Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин: поняття та специфіка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин: поняття та специфіка

Германов О.П.,

здобувач кафедри адміністративного та митного права Університету митної справи та фінансів

Анотація

У статті з метою з'ясування поняття та специфіки адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин насамперед проаналізовано сутність адміністративної відповідальності взагалі. Визначено наявність досить великого розмаїття наукових поглядів на сутність і зміст адміністративної відповідальності, яку вчені-адміністративісти розглядають і як форму реагування держави на дії особи, і як застосування заходів обмежень чи стягнень, і як різновид юридичної відповідальності. Зазначено, що вітчизняне законодавство (в тому числі і адміністративно-деліктне) також не містить визначення "адміністративна відповідальність". адміністративний відповідальність земельний

Окрім визначення змісту поняття адміністративної відповідальності, проаналізовано і перелік ознак, які характеризують її. Зроблено висновок, що поняття адміністративної відповідальності є загальним, більш широким поняттям по відношенню до "адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин". Звернуто увагу на те, що остання має всі ознаки і особливості загального поняття.

Зауважено, що, аналізуючи спеціалізовані фахові наукові джерела для визначення поняття "адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин", слід брати до уваги і поняття, які мають схоже значення за змістом (наприклад адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства, адміністративна відповідальність за земельні правопорушення, адміністративна відповідальності у сфері земельних правовідносин тощо). Враховуючи наукові позиції вчених, запропоновано авторське поняття адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин.

Аналізуючи питання, пов'язані із адміністративною відповідальністю за правопорушення у сфері земельних відносин, висловлено пропозицію про важливість розгляду не лише змісту поняття, а і його специфіки, що дозволить розкрити загальні особливості та сутність такого різновиду відповідальності. Запропоновано власний перелік характерних ознак адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин, який відображає специфіку такого різновиду юридичної відповідальності.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, правопорушення, земельні відносини, правопорушення у сфері земельних відносин.

ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR OFFENSES IN LAND AFFAIRS: CONCEPTS AND SPECIFICS

In order to clarify the concept and specifics of administrative liability for offenses in the field of land relations, the essence of administrative liability in general is analyzed. It is noted that there is a rather wide variety of scientific views on the nature and content of administrative responsibility, which is considered by administrative scientists as a form of response of the state to a person's actions, as a measure of restrictions or penalties, and as a type of legal responsibility.

It is noted that domestic legislation (including administrative and tort) does not contain a definition of "administrative responsibility". In addition to defining the content of the concept of administrative responsibility, the list of features that characterize it is analyzed.

It is concluded that the concept of administrative responsibility is a general, broader concept in relation to "administrative liability for offenses in the field of land relations". Please note that the latter has all the features and features of the general concept. It is noted that when analyzing specialized professional scientific sources, to define the concept of "administrative liability for offenses in the field of land relations", one should also take into account the concepts that have a similar meaning in content (for example - administrative liability for violation of land legislation, administrative responsibility for land offenses, administrative liability in the field of land relations, etc.).

Taking into account the scientific positions of scientists, the author's concept of administrative responsibility for offenses in the field of land relations is proposed. Analyzing issues related to administrative liability for offenses in the field of land relations, the proposal was made about the importance of considering not only the content of the concept, but also its specificity, which will allow to reveal the general features and essence of such a variety of liability. It offers its own list of characteristic features of administrative liability for offenses in the field of land relations, which reflects the specifics of such a type of legal liability.

Key words: administrative responsibility, offenses, land relations, offenses in the field of land relations.

