Практика применения российского законодательства о медико-социальной экспертизе в контексте защиты прав граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕДИКО-СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В КОНТЕКСТЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН

В.А. Баранов

Кандидат юридических наук, доцент,

заслуженный юрист Российской Федерации,

декан юридического факультета,

доцент департамента правового регулирования экономической деятельности

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

О. Н. Петюкова

Доктор юридических наук, доцент,

зам. декана по научной работе и международному сотрудничеству

юридического факультета,

профессор Департамента правового регулирования

экономической деятельности

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Введение: статья посвящена анализу правоприменительной практики, касающейся назначения и проведения медико-социальной экспертизы, переосвидетельствования инвалидов, а также порядка разработки и реализации индивидуальных программ реабилитации / абилитации. Научный интерес авторов статьи связан с отдельными проблемами правоприменения, которые порождены отсутствием эффективного правового обеспечения медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов. Анализируется применение российского законодательства в контексте защиты прав граждан с ограниченными возможностями.

Цель: сформировать представление о проблемных аспектах проведения медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов и на этой основе сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере общественных отношений.

Методы: анализ, синтез, обобщение, сопоставление, сравнение, статистический, формально-логический. Результаты: выявлены основные проблемы правоприменения российского законодательства о проведении медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, предлагаются рекомендации по оптимизации механизма осуществления медико-социальной экспертизы в целях защиты прав лиц с ограниченными возможностями. Вывод: выявлен пробел в нормативных правовых актах, который должен быть устранен, а именно отсутствуют сроки, в течение которых должны выдаваться справки и заключения лицам с ограниченными возможностями, что влияет на право обращения в бюро по проведению экспертиз.

Предлагается в обязательном порядке включать в состав экспертной комиссии специалиста по заболеванию, являющемуся причиной установления инвалидности. Также обосновано предложение о совершенствовании порядка и формы фиксации проведения медико-социальной экспертизы.

Ключевые слова: защита прав и интересов; медико-социальная экспертиза; инвалидность; реабилитация; абилитация; законодательство о социальной защите; охрана здоровья



RUSSIAN LEGISLATION ON MEDICAL AND SOCIAL ASSESSMENT: APPLICATION IN THE CONTEXT OF CITIZENS' RIGHTS PROTECTION INTERACTION

V. A. Baranov

Financial University under the Government of the Russian Federation

O. N. Petyukova

Financial University under the Government of the Russian Federation

Introduction: the paper is focused on the analysis of law enforcement practice relating to the commissioning and conduct of medical and social assessment, re-examination of the disabled, as well as concerning the procedure for the development and implementation of individual rehabilitation / habilitation programs. Scientific interest of the authors of this paper is associated with individual issues of law enforcement which are generated by lack of effective legal support for medical and social assessment and rehabilitation of disabled people. The use of Russian legislation in the context of protecting the rights of citizens with disabilities is analyzed.

Purpose: to develop understanding of the problematic aspects of medical and social assessment and rehabilitation of the disabled, and, on that basis, to formulate proposals for improving legislation in this area of public relations. Methods: analysis, synthesis, generalization, benchmarking, comparison, statistical, formal logic. Results: key issues of law enforcement of the Russian legislation on medical and social assessment and rehabilitation of the disabled have been identified, recommendations have been made to optimize the mechanism of medical and social assessment in order to protect the rights of people with disabilities. Conclusions: there has been identified a gap in regulatory legal acts, which should be eliminated, namely, there are no deadlines for issuing certificates and medical assessment reports for the disabled, which affects the right to apply to an examination bureau. It is suggested that an expert in the disease being the reason for determining disability should be included in the expert committee on a mandatory basis. The paper also justifies a proposal to improve the procedure and the form of recording the process of conducting medical and social assessment.

Keywords: protection of rights and interests; medical and social assessment; disability; rehabilitation; habilitation; legislation on social care; health care



Введение

Целью государственной политики Российской Федерации в области социальной защиты инвалидов является обеспечение инвалидам равных возможностей с другими гражданами в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации, нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Механизм достижения к указанной цели и реализации соответствующих ей задач предусмотрен Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федер. закон от 24 нояб. 1995 г. № 181-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4563. (далее - Закон о социальной защите инвалидов).

Вопросы защиты прав граждан при проведении медико-социальной экспертизы затрагивались в работах российских авторов А. Л. Благодир, А. А. Кирилловых [3], В. Алистархов [1], Л. В. Андриченко [2], Д. В. Голуб [4], Н. А. Игонина [5], А. А. Свинцов [6], а также зарубежных исследователей J. Herring [9], M. Brazier and E. Cave [10] и др.

В частности, в статье Ivan K. Mugabi анализируется степень адекватности защиты, предоставляемой Конвенцией о правах инвалидов в ситуациях вооруженного конфликта, описаны различные подходы к инвалидности, применяемые в международном гуманитарном праве и международном праве о правах человека, автор предлагает применять единый подход к решению проблем инвалидности [11].

