Сравнение особенностей правовых механизмов аттестации на государственной и на муниципальной службе

Аннотация

Ключевые слова: механизм, право, служба, государственная служба, муниципальная служба, аттестация, закон, субъект, муниципалитет, аттестационная норма, оплата труда, должностной регламент, приоритет.

Annotation

On the basis of the analysis of scientific views of scientists and the norms of the current legislation, a comparative analysis of the peculiarities of the legal mechanisms for certification in public authorities and employees in the municipal service was made in the article. The author compiled a table comparing the standards of certification of state and municipal employees. The conclusion was made about the internal elements of the legal mechanisms of certification of several main differences for civil servants and for employees of the municipal service.

Key words: mechanism, law, service, public service, municipal service, certification, law, entity, municipality, certification norm, remuneration, official regulations, priority.

В ходе анализа правовых механизмов аттестации законодательных норм для муниципальных служащих и требований к аттестации госслужащих пришли к выводу о том, что положения Федерального Закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] (далее Закон №79) включают 45 норм, относящихся к аттестации, а в содержании Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [4] (далее Закон №25) «аттестация» упоминается только 24 раза. Такое расхождение в объеме регулирования законодательными нормами государственной и муниципальной аттестаций объясняется установлением в ч.2 ст.18 Закона №25 общего правила об утверждении муниципальным правовым актом положения по аттестации согласно типовому положению, установленному законом субъекта РФ, что означает: во-первых, реализацию полномочий муниципального и регионального уровней в рассматриваемых аттестационных нормах системы муниципальной службы, во-вторых, регулирование законом субъекта РФ и муниципальным правовым актом недостающих норм правового механизма аттестации служащих муниципалитета.

С учетом обозначенных ранее сведений можно указать, что элементы сложного правового механизма аттестации системы госслужбы обозначены в содержании: статей 11, 12 Федерального закона №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [1] (далее ФЗ от 27.0 5.2003 №58-ФЗ об организационно-управленческих основах аттестации, статей 31, 37, 44, 47, 48, 60, 64 ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ [2], детализировавших правовые особенности указанных управленческих основ, норм Указа Президента РФ от 01.02.2005 №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» [3] (далее Указ Президента РФ №110) о практических мероприятиях аттестации, а также норм отраслевых, ведомственных, локальных актов определенного органа власти.

В свою очередь, элементы правовых механизмов аттестаций в муниципальной службе определяются нормами: статей 18, 28, 32 Закона №25 [4], положений законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета, а также норм муниципального акта об аттестации в определенном муниципалитете (см. рис. 1). При этом нормы Закона №25 дополняются нормами законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета для обеспечения примерно равного объема регулирования аттестации госслужащего согласно Закону №25 [4].

Рисунок 1 - Содержание норм правовых механизмов аттестации государственного и муниципального служащего [Составлено автором]

То есть, общий аспект сравнительного анализа содержания норм правовых механизмов аттестации государственного и муниципального служащего обусловлен наличием множества равнозначных норм этих двух аттестаций на основе схожести норм ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ [2] об аттестации госслужащих с совокупностью норм Закона №25 и региональных типовых норм об аттестации служащих муниципалитетов. Выделение отличительных аспектов исследуемых видов аттестации целесообразно проводить с учетом их структурных элементов внешнего и внутреннего содержания. правовой аттестация государственный муниципальный служба

Элементы внешнего содержания правового механизма аттестации госслужащего согласно ст. 31, 37, 44, 47, 60, 64 ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ [2], обусловлены: наличием внеочередной аттестации, негативным последствием для аттестуемого госслужащего в виде увольнения по инициативе работодателя; определенным местом аттестации в системе федеральной кадровой работы; учетом выполнения аттестуемым госслужащим должностного регламента; установленным законодателем приоритетом оценки результата служебно-профессиональной деятельности госслужащего в рамках аттестации для создания кадрового резерва; использованием результата аттестации госслужащего для профразвития и формирования кадрового резерва.