Правопорушення у сфері земельних відносин є підставою для притягнення особи до юридичної відповідальності. Адміністративна відповідальність (як один із різновидів юридичної відповідальності) взагалі і адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин зокрема має власні особливості і специфіку, характеристика яких дасть змогу зрозуміти сутність відповідного виду юридичної відповідальності в зазначеній сфері. Для того, щоб розкрити поняття та специфіку адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин, слід для початку проаналізувати сутність адміністративної відповідальності взагалі. У навчальній, науковій фаховій літературі можна знайти значну кількість авторських визначень адміністративної відповідальності. У якості прикладу можна навести деякі, за якими адміністративна відповідальність - це:

1) негативна форма реагування з боку органів держави на відповідні категорії протиправних адміністративних проступків, за які передбачено заходи адміністративного примусу у вигляді накладання адміністративних стягнень [1, с. 259];

2) визначення повноважними державними органами через застосування адміністративно-примусових заходів обмежень майнових, а також особистих благ та інтересів за здійснення адміністративних правопорушень [2, с. 266];

3) механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. У цьому розумінні поєднується застосування стягнень, обов'язок зазнати обмежень внаслідок застосування стягнення та реалізації цього обов'язку, відповідні правовідносини, а також вияв примусового методу держави та реакція на правопорушення. Інститут адміністративної відповідальності є нормативною моделлю механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень [3, с. 8];

4) різновид юридичної відповідальності, яка полягає в застосуванні до осіб, які вчинили адміністративні проступки, особливих санкцій - адміністративних стягнень [4, с. 223];

5) примусове, з дотриманням встановленої процедури застосування правомочним суб'єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником [5, с. 290].

Слід вказати на наявність досить великого розмаїття наукових поглядів на сутність і зміст адміністративної відповідальності, яку вчені-адміністративісти розглядають і як форму реагування держави на дії особи, і як застосування заходів обмежень чи стягнень, і як різновид юридичної відповідальності.

Варто зазначити, що вітчизняне законодавство (в тому числі й адміністративно-деліктне) також не містить визначення "адміністративна відповідальність". І хоча глава 2 розділу 2 КпАП України і має назву "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність", однак вона містить лише легальну дефініцію "адміністративне правопорушення" і встановлює загальні засади притягнення до адміністративної відповідальності, без визначення поняття. У навчальній та науковій правничій літературі, окрім визначення змісту поняття адміністративної відповідальності, можна зустріти і перелік ознак, які характеризують її:

1) вона є нормативно визначеною і встановлюється виключно законодавчими актами;

2) має публічний характер;

3) це засіб охорони встановленого державою правопорядку;

4) супроводжується державним і громадським осудом діяння і правопорушника, який його вчинив;

5) об'єктом охорони є суспільні відносини, які регулюються не лише адміністративним правом, а й іншими галузями права, що відрізняє її від цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності;

6) настає за вчинення адміністративних проступків;

7) до неї притягаються особи, які порушили загальнообов'язкові правила і в яких немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами примусу;

8) суб'єктами, які мають право притягати до адміністративної відповідальності, є спеціально уповноважені публічні органи та їх посадові особи;

9) на винних суб'єктів накладаються адміністративні стягнення з метою виховання правопорушника і запобігання вчиненню нових правопорушень, покарання винного;

10) це примусовий захід, застосування якого спричиняє негативні (моральні або матеріальні) наслідки для правопорушника;

11) реалізується за відповідною процедурою [6, с. 15-16].

Також можна зустріти такий перелік ознак адміністративної відповідальності:

1) підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок);

2) адміністративна відповідальність має публічний державно-обов'язковий характер;

3) широке коло суб'єктів, які застосовують адміністративну відповідальність (адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад; виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад; районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді), органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші органи (посадові особи), уповноважені на те КпАП України;

4) адміністративна відповідальність виявляється в накладенні на порушників певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом і відмінних від інших заходів стягнення та впливу, які застосовують у різних галузях права;

5) між суб'єктом, який притягує до відповідальності, і особою, яка притягується до відповідальності, відсутні відносини службового підпорядкування;

6) адміністративній відповідальності підлягають як фізичні, так і юридичні особи;

7) законодавством встановлено особливий порядок притягнення до адміністративної відповідальності;

8) норми, які регламентують адміністративну відповідальність, містяться у різних за своєю правовою природою нормативно-правових актах [7, с. 18-19].