С учетом территориального подхода исследованы механизмы осуществления и защиты прав инвалидов в различных странах мира. Например, J. Njelesani, J. Siegel, E. Ullrich рассматривают вопрос осуществление прав инвалидов в Руанде в контексте прав человека в целом [12]; В. Nugraha, Ch. Gutenbrunner предлагают анализ реабилитационных услуг в рамках Плана национальных действий в Демократической Республике Корея [13]; D. Guarnizo-Peralta изучила сущность прав инвалидов в американской системе прав человека с учетом механизма их защиты [7]; Zh. Guo посвятил свое исследование защите прав инвалидов с психическими заболеваниями в Китае [8] и т. д. Особенности защиты прав инвалидов пожилого возраста раскрываются в статье A. Sanchez Hernandez [14].



Порядок направления граждан на медико-социальную экспертизу

В первой статье Закона о социальной защите инвалидов определено, что признать лицо инвалидом может только федеральное учреждение медико-социальной экспертизы в порядке и при наличии условий, установленных Правительством Российской Федерации. Во исполнение данного законодательного предписания Правительством Российской Федерации были утверждены Правила признания лица инвалидом О порядке и условиях признания лица инвалидом: постановление Правительства Рос. Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 9, ст. 1018..

Возникает вопрос: могут ли Правила признания лица инвалидом иметь юридические дефекты нормотворческого характера? О порядке и условиях признания лица инвалидом: постановление Правительства Рос. Федерации от 20 февр. 2006 г. № 9. Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать судебную практику по оспариванию Правил признания лица инвалидом.

Учитывая, что это нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации и в качестве основания оспаривания указывалось его несоответствие законодательству о здравоохранении, эти дела подведомственны Верховному Суда Российской Федерации.

Вместе с тем изучены семь определений Конституционного Суда РФ: определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 г. № 1085-О-П; определение Конституционного Суда РФ от 27.01.2011 г. № 64-О-О; определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 г. № 1557-О; определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2014 г. № 307-О; определение Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 г. № 1299-О; определение Конституционного Суда РФ от 23.06.2015 г. № 1344-О; определение Конституционного Суда РФ от 23.06.2015 г. № 1439-О.

В основном жалобы, рассмотренные Конституционным Судом РФ, касались вопроса неправомерного установления особой процедуры признания инвалидами лиц, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, включая создание специальных субъектов в виде межведомственных экспертных советов и военно-врачебных комиссий, а также определение иного порядка исчисления срока наступления инвалидности. Конституционный Суд РФ по всем жалобам отказал в их удовлетворении или рассмотрении, посчитав, что не усматривает наличия положений, нарушающих права и законные интересы лиц, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС (ЧАЭС).

Верховный Суд РФ по восьми делам, связанным с оспариванием ряда положений Правил признания лица инвалидом, также отказал в удовлетворении всех заявлений, установив отсутствие каких-либо несоответствий действующему законодательству.

Вместе с тем анализ правоприменительной практики по данному вопросу показывает наличие проблем, требующих урегулирования в порядке нормотворчества.

Так, в соответствии с пунктом 24 Правил признания лица инвалидом, медико-социальная экспертиза проводится по заявлению гражданина (его законного представителя), т. е. носит заявительных характер. Поэтому, чтобы провести освидетельствование гражданина для установления группы инвалидности, необходимо предоставить соответствующее заявление в учреждение медико-социальной экспертизы и направление лечебно-профилактического учреждения.

В то же время предписания пунктов 15 и 16 анализируемых Правил носят императивный характер, из содержания которых следует вывод, что медицинские организации направляют граждан на медико-социальную экспертизу, выдавая соответствующее направление Медицинская документация. Форма № 088/у-06: приложение к приказу М-ва здравоохранения и соц. развития Рос. Федерации от 31 янв. 2007. № 77.. Если вместе с этими пунктами давать толкование с учетом предписания пункта 19 этих Правил, из которого следует, что если медицинская организация отказала гражданину в направлении на медико-социальную экспертизу, то гражданин, получив справку, вправе самостоятельно обратиться в бюро медико-социальной экспертизы для прохождения экспертизы; следует вывод, что гражданин сам обращается только в случае отказа в направлении медицинской организацией.

Всего по вопросу о порядке направления граждан на экспертизу было вынесено 19 судебных решений, из которых одно (5,3 % всех дел) было связано с неправильным толкованием этих четырех пунктов (15, 16, 19 и 24) Правил признания лица инвалидом. Результатом толкования гражданином этих пунктов стал вывод, что не надо подавать заявление, если медицинская организация его направила на медико-социальную экспертизу, поэтому он долго ждал приглашения (вызова) для ее прохождения. Не дождавшись и выяснив причину, по которой его не пригласили, стал в судебном порядке оспаривать дату признания его инвалидом. Дело в том, что лицо признается инвалидом по общему заболеванию со дня подачи заявления в бюро медико-социальной экспертизы. В приведенном для примера деле гражданин считал, что поскольку его не вызывали, то нет его вины и поэтому просил суд инвалидность установить со дня выдачи направления. Но ему в этом было отказано.

Данный пример показывает, что изложение в четырех пунктах Правил порядка направления на экспертизу разным по характеру методом правового предписания способно ввести в заблуждение инвалида и его представителя, что может повлечь нарушение прав и законных интересов инвалида. Представляется, что указанные пункты Правил требуют уточнения редакции соответствующей нормы права.

Другая проблема связана с тем, что медицинские организации, в которых граждане проходили лечение, отказывали в направлении на медико-социальную экспертизу и, в нарушение пункта 19 Правил, не выдавали соответствующую справку.