Элементы внешнего содержания правового механизма аттестации служащего муниципалитета согласно ст. 28, 32 Закона №25 [4] и положений законодательства субъектов РФ о региональных типовых элементах аттестации служащих муниципалитета (на примере закона Челябинской области от 30 мая 2007 года №142-ЗО «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Челябинской области» [6] (далее закон Челябинской области) и областного закона Ленинградской области от 11.03.2008 №14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области» (далее закон Ленинградской области)[5]) включают: негативное последствие для аттестуемого в виде увольнения по инициативе работодателя в случае его несогласия с решением в части понижения в должности либо перевода по согласию на иную муниципальную должность; место аттестации в муниципальной системе кадровой работы как элемента обеспечения создания кадрового состава публичной службы, повышения уровня профессионализма служащих, решения вопросов определения преимуществ при сокращении сотрудников муниципальной службы и изменения условий их оплаты труда; использование оценки результата служебно-профессиональной деятельности служащего муниципалитета в рамках аттестации для создания кадрового резерва и для профразвития аттестуемого служащего.

Сравнительный анализ указанных внешних элементов правовых механизмов анализируемых аттестаций показывает на три их различия в наличии (отсутствии) норм: о внеочередной аттестации, об учете выполнения аттестуемым служащим должностного регламента и норм о связи аттестации с кадровым резервом, поскольку в нормах ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ установлен объемный перечень норм о внеочередной аттестации, о должностном регламенте и о связи аттестации с кадровым резервом, а в положениях Закона №25 такие нормы отсутствуют. Элементы внутреннего содержания правового механизма аттестации госслужащего согласно ст.48 ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ [2] определяются 4 группами норм: общими основами регулирования аттестации госслужащих (ч.1-3, 7, 19 ст.48), срочными (хронологическими) условиями организации, проведения аттестации госслужащих (ч. 4-6, 8 ст. 48 Закона №79), нормами о назначении и функционировании аттестационной комиссии (ч.9-13 ст.48 Закона №79), формальными требованиями к организации, проведению аттестационных мероприятий (ч.14-18 ст.48 Закона №79).

При этом следует указать на специальные виды аттестации госслужащего с учетом срока их проведения, которые согласно ч. 4-6, 8 ст.48 ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ разделяются: на очередную аттестацию, проводимую раз в 3 года, на аттестацию отдельных служащих, установленных Президентом, Правительством РФ, на внеочередную аттестацию, проводимую при наличии одного из трех условий, на аттестацию служащего после выхода его из отпуска по рождению ребенка.

Также стоит указать на положения ч.3, 9 -13 ст.48 Закона №79, в которых в рамках норм о назначении и функционировании аттестационной комиссии установлены: полномочия аттестационной комиссии в части проведения квалификационного экзамена госслужащих, правило включения в комиссию не менее 25% представителей от общественного совета с независимыми экспертами, условие соблюдения требований законодательства сферы государственной тайны.

Систематизированные данные сравнения элементов правовых механизмов аттестаций государственных и муниципальных служащих обозначены в таблице 1.

Таблица 1

Сравнение норм об аттестации государственных и муниципальных служащих

Из обозначенной таблицы следует проблемный характер регулирования норм об аттестации, которые не отражены в правовых механизмах аттестаций муниципальных служащих (условия проведения внеочередной аттестации, учет выполнения аттестуемым должностного регламента, приоритет оценки результата деятельности служащего в рамках аттестации для создания кадрового резерва), поскольку нарушается принцип взаимосвязи муниципальной службы с гражданской госслужбой РФ, предусмотренный в ст.5 Закона №25.

Сравнительный анализ указанных внутренних элементов правовых механизмов аттестаций показывает на несколько основных различий в наличии для госслужбы и в отсутствии для муниципальной службы норм: о внеочередной аттестации, об обязательном включении в состав аттестационной комиссии не менее 25% представителей от общественного совета с независимыми экспертами (в муниципалитетах установлена лишь возможность такого включения), о соблюдении требований гостайны при аттестации в муниципалитетах Челябинской области.