Зазначені наукові позиції щодо визначення поняття і ознак адміністративної відповідальності дають підстави стверджувати, що її сутність полягає в тому, що вона:

1) є різновидом юридичної відповідальності;

2) є формою реагування держави на відповідні діяння, які є адміністративними правопорушеннями;

3) проявляється у застосуванні адміністративно- примусових заходів обмежень майнових, а також особистих благ та інтересів;

4) полягає у застосуванні адміністративних стягнень;

5) застосовується за вчинення адміністративних правопорушень;

6) є прерогативою для застосування спеціально уповноважених органів державної влади на це;

7) реалізується у спеціальному процесуальному порядку.

Варто додати, що визначення сутності адміністративної відповідальності не є першоціллю вчених-адміністративістів. Це лише один із кроків до визначення поняття "адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин". Основним є те, що зміст адміністративної відповідальності полягає у її процесуальному значенні для практичної реалізації. Можна стверджувати, що поняття адміністративної відповідальності є загальним, більш широким поняттям по відношенню до "адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин". Тому слід звернути увагу на те, що остання має всі ознаки і особливості загального поняття.

Аналізуючи спеціалізовані фахові наукові джерела, варто зауважити, що для визначення поняття "адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин" слід брати до уваги і поняття, які мають схоже значення за змістом (наприклад адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства, адміністративна відповідальність за земельні правопорушення, адміністративна відповідальності у сфері земельних правовідносин тощо).

Так, О.В. Слюсаренко вважає, що адміністративною відповідальністю у сфері земельних відносин є "застосовування уповноваженими на те державними органами санкцій, передбачених адміністративно-правовою нормою, до осіб, які порушили вимоги земельного законодавства" [8, с. 8]. Науковець акцентує увагу на зв'язку норм адміністративного і земельного законодавства. Окрім того, в якості "активного суб'єкта" розглядає саме уповноважені державні органи, які мають право застосовувати санкції.

На думку Л.В Мілімко, адміністративна відповідальність у сфері земельних відносин - це "виконання суб'єктом, який вчинив адміністративний проступок у сфері земельних відносин, примусово застосованих до нього за визначеною процедурою заходів впливу, встановлених державою і реалізованих спеціально уповноваженими органами чи посадовими особами з метою охорони земельних відносин, попередження правопорушень та виховання і покарання винного" [6, с. 16]. У цьому визначенні навпаки "активним" є суб'єкт, який вчинив адміністративне правопорушення у сфері земельних відносин (тому що виконує примусові заходи). Окрім того, зауважено на меті застосування адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин (охорона земельних відносин, попередження правопорушень та виховання і покарання винного).

О.В. Стукаленко зазначає, що "адміністративна відповідальність настає за винні і протиправні порушення земельного законодавства, вчинені умисно або з необережності у використанні і охороні земель, що за ступенем своєї небезпеки не потребують кримінального переслідування", [9, с. 194] та додає, що "адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства застосовується у випадках, коли:

- діянням особи порушені адміністративно-правові норми, які регулюють земельні відносини;

- у результаті порушення вимог норм адміністративного права власнику землі чи землекористувачу завдано такий збиток, що не передбачає кримінальної відповідальності;

- якщо землеробу не завдано збитків порушенням, але склалась реальна загроза заподіяння такого збитку" [9, с. 194]. Слід зазначити, що науковець відмежовує випадки застосування адміністративної відповідальності від кримінальної, але слід відмежовувати її і від випадків застосування цивільно-правової і дисциплінарної.