Справки должны выдаваться лечащим врачом или другими врачами-специалистами, принимающими непосредственное участие в медицинском обследовании и лечении гражданина, на основании записей в медицинской документации гражданина либо по результатам медицинского обследования в случаях, если проведение такого обследования необходимо Об утверждении Порядка выдачи медицинскими организациями справок и медицинских заключений: приказ Минздравсоцразвития России от 2 мая 2012 г. № 441н..

В нормативных правовых актах отсутствуют сроки, в течение которых должны выдаваться справки и заключения, а это влияет на право обращения в бюро по проведению экспертиз. Представляется, что в целях защиты интересов инвалидов данный пробел должен быть устранен и такой срок подлежит нормативному закреплению.

Из 20 изученных дел шесть (30 %) относились к данному случаю. При этом в одном случае (5 % изученных дел) было установлено, что отказ в выдаче направления на медикосоциальную экспертизу был не обоснован, и гражданин впоследствии был признан инвалидом, но с запозданием, так как он потратил время на судебные процессы, оспаривая отказ в выдаче направления. Разрешая данные дела, суды исходили из предписания пункта 19 Правил, считая, что граждане при отсутствии направления имели право сами обращаться с заявлениями в Бюро медико-социальных экспертиз и пройти экспертизу, а направление медицинской организации для этого необязательно. Однако следует отметить, что не все суды так считали и в двух случаях (10 % всех изученных по данному вопросу дел) было признано, что Бюро медико-социальной экспертизы правомерно отказало в проведении экспертизы по заявлению гражданина, так как обязательным условием для этого еще является и направление от медицинской организации. Более того, по одному делу (5 %) судом было отменено экспертное заключение, так как выяснилось, что неправильно было оформлено направление на экспертизу.

Как видно из анализа судебной практики, большинство судов (80 % решений) считают, что направление на экспертизу не является обязательным основанием для ее проведения, так как, если исходить из буквального понимания действующих предписаний, экспертиза должна проводиться на основании заявления, которое может быть подано беспрепятственно больным непосредственно в экспертное бюро. С такой практикой трудно согласиться, так как для бюро необходимы медицинские документы, которые больному не выданы на руки и, более того, уже есть «нашумевшие дела» из которых видно, что без направления больного не принимают специалисты, без заключения которых больной не может обращаться дальше. Такая ситуация сложилась в Николаевской больнице Петродворцового района Петергофа, пациент которой из-за бюрократической проволочки умер, так и не дойдя до медико-социальной экспертизы URL: (дата обращения: 11.10.2018)..

В одном случае инвалид сам не мог обратиться, а представитель не был назначен, поэтому инвалидность была установлена с опозданием.

Также была выявлена проблема при рассмотрении дела в Конституционном Суде РФ Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сергиенко Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положением статьи 1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и статьей 20 Федерального закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»: определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 24 июня 2014 г. № 1299-О., связанная с тем, что лицо, страдающее тяжелой формой психического заболевания, в силу болезни не в состоянии подать заявление о прохождении медико-социальной экспертизы, а законные представители об этом не имели представления, так как считали, что все должны сделать лечебные организации. В результате гражданин, признанный психолого-психиатрической экспертизой психически больным, в течение 12 лет не получал социальной поддержки, так как ему не выдавалась справка об установлении группы инвалидности. Данный случай является поводом для изменения порядка и оснований направления на медико-социальную экспертизу, а также степени обязательности индивидуальной программы реабилитации инвалида для самого инвалида.

Представляется, что применительно к подобным ситуациям медико-социальная экспертиза должна проводиться на основании направления медицинского учреждения и индивидуальная программа реабилитации может быть для таких лиц обязательной по решению суда.

Предоставление государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы в условиях цифровизации

С подачей заявления связана и другая проблема. В век компьютеризации и цифровой экономики некоторые больные из-за невозможности добраться до экспертного учреждения (состояние здоровья, удаленность от места проведения экспертизы, отсутствие попечителя) направляли заявление по электронной почте (три дела, или 15,8 %), но им было отказано в проведении экспертизы, так как требуется подавать заявление только в письменной фор- ме¹. В то время как лечебные учреждения направляют необходимые документы для проведения экспертизы в электронной форме П. 24 Правил признания лица инвалидом. П.19 (1) Правил признания лица инвалидом..

Более того, согласно пункту 69 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медикосоциальной экспертизы Утвержден приказом Минтруда России от 29 янв. 2014 г. № 59н., заявление о проведении медико-социальной экспертизы может быть подано как лично, так и по почте (электронной почте). Однако основанием для начала административной процедуры по приему и регистрации заявлений о предоставлении государственной услуги является все-таки непосредственная подача в бюро (главное бюро, Федеральное бюро) заявления о предоставлении государственной услуги с документами, указанными в пунктах 28, 31, 35-38 Административного регламента (пункт 77 Административного регламента).

Из этих предписаний непонятно, с какой целью в Административном регламенте разрешено подавать заявление в электронной форме, так как в конечном результате получается, что оно никакого значения не имеет.

