Мельник Т.Е. Вопросы защиты права на проведение местного референдума в судебной практике // Комментарий судебной практики. Вып. 18 / под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Контракт; Инфра-М, 2013. С. 83--92. либо бюрократическими процедурами выхолощена их демократическая сущность. Это не может не вызывать отторжения населения от муниципальной власти, недоверие и безразличие. В литературе отмечается, что «практика явно не подтверждает, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления... можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения» Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. А.В. Иванченко. М., 2008. С. 42--43, 45..

Некоторые ученые полагают, что Россия не имела развитых институтов демократии, активного гражданского общества, в силу чего попытка развить в ней общественно-государственное местное самоуправление не состоялась Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 31.. Думаю, вывод об отсутствии демократических традиций в нашем государстве убедительно опровергается трудами В. И. Фадеева, посвященными историко-теоретическим вопросам народного представительства, его становлению и развитию в России, соотношению с народным суверенитетом, гражданским обществом См., например: Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. № 2. С. 3--15; Он же. Идея закона и народное представительство: историко-теоретические аспекты // Lex Russica. 2007. № 6. С. 1043--1063; Он же. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве: историко-теоретические аспекты // Там же. 2007. № 2. С. 226--244; Он же. Идея общественного диалога и народное представительство: историко-теоретические аспекты // Право и государство. 2008. № 6. С. 37--46; Он же. П.А. Столыпин и народное представительство (к 150-летию со дня рождения П.А. Столыпина) // Lex Russica. 2011. № 4. С. 628--650..

Возвращаясь к тезису о двойственной природе местного самоуправления, очевидно, надо отметить, что его общественная составляющая в постиндустриальном информационном мире объективно не может превышать государственную. Однако это не означает невозможности развития институтов демократии, активного гражданского участия в управлении местными делами. Как отметил

С.А. Авакьян, «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только» Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. URL: http://vasilievaa.narod.ru/stenog190101.html#avakyan.. Поэтому совершенно очевидно, что сформулированный В.И. Фадеевым принцип сочетания в местном самоуправлении представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан как раз и подтверждает необходимость разумного и взвешенного подхода к вопросу о природе местного самоуправления. «Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического устройства государства и общества, системы публичной власти, и это порождает проблемы определения оптимального сочетания в нем государственных и общественных начал, формирования эффективного механизма решения вопросов местного значения с участием населения, взаимодействия местного самоуправления и государства, местного самоуправления и гражданского общества» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 396..

Анализируя проблемы централизации власти, унификации многих вопросов организации местного самоуправления, Владимир Иванович справедливо полагал, что это не должно приводить к отказу от местного самоуправления, ограничению его самостоятельности, возвращению в лоно государственной власти в качестве структурной части, поскольку институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления призваны способствовать формированию компетентных и ответственных органов местного самоуправления, расширению публичности, открытости в их деятельности; обеспечению общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением Фадеев В.И. Местное самоуправление в России. С. 410..

Библиография

1. Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика: материалы научно-практической конференции 29 марта 1995 г. -- М., 1996. -- С. 54--61.

2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. -- М., 2009. -- 278 с.

3. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. -- М.: Норма, 2008. -- 544 с.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. -- М.: Велби; Проспект, 2008. -- 672 с.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. -- М.: Юристъ, 2002. -- 559 с.

6. Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. -- М.: Проспект, 2015. -- 336 с.

7. Павлушкин А.В., Мельник Т.Е. Вопросы защиты права на проведение местного референдума в судебной практике // Комментарий судебной практики. -- Вып. 18 / под ред. К.Б. Ярошенко. -- М.: Контракт; Инфра-М, 2013. С. 83--92.

8. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. -- М.: Статут, 2007. -- 461 с.

9. Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева: в 2 т. -- М.: Проспект, 2015. -- Т. 2. -- 720 с.

10. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. А.В. Иванченко. -- М., 2008. -- 112 с.

11. Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. -- 2011. -- № 2. -- С. 3--15.

12. Фадеев В.И. Идея закона и народное представительство: историко-теоретические аспекты // Lex Russica. -- 2007. -- № 6. -- С. 1043--1063.

13. Фадеев В.И. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве: историко-теоретические аспекты // Lex Russica. -- 2007. -- № 2. -- С. 226--244.

14. Фадеев В.И. Из истории народного представительства: возникновение сословно-представительных органов // Lex Russica. -- 2009. -- № 4. -- С. 837--863.

15. Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex Russica. -- 2014. -- № 4. -- С. 396--412.

16. Фадеев В.И. Муниципальное право России. -- М.: Юрист, 1994. -- 168 с.

17. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: автореф. дис. (научный доклад) ... д-ра юрид. наук. -- М., 1994. -- 73 с.

18. Фадеев В.И. Народное представительство. Часть первая: Историко-теоретические корни: монография. -- М.: Проспект, 2016. -- 168 с.

19. Фадеев В.И. П.А. Столыпин и народное представительство (к 150-летию со дня рождения П.А. Столыпина) // Lex Russica. -- 2011. -- № 4. -- С. 628--650.

20. Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа): дис. ... д-ра соц. наук. -- М., 2003. -- 340 с.

Размещено на Allbest.ru