На думку О.С. Мірошніченко, адміністративною відповідальністю в галузі земельних відносин є "застосовування уповноваженими на те державними органами санкцій, передбачених адміністративно-правовою нормою, до осіб, які порушили вимоги земельного законодавства" [10, с. 12-13]. І.В. Федорчак вважає, що під адміністративно відповідальністю у сфері земельних правовідносин слід розуміти "примусове виконання за спеціально визначеною процедурою суб'єктом адміністративного правопорушення у сфері земельних правовідносин застосованих до нього заходів адміністративно-правового впливу, встановлених державою й реалізованих спеціально уповноваженими органами чи посадовими особами з метою охорони земельних правовідносин, попередження правопорушень, виховання й покарання винної особи" [11, с. 138]. Слід звернути увагу у цьому розумінні на спеціально визначену процедуру, адже її відповідність нормам права дійсно має важливе значення для дотримання принципів законності і верховенства права.

Р.С. Свистович слушно зазначає, що "адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства є найбільш поширеним видом юридичної відповідальності" [12, с. 48] і погоджується із О.П. Світличним у тому, що "роль адміністративної відповідальності у боротьбі з правопорушеннями у галузі земельного законодавства постійно зростає, проте невідповідність положень різних галузей права, недостатнє правове розроблення механізму застосування та притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства негативно впливає не лише на її ефективність, але й на функціонування усіх ланок державного апарату" [13, с. 217]. На думку автора, таку позицію слід підтримати.

Ведучи мову про адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин, варто зауважити, що в окремих наукових роботах (наприклад [14, с. 156]) є пропозиції виокремлювати специфічний різновид юридичної відповідальності - земельно-правову відповідальність. Серед обґрунтувань такої позиції можна знайти такі: "земля як об'єкт природи має певну специфіку, відмінну від інших об'єктів матеріального світу, тому застосування традиційних засобів юридичної відповідальності є недостатнім для забезпечення належного правового режиму її використання та охорони; основною метою законодавчого закріплення та практичного застосування спеціальних земельно-правових заходів є відновлення попереднього стану у земельних відносинах; спеціальні заходи відповідальності проявляються не стільки у настанні несприятливих наслідків для порушника земельного законодавства, скільки у відшкодуванні витрат, завданих незаконним використанням земельної ділянки" [15, с. 587-588]. Важко погодитись із таким однозначним виділенням окремого виду юридичної відповідальності, тому таку наукову позицію слід визнати досить спірною.

Вчені-фахівці у сфері земельного права ([16], [17], [18]) зазначають, що вирішення такого питання не є завданням земельного права чи окремих галузевих наук, а є "складником більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності" [19, с. 66]. В той же час РС. Свистович зазначає, що "аналіз ЗК України та КпАП України, інших нормативно-правових актів дає змогу зазначити, що земельно-правова відповідальність за своєю правовою природою, цілями, умовами застосування та порядком притягнення до відповідальності відрізняється від адміністративної відповідальності, що свідчить про розмежування адміністративних правовідносин із земельними правовідносинами, проте водночас необхідно зазначити про тісний зв'язок адміністративного і земельного права" [12, с. 48].

Навряд чи можна стверджувати, що необхідність розмежування адміністративних правовідносин із земельними правовідносинами є підставою для виокремлення самостійного виду юридичної відповідальності - земельно-правової відповідальності. Саме тому, враховуючи наукові позиції вчених, варто запропонувати під адміністративною відповідальністю за правопорушення у сфері земельних відносин розуміти негативну форму реагування з боку органів держави на протиправне, винне діяння, яке посягає на суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, і за яке законом передбачено застосування заходів адміністративного примусу у вигляді накладання адміністративних стягнень.

Аналізуючи питання, пов'язані із адміністративною відповідальністю за правопорушення у сфері земельних відносин, слід розглядати не лише зміст поняття, а і його специфіку, що дозволить розкрити загальні особливості такого різновиду відповідальності. Так, О.С. Літошенко зазначає, що адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства вирізняється низкою особливостей, зокрема "специфічною фактичною підставою відповідальності, якою є факт вчинення земельного правопорушення; власною нормативною підставою, якою є правові норми, закріплені у статтях КпАП України та деяких інших нормативно-правових актах; а також особливим порядком притягнення до відповідальності та накладення адміністративних стягнень" [19, с. 66].