Представляется, что данное правило требует изменения, так как граждане активно пользуются порталом государственных и муниципальных услуг, прошли там регистрацию в установленном порядке и их можно идентифицировать. Кроме этого, направление на экспертизу или справка об отказе в направлении на экспертизу все равно уже поступили в электронной форме, поэтому поступление в такой же форме заявления от больного лица исключит какую-либо ошибку в установлении обратившейся личности.

Сроки для признания лица инвалидом и разработки индивидуальной программы реабилитации: проблемные аспекты

Встречаются ситуации, когда граждане, узнав, что необходимо подавать заявление на освидетельствование, ошибочно подают это заявление в саму лечебную организацию. Чтобы заявление не возвращать, лечебные организации их перенаправляют в бюро медикосоциальной экспертизы, на что обычно уходит до шести дней. Но все-таки срок установления инвалидности будет определяться со дня поступления этого заявления непосредственно в бюро медико-социальной экспертизы.

Представляется, что установленный подход надо менять, так как есть одинокие инвалиды, состояние здоровья которых не позволяет передвигаться, еще не определены попечители или опекуны, а время затягивается на эти организационные вопросы.

В этой связи если комиссия лечебного учреждения направляет на экспертизу, то можно ограничиться этим направлением.

А дальше все будет зависеть от диспозитивного права гражданина проходить экспертизу и являться по приглашению бюро медикосоциальной экспертизы или проигнорировать эту процедуру.

Приведенные примеры из судебной практики свидетельствуют о том, что неопределенность в правовом регулировании нарушает права и законные интересы инвалидов, так как нарушаются установленные сроки для признания лица инвалидом и разработки для него индивидуальной программы реабилитации.

Обращает на себя внимание и проблема, связанная с бездействием персонала медицинских учреждений. Дело в том, что иногда должностные лица медицинских учреждений без видимых причин задерживают отправку документов на чернобыльцев в межведомственные экспертные комиссии (4 дела, или 21,1 %), что приводит к более позднему сроку установления инвалидности, так как решение комиссии не имеет обратной силы и инвалидность устанавливается со дня принятия решения этой комиссией.

При этом сами комиссии допускают ошибки в установлении причинно-следственной связи инвалидности с аварией на ЧАЭС. Однако ошибочные решения нижестоящих комиссий, отмененные вышестоящими комиссиями или в судебном порядке, не могут влиять на изменение срока установления инвалидности, связанной с аварией на Чернобыльской АЭС. Хотя при установлении инвалидности, не связанной с аварией на Чернобыльской АЭС, днем установления инвалидности считается день подачи заявления в бюро медико-социальной экспертизы¹, а не день принятия решения Межведомственной экспертной комиссией. Такое положение вряд ли можно считать справедливым, даже если оно поддержано Верховным Судом РФ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 янв. 2011 № 64-О-О. Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично не действующим пункта 14 Правил признания лица инвалидом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95: решение Верхов. Суда Рос. Федерации от 2 апр. 2010 г. № ГКПИ10-195., так как причиной более поздней даты установления инвалидности являются нарушения должностных лиц.

Такое положение дел является поводом для решения проблемы, связанной с тем, что лечебные учреждения и врачи вовремя не дают направление на медико-социальную экспертизу или задерживают выдачу необходимых документов, что приводит к затягиванию времени для установления инвалидности. Заключение медико-социальной экспертизы не имеет обратной силы, поэтому инвалидность считается установленной со дня принятия решения комиссией, а не со дня фактического заболевания или выдачи направления на экспертизу.

Представляется, что в подобных ситуациях, когда нарушение срока установления инвалидности не связано с поведением больного лица, а обусловлено допущением нарушения со стороны персонала и должностных лиц лечебных учреждений, в случае признания инвалидами в связи с чрезвычайными обстоятельствами считать днем признания лица инвалидом, в соответствии с установленными регламентами, без учета сроков, нарушенных по вине должностных лиц.

Процессуальные аспекты признания гражданина инвалидом

Также по этому вопросу были изучены шесть судебных актов Верховного Суда РФ Решение Верховного Суда РФ от 2 апр. 2010 г. № ГКПИ10-195; Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 2 апр. 2010 г. № ГКПИ10-195: определение Верхов. Суда РФ от 3 июня 2010 г. № КАС10-271; определения Верховного Суда РФ от: 25.11.2011 г. № 19-В11-19; 02.10.2013 г. № 53-АПГ13-6; 22.01.2018 г. № 39-КГ17-13; 15.02.2016 г. № 14-КГ15-22., из содержания которых обращает на себя внимание вопиющая судебная ошибка, причем процессуального характера, повлиявшая в итоге на нарушение прав ребенка-инвалида.

Так, на рассмотрение жалобы законных представителей ребенка ушло более девяти месяцев (решение было вынесено 27 апреля 2017 г., а кассационная инстанция Верховного Суда РФ вынесла определение о нарушении нижестоящими инстанциями правил подведомственности 22 января 2018 г.), дело было возвращено в суд первой инстанции и его новое рассмотрение по существу займет не менее 2 месяцев. При этом инвалидность все равно будет установлена с момента принятия решения экспертной комиссий. В этой ситуации, даже если предположить, что решение будет положительным, оно послужит только основанием для проведения такой медико-социальной экспертизы, что в общей сложности составит срок не менее одного года. Именно в течение года остаются незащищенными социальные права лица, которое может быть признано инвалидом.

По этому делу Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых нельзя восстановить и защитить нарушенные права и законные интересы заявителя¹.

Таким образом, нарушение правил подведомственности (вместо административного судопроизводства это дело подлежало рассмотрению в рамках гражданского судопроизводства) привело к нарушению прав ребенка-инвалида.

Это дело заставляет задуматься над вопросом о том, чтобы во всех процессуальных кодексах Определение Верховного Суда РФ от 22 января 2018 г. № 39-КГ17-13. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ; Кодекс административного судопроизводства от 8 марта 2018 г. № 21-ФЗ. было предусмотрено, что в случае нарушения правил подведомственности судья должен не прекращать производство по делу, а сам направить материалы в тот суд или судье (если это районный суд и между судьями установлено разграничение на рассмотрение гражданских и административных дел), который компетентен рассматривать данное дело, чтобы исключить затягивание сроков судопроизводства и предотвратить необходимость повторного обращения в суд.

Часто суды подменяют медико-социальные экспертные комиссии, признавая в своих решениях лицо инвалидом. Верховный Суд РФ, отменяя такие судебные акты, указывает, что суды вправе только назначать проведение соответствующих медико-социальных экспертиз, и то при наличии для этого оснований Определение Верховного Суда РФ от 15 февраля 2016 г. № 14-КГ15-22., но не вправе решать вопрос об инвалидности.

Особенности деятельности специализированных бюро медико-социальных экспертиз

Одно дело (5 %) было связано с отказом бюро медико-социальной экспертизы в приеме заявления о проведении медико-социальной экспертизы по месту жительства инвалида. Хотя данное решение должностного лица Бюро нарушает пункт 20 Правил признания лица инвалидом К Л

Медико-социальная экспертиза гражданина проводится в бюро по месту жительства (месту пребывания) инвалида. и пункт 42 Административного регламента оказания государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, оно было основано на внутреннем приказе Приказ руководителя ФКУ «ГБ МСЭ по Свердловской области» Минтруда России от 30 декабря 2013 г. № 313., согласно которому лица с сердечно-сосудистыми заболеваниями обязаны проходить медико-социальную экспертизу не по месту жительства, а в кардиологическом бюро, расположенном в другом городе, согласно специализации бюро. Причем рассматриваемый приказ является ведомственным нормативным актом и не был опубликован в установленном порядке, хотя касается прав и обязанностей инвалидов. Однако суд признал, что исходя из специализации бюро инвалид должен был проходить экспертизу в другом городе. Такое решение не соответствует принципу законности, допущен целый ряд нарушений, начиная от несоответствия предписаний нормативного правового акта низшего уровня предписанию нормативного правового акта более высокого уровня (в нашем случае - постановлению Правительства РФ), к тому же это предписание не было в установленном порядке доведено до граждан См.: ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.)..

Из этой ситуации следует, что в субъектах Российской Федерации есть специализированные бюро медико-социальных экспертиз, поэтому инвалиды не всегда могут проходить экспертизы по месту жительства и их направляют в другие города, что создает для инвалидов определенные трудности, связанные с проездом, проживанием. Судебная практика исходит из того, что на филиалы экспертных бюро делается расчет нагрузки, поэтому, чтобы разгрузить одни филиалы, могут направлять в другие города, в том числе и с учетом специализации этих филиалов.

Представляется, что это противоречит действующему законодательству, поэтому надо предложить: либо менять состав комиссий, с учетом необходимости привлечения специалистов, либо проводить освидетельствование стационарно, опять же с применением дистанционных форм диагностики.

Порядок проведения медико-социальной экспертизы

Порядок проведения медико-социальной экспертизы регламентируется правовыми нормами, расположенными в IV разделе Правил признания лица инвалидом, а также приказом Минтруда России №310н¹ от 11октября 2012 г. Согласно установленному порядку медикосоциальная экспертиза проводится специалистами бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро).

Что касается установления инвалидности в связи с аварией на ЧАЭС, то приобретение специального правового статуса «инвалид вследствие чернобыльской катастрофы» осуществляется в порядке более сложной правоприменительной процедуры, предусматривающей дополнительные экспертизы, проводимые межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями, которые предназначены для установления причинной связи между повлекшим инвалидность заболеванием и радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы: приказ Минтруда России от 11 окт. 2012 г. № 310н // Российская газета. 2012. № 301. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: закон Рос. Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1. Ч 7 ст. 24 //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21, ст. 699..

Согласно такому механизму, для данной категории инвалидов инвалидность устанавливается не со дня обращения в военную или медико-социальную экспертизу, а со дня принятия решения такой комиссией Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1344-О..

Необходимо обратить внимание на то, что причинно-следственная связь между возникшим заболеванием и инвалидностью с последствиями чернобыльской катастрофы устанавливается межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями, заключения которых являются основанием для решения вопроса об установлении степени утраты трудоспособности, инвалидности и размеров возмещения вреда, причиненного здоровью граждан Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 2 апреля 2010 г. № ГКПИ10-195: определение Верхов. Суда РФ от 3 июня 2010 г. № КАС10-271..