І.В. Федорчак наголошує на тому, що адміністративна відповідальність у сфері земельних правовідносин має низку ознак, характерних для цього виду юридичної відповідальності: "1) адміністративна відповідальність є наслідком порушення норм адміністративно-деліктного та земельного законодавства; 2) до адміністративної відповідальності у сфері земельних правовідносин притягаються фізичні особи незалежно від того, є вони землевласниками, землекористувачами чи третіми особами (які не мають у володінні земельних ділянок, закріплених за ними на праві власності чи на праві постійного чи тимчасового користування; 3) загальним суб'єктом, який притягається до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних правовідносин, є особа, в якої немає стійких організаційних зв'язків із суб'єктами примусу; 4) суб'єктами, які мають право притягати до адміністративної відповідальності за делікти у сфері адміністративних правовідносин, є спеціально уповноважені органи виконавчої влади та їх посадові особи; 5) за вчинення земельних правопорушень на винних осіб накладаються адміністративні стягнення з метою, визначеною в ст. 23 КпАП України [11, с. 137-138].

З огляду на такі переліки ознак адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин можна запропонувати власний, який відображатиме специфіку такого різновиду юридичної відповідальності:

1) комплексний характер адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин. Як із теоретичної, так і з практичної точки зору цей інститут можна вважати спільним інститутом земельного й адміністративного права, оскільки він реалізується за допомогою правових норм обох галузей. Адміністративне право не врегульовує особливості реалізації суспільних відносин щодо володіння, користування і розпорядження землею. В той же час земельне законодавство не містить усього арсеналу необхідних правових заходів і санкцій, розрахованих на всебічний вплив на суб'єктів правопорушень у сфері земельних відносин. Тому з метою ефективного застосування заходів впливу на правопорушників необхідним є звернення до обох галузей права;

2) наявність особливої нормативно-правової бази для законного і ефективного застосування заходів адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин до правопорушників. Особливість такої нормативно-правової бази полягає в існуванні значної кількості нормативно-правових актів різної юридичної сили (кодекси, закони, підзаконні нормативно-правові акти) різного змісту (щодо регулювання окремих сфер земельних відносин), прийняті різними суб'єктами (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади тощо). Всі ці нормативно-правові акти належать до адміністративного (адміністративно-деліктного) та земельного законодавства;

3) існування спеціальної підстави для застосування адміністративної відповідальності у сфері земельних відносин - правопорушення (не будь-яке, яке має ознаки адміністративних правопорушень, а вчинене у сфері земельних відносин, тобто у сфері володіння, користування і розпорядження землею);

4) зовнішній прояв адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин полягає у застосуванні адміністративно-примусових заходів (адміністративних стягнень), прямо передбачених адміністративно-деліктним законодавством і які застосовуються у спеціально визначеному порядку;

5) є прерогативою для застосування спеціально уповноваженими органами державної влади на це (перелік органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачений КпАП України);

6) наявність спеціальної мети застосування заходів адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин: забезпечення охорони земельних відносин, попередження правопорушень, виховання і покарання винного).

Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері земельних відносин - це негативна форма реагування з боку органів держави на протиправне, винне діяння, яке посягає на суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, і за яке законом передбачено застосування заходів адміністративного примусу у вигляді накладання адміністративних стягнень. До її специфічних ознак слід віднести комплексний характер (є спільним інститутом земельного й адміністративного права); наявність особливої нормативно-правової бази (сукупність нормативно-правових актів, які належать до адміністративного (адміністративно-деліктного) та земельного законодавства; існування спеціальної підстави для застосування адміністративної відповідальності - правопорушення у сфері земельних відносин; зовнішній прояв полягає у застосуванні адміністративно-примусових заходів (адміністративних стягнень) у визначеному порядку; є прерогативою для застосування спеціально уповноваженими органами державної влади на це; наявність спеціальної мети застосування заходів адміністративної відповідальності.

Література