Суд, разрешая дело при наличии оснований, предусмотренных процессуальным законом, может назначить проведение судебной медико-социальной экспертизы в учреждениях, которым предоставлено в соответствии с положениями действующего законодательства право проводить такие экспертизы, но решение об установлении инвалидности суд принимать не может, так как такое право предоставлено только соответствующим бюро медико-социальных экспертиз Определение Конституционного Суда РФ от 20 февр. 2014 г. № 307-О и определение Верховного Суда РФ от 15 февр. 2016 г. № 14-КГ15-22.. Таких решений, выходящих за компетенцию судов, было 3 (1,6 % всех дел, связанных с проведением экспертизы).

В состав бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро) должно входить не менее 3 специалистов. Состав специалистов формируется из врачей по медико-социальной экспертизе, психологов, специалистов по реабилитации. Обязательным условием формирования состава бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро) является наличие не менее одного врача по медикосоциальной экспертизе. При необходимости в состав специалистов бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро) вводится специалист по социальной работе. Специалисты бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро) несут персональную ответственность за соблюдение порядка и условий признания лица инвалидом, соблюдение принципов профессиональной этики и деонтологии Приказ Минтруда России от 29 дек. 2016 г. № 847н..

Персональная ответственность специалистов бюро (экспертных составов главного бюро, экспертных составов Федерального бюро) закрепляется в их должностных регламентах в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации¹.

По порядку проведения экспертизы были рассмотрены 193 дела, что составляет 18 % общего количества судебных решений, связанных с проблемами инвалидов.

Прежде всего было обращено внимание на то, что, исходя из предписания пункта 4 приказа № 310 Минтруда России, не исключается четный состав экспертной комиссии. При этом в Правилах проведения экспертизы не решен вопрос о том, как должно приниматься решение при четном составе комиссии, так как установлено, что решение принимается большинством голосов. А в указанном выше Порядке признания лица инвалидом вообще отсутствуют указания на количественный состав комиссии.

Следует обратить внимание на то, что суды при рассмотрении дел руководствуются не этой инструкцией, а Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ, в которых отсутствует указание на количественный состав комиссии и порядок принятия ею решений.

Ранее было отмечено, что заявление о прохождении экспертизы подается в бюро в письменной форме с приложением направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией (органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, органом социальной защиты населения), и медицинских документов, подтверждающих нарушение здоровья Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медикосоциальной экспертизы: приказ Минтруда России от 11 окт. 2012 г. № 310н. О порядке и условиях признания лица инвалидом: постановление Правительства Рос. Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95..

Изучение судебных постановлений по порядку проведения экспертизы позволило выявить нарушения в работе экспертных комиссий, носящие, с одной стороны, характер нигилистического отношения руководства экспертных организаций к установленному порядку проведения экспертиз, а с другой стороны, имеющиеся пробелы и формулировки двойственного толкования в нормативных правовых актах, регламентирующих данный вопрос. Одна из ошибок заключается в том, что если лицо, подлежащее экспертизе, не явилось в установленный срок, то экспертные бюро, не выясняя причин отсутствия, не назначали новый срок, более того, отказывали в проведении повторного медицинского освидетельствования, в случае явки лица, направленного на экспертизу с опозданием по уважительной причине, дело передавали в архив (2 решения, или 1 % всех рассмотренных дел о проведении МСЭ). Такую практику нельзя признать правильной, так как необходимо учитывать, что на экспертизу направляются граждане, имеющие заболевание и часто живущие в населенных пунктах, расположенных на значительном расстоянии от места проведения экспертизы. Понятно, что бюро экспертиз не обладают достаточным количеством сотрудников, чтобы обзванивать больных и выяснять причину отсутствия, но в Порядке организации и деятельности федеральных государственных медикосоциальных учреждений необходимо предусмотреть необходимость повторного приглашения на экспертизу в случае неявки по первоначальному приглашению, если причина отсутствия была уважительная или если о причинах отсутствия сообщение по поступило.

По одному делу (0,5 % всех решений) гражданин оспаривал форму акта медикосоциальной экспертизы Об утверждении формы акта медико-социальной экспертизы гражданина и Порядка его составления: утв. приказом Минтруда России от 13 апр. 2015 г. № 228н; заре- гистр. в Минюсте России 28 мая 2015 г. № 37410 // Российская газета. 2015. № 122. в части отсутствия в ней указания на квалификацию экспертов, включая стаж их работы. Он усомнился в том, что лечащий его врач, с большим опытом работы и высшей квалификации, мог ошибаться в своих выводах, а более молодые коллеги, давая противоположные заключения, были более опытны в этом вопросе. Суд отказал в удовлетворении его требования, считая, что это не влияет на заключение экспертов. С таким решением трудно согласиться, так как представляется, что от специальности эксперта, стажа работы зависит качество проведенной экспертизы. Ведь для заключений экспертов, при проведении экспертиз по назначению суда, такие сведения об экспертах являются обязательными¹. Включение таких сведений в акт позволило бы избежать фальсификаций, связанных с незаконным составом экспертных комиссий.

Представляется, что информация об эксперте должна быть отражена в акте экспертизы и доведена до лица, проходящего обследования. Нельзя отождествлять личные персональные данные частного лица, которые могут быть распространены по Интернету, с данными, которые послужили допуском к проведению экспертизы и которые будут сообщены гражданину первоначально в устной форме, а частично в акте экспертизы. Это поможет снизить степень недоверия к результатам экспертизы и предупредит возможные жалобы в вышестоящие инстанции.

Состав экспертных комиссий

Из общего количества рассмотренных дел 21 решение (10,9 %) касалось незаконного состава экспертных комиссий:

- из них восемь дел (38,1 % количества дел по составу комиссий или 4,1 % всех дел о проведении МСЭ) связаны с отсутствием в составе комиссий необходимых специалистов (офтальмолог, психиатр, психолог, по социальной работе, по реабилитации, хирург и т.п.);

- девять дел (42,9 %) связаны с неполным составом комиссий (было всего два эксперта, но протокол и акт подписали все);

- эксперты не проходили курсов по повышению квалификации Об утверждении Методических рекомендаций по производству судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Минюста Рос. Федерации от 20 дек. 2002 г. № 346. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Об утверждении квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения: приказ Минздравсоцразвития Рос. Федерации от 7 июня 2009 г. № 415н. (два решения, или 9,5 %);

- эксперт не имел допуска (сертификата) на право проведения экспертизы Там же. (два решения, или 9,5 %).

В штате экспертных бюро иногда отсутствует специалист по реабилитации Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы и приказа ФМБА России от 8 октября 2008 года № 355 «Об утверждении примерной структуры главных бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту РФ, главного бюро, осуществляющего медико-социальную экспертизу работников отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий»: приказ Минздравсоцразвития Рос. Федерации от 17 нояб. 2009 г. № 906н. Определение Московского городского суда от 23 июня 2016 г. № 4г-2137/2016. (два дела, или 1 % всех дел о проведении МСЭ).

Представляется необходимым в обязательном порядке включать в состав экспертной комиссии специалиста по заболеванию, являющемуся причиной установления инвалидности. Например, при осмотре больного онкологией он не был осмотрен онкологом, в результате в последующем было признано, что анамнез заболевания неполный, так как не был сформулирован клинико-функциональный диагноз, не была отражена степень распространенности онкопроцесса и не зафиксирован результат проведенного лечения, а также отсутствуют результаты проведенных реабилитационных мероприятий.

При этом следует отметить, что, к огромному сожалению, суды не могут установить подлинный состав экспертов на момент проведения экспертизы, поэтому полностью доверяют подписям экспертов в актах и протоколах и, даже установив отсутствие одной из подписей, считают, что проведение экспертизы не в полном составе не может повлечь ее недействительность5.

Только в одном случае (0,5 % всех дел о проведении МСЭ) суд признал, что наличие подписи эксперта в протоколе или акте еще не доказывает его реальное участие в проведении экспертизы, что влечет ее недействительность.

По другому делу была установлена фальсификация, связанная с тем, что был составлен акт о том, что больной якобы сам отказался от осмотра психологом, хотя из материалов проверки Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения следует, что на момент проведения экспертизы данного специалиста даже не было в штате Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 13.08.2013 по делу № 33-9217/2013..

Порядок фиксации медико-социальной экспертизы

С доминирующей позицией судов нельзя согласиться и, чтобы добиться объективности в этом вопросе, необходимо более четко урегулировать не только порядок проведения экспертизы, но и порядок ее фиксации.

Позиция судов, что отсутствие протокола не является нарушением, влияющим на недействительность экспертного заключения, не соответствует пунктам 52.1-52.6 и 56 Протокола¹, где подтверждается участие в проведении экспертизы конкретных экспертов и наличие их заключения по болезни. Представляется, что отсутствие протокола должно повлечь признание заключения экспертов недействительным.

Предложение о порядке фиксации обусловлено также, кроме неполного состава комиссии, еще и таким нарушением, когда при проведении экспертизы не ведется протокол заседания бюро Об утверждении формы протокола проведения медикосоциальной экспертизы граждан в федеральном государственном учреждении медико-социальной экспертизы [Электронный ресурс]: приказ Минтруда от 29 дек. 2015 г. № 1174н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». См.: Правила признания лица инвалидом: утв. постановлением Правительства Рос. Федерации «О порядке и условиях признания лица инвалидом» от 20 февр. 2006 г. № 95., в акте содержатся подписи пяти специалистов, в то время как в нем содержатся записи осмотра только трех специалистов См.: Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы: приказ Минздравсоцразвития Рос. Федерации от 11 апр. 2011 г. № 295н. П. 10, 49, 60. (9 дел, или 4,7 % всех дел о проведении МСЭ).

Имеют место случаи отсутствия протокола освидетельствования, предусмотренного п. 26 Порядка. Однако суды не считают, что это может являться основанием для признания экспертизы недействительной Определение Московского городского суда от 06.07.2010 06.07.2010 по делу № 33-19897., так как в ведомственных нормативных актах нет указания на этот счет.

Этот пример обосновывает ранее сформулированное предложение о совершенствовании процедуры фиксации проведения экспертизы.

Что касается протокола, то необходимо в п. 26 Правил признания лица инвалидом внести дополнение, изложив этот пункт в следующей редакции: «При проведении медико-социальной экспертизы ведется протокол, форма которого устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере проведения медико-социальной экспертизы. Отсутствие протокола влечет недействительность акта, составляемого по результатам медико-социальной экспертизы».

Устранение этого пробела в правовом регулировании имеет важное значение, так как пока протокол является единственным средством доказывания количественного состава экспертов и частичной фиксации содержательной части экспертизы.

Представляется, что повышение значения протокола, а также установление других средств фиксации экспертизы не позволят явно нарушать установленный порядок и фальсифицировать акты экспертов, как это было в Санкт- Петербурге и Ставропольском крае, где во вр е- мя проверки было выявлено значительное количество сомнительных экспертных решений, низкое качество оформления медико-экспертной документации Определение Санкт-Петербургского городского суда от 21.02.2012 по делу № 33-2508/2012 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., что повлекло увольнение руководителей экспертных бюро.

Такие ситуации являются основанием для внесения предложения о фиксации экспертизы при помощи аудио- или видеотехнических средств.

Это позволит в последующем снизить формальный подход вышестоящих бюро к рассмотрению жалоб инвалидов на допущенные в отношении них нарушения, в том числе и связанные с несоответствием количества осматривающих экспертов с количеством подписей в протоколе и акте, как это было, например, в Москве. Мосгорсуд, выявив нарушение количественного состава экспертов, отменил решения и последующих двух медико-социальных экспертиз ГБ МСЭ и ФБ МСЭ, которые были проведены в порядке обжалования, но надлежащим образом не проверили доводы Г.С., изложенные в заявлении, касающиеся нарушения порядка проведения освидетельствования Утверждены постановлением Правительства Российской ской Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95..

Очная и заочная форма проведения медико-социальной экспертизы

Встречаются случаи отказа в проведении экспертизы заочно, хотя для этого были все основания (два дела, или 1 % всех дел о проведении МСЭ). Хотя, в соответствии с пунктом 23 Правил признания лица инвалидом Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95., медикосоциальная экспертиза может проводиться на дому в случае, если гражданин не может явиться в бюро (главное бюро, Федеральное бюро) по состоянию здоровья, что подтверждается заключением организации, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, или в стационаре, где гражданин находится на лечении, или заочно по решению соответствующего бюро.

Также встречаются случаи, когда, наоборот, гражданин просит провести экспертизу в отношении него очно, но ему в этом отказывают и проводят заочно (7 дел, или 3,6 % всех дел о проведении МСЭ).

При этом необходимо отметить, что 2 дела (28,6 % дел, связанных с отказом в проведении экспертизы заочно) касаются лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Установление инвалидности по профессиональному заболеванию

Еще одна проблема связана с тем, что при установлении инвалидности по профессиональному заболеванию первоначально инвалидность устанавливается по общему заболеванию и только после того, как будет установлена связь со службой в армии, ликвидацией последствий ЧС, только с момента получения соответствующих документов изменяется основание инвалидности. Учитывая, что на это уходит определенное время, инвалидность по этому основанию устанавливается с момента получения этих документов, но не за прошлое время, т. е. не с первого дня установления инвалидности, как по общему заболеванию.

Представляется, что такой порядок нарушает права инвалидов и необходимо внести соответствующие изменения в законодательство в части изменения срока установления инвалидности, признавая инвалидность со дня установления инвалидности по общему заболеванию.

По заявлению гражданина (его законного или уполномоченного представителя), поданному в письменной форме, ему выдаются заверенные руководителем бюро (главного бюро, Федерального бюро) либо уполномоченным им должностным лицом в установленном порядке копии акта медико-социальной экспертизы гражданина и протокола проведения медикосоциальной экспертизы гражданина Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февр. 2006 г. № 95..

Порядок выдачи копии акта медико-социальной экспертизы

Был установлен один случай (0,5 % всех дел о проведении МСЭ), когда инвалиду было отказано в выдаче копии акта медикосоциальной экспертизы. Такой отказ не соответствует положениям ч. 1, 5 ст. 22 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ Об основах охраны здоровья граждан в Федерации: Федер. закон от 21 нояб. 2011 г. № 323-ФЗ //Российская газета. 2011. № 263. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», устанавливающим, что каждый имеет право получить в доступной для него форме имеющуюся в медицинской организации информацию о состоянии своего здоровья, в том числе сведения о результатах медицинского обследования, об установленном диагнозе и о прогнозе развития заболевания, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях и результатах оказания медицинской помощи. Пациент либо его законный представитель имеют право на основании письменного заявления получать отражающие состояние здоровья медицинские документы, их копии и выписки из медицинских документов.

Согласно пункту 61 Административного регламента, получателю государственной услуги (его законному представителю) по заявлению в день его подачи выдается копия разделов акта медико-социальной экспертизы, отражающих состояние здоровья гражданина, по его желанию в виде бумажного и/или электронного документов.

Таким образом, отказ в выдаче копии акта медико-социальной экспертизы является незаконным и влечет нарушение прав инвалида.

Иногда справку по экспертизе оформляют более 28 календарных дней. В этом вопросе необходимо установить конкретные разумные сроки.

Одна из выявленных проблем связана с содержанием заявления (п. 24 и 24.1 Правил признания лица инвалидом) и заключается в том, что если неправильно будет указана цель проведения экспертизы, то потом инвалиду не даются разъяснения по поводу ошибки. Экспертиза проводится строго с указанной гражданином целью, и бывает, что он получает не тот результат, который ожидал от этой экспертизы (одно дело, или 0,5 % всех дел о проведении МСЭ).

...