Євроінтеграційні зміни принципів державного фінансового контролю у законодавстві України згідно з прийнятою державою програмою вступу до ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Український державний науково-дослідний інститут «Ресурс»

Євроінтеграційні зміни принципів державного фінансового контролю у законодавстві України згідно з прийнятою державою програмою вступу до ЄС

Романчук Руслан Васильович

аспірант

Литвин Юрій Олексійович

доктор наук з державного управління, директор

Анотація

державний фінансовий контроль законодавство

Розвинуто теоретико-методичні підходи до процесів євроінтеграційних змін принципів державного фінансового контролю у законодавстві Україні згідно з прийнятою державою програмою вступу до ЄС (законності, незалежності, публічності чи відкритості, об'єктивності, відповідальності, збалансованості, системності), які передбачають функціонально-адміністративне обґрунтування моделі незалежності внутрішнього державного фінансового контролю через відособленість державного фінансового контролю за трьома сферами відокремлення: адміністративне відокремлення, методична самостійність, мінімальна вертикально підпорядкована підзвітність.

Перевагою зазначеного підходу є його простота, і навіть досить прагматична і зрозуміла орієнтація швидке організаційно-адміністративне рішення. Тобто в рамках будь-якого адміністратора швидко створюється спеціальний внутрішній відносно самостійний підрозділ, який має досить широку адміністративну та методичну незалежність. Відповідно, незалежність розглядається не як результат поведінки самих контролерів, а як наслідок нормативно-організаційного статусу створеного підрозділу. Але це рішення, здається, не дає повного вирішення серйозної методологічної проблеми, яку фахівці з внутрішнього контролю добре усвідомлюють, але єдиного кінцевого рішення якої на даний момент не знайдено.

Доведено, що внутрішній державний фінансовий контроль занадто занурений у діяльність організації, інтегрований у систему управління й у остаточному підсумку може бути повністю ізольований від неї. Більше того, ціла низка питань, які вирішує служба внутрішнього контролю, відноситься до питань не тільки оцінки ефективності різних сфер систем управління (внутрішній контроль, управління ризиками, фінансовий менеджмент тощо), а й до підготовки пропозицій щодо їхнього розвитку та вдосконалення.

Ключові слова: державна програма, державний фінансовий контроль, євроінтеграція, законодавство України, принципи.

Romanchuk Ruslan Vasyliovych PhD student, V.I. Vernadsky Taurida National University

Lytvyn Yurii Oleksiyovych Doctor of science in public administration, director, Ukrainian state scientific research institute “Resurs”

European integration changes in the principles of state financial control in the legislation of Ukraine in accordance with the EU accession program adopted by the state

Abstract

Theoretical and methodological approaches to the processes of European integration changes in the principles of state financial control in the legislation of Ukraine in accordance with the EU accession program adopted by the state (legality, independence, publicity or openness, objectivity, responsibility, balance, systematicity) have been developed, which provide for functional and administrative justification models of independence of internal state financial control due to separation of state financial control in three spheres of separation: administrative separation, methodical independence, minimal vertically subordinated accountability.

The advantage of this approach is its simplicity, and even a fairly pragmatic and clear orientation to a quick organizational-administrative decision. That is, within the framework of any administrator, a special internal relatively independent unit is quickly created, which has a fairly wide administrative and methodical independence. Accordingly, independence is considered not as a result of the behavior of the controllers themselves, but as a consequence of the regulatory and organizational status of the created unit. But this decision does not seem to provide a complete solution to a serious methodological problem that internal control specialists are well aware of, but for which a single final solution has not yet been found. It has been proven that the internal state financial control is too immersed in the activities of the organization, integrated into the management system, and ultimately can be completely isolated from it. Moreover, a whole series of issues resolved by the internal control service relate not only to issues of evaluating the effectiveness of various areas of management systems (internal control, risk management, financial management, etc.), but also to the preparation of proposals for their development and improvement.

Keywords: state program, state financial control, European integration, legislation of Ukraine, principles.

Постановка проблеми

Ключовою умовою досягнення цілей і завдань державного фінансового контролю, побудови його цілісної та ефективної системи є дотримання принципів, тобто основних правил, що охоплюють контрольні процедури загалом. Необхідно також відзначити і основні вимоги до організації державного фінансового контролю. Дані вимоги за своєю суттю хоч і не є принципами, але також зумовлюють ефективність окремих ланок державного фінансового контролю.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам розвику теоретико-методичних підходів до процесів євроінтеграційних змін принципів державного фінансового контролю присвячені роботи різних науковців, зокрема: І. Аделопо, Г. Завистовської, Л. Ліна, В. Піхоцького, Н. Тепалагула та інших. Одночасно погляди дослідників на схеми та моделі системи супроводу та класифікації принципів державного фінансового контролю дотепер не можна вважати усталеними. Зазначені питання лягли в основу дослідження.

Мета статті - розвинути теоретико-методичні підходи до процесів євроінтеграційних змін принципів державного фінансового контролю у законодавстві Україні згідно з прийнятою державою програмою вступу до ЄС.

Виклад основного матеріалу

Розкриємо зміст кожного з представлених принципів. Для зручності всі принципи і вимоги відповідно пронумеровані, та його нумерація передбачає будь-якої ієрархії за важливістю, тобто різні принципи, як і вимоги, стосовно один одного рівнозначні. Отже, такі принципи є базовими правилами, наріжним каменем державного фінансового контролю. Після найменування кожного принципу розкривається його зміст.

Принцип законності. Серед усіх принципів державного фінансового контролю найважливіше значення має принцип законності, оскільки є необхідною умовою реалізації решти принципів. Свій початок державний фінансовий контроль бере із законодавства України (також повинні враховуватися відповідні міжнародні договори та угоди, укладені або визнані Україною), тобто діяльність органів державного фінансового контролю (зокрема їх дії, заходи, вживані ними, методологія і процедури) має суворо відповідати законам та іншим нормативно-правовим актам. Повинні суворо дотримуватися передбачені законами та іншими нормативно-правовими актами права та інтереси контрольованих (контролери не повинні допускати будь-якого свавілля щодо контрольованих). Принцип законності передбачає таке: якість нормативно-законодавчої бази державного фінансового контролю і законодавства України загалом, тобто його відповідність цілям суспільного розвитку, зміцнення та нарощування державної фінансової бази; дотримання норм права органами державного фінансового контролю (їх представниками) при реалізації своїх контрольних повноважень (включаючи здійснення контролю та винесення рішень за його результатами), а також усіма організаціями, що мають з ними правовідносини (включаючи виконання рішень органів державного фінансового контролю). У цілому ж законність державного фінансового контролю - поняття системне, що охоплює як державних контролерів, так і контрольованих, а також третіх осіб, включаючи державних органів, що приймають рішення. Наприклад, всі питання функціонування і других, і третіх, їх взаємовідносин з контрольними органами також визначаються нормативно-правовими актами.

Принцип незалежності органів державного фінансового контролю (контролерів) повинен мати організаційний, функціональний, матеріальний та інший характер (з погляду зацікавленості, особистих чи родинних зв'язків тощо) незалежності від юридичних чи фізичних осіб, чию діяльність вони перевіряють (тобто повинен бути виключений будь-який вплив з боку останніх), а також від осіб, тим чи інших іншим чином пов'язаних з останніми. Принцип незалежності органів державного фінансового контролю має важливе державне значення, тому що при реалізації цього принципу органи державного фінансового контролю матимуть можливість успішно здійснювати свою діяльність, досягати своєї мети та завдань. Незалежність органу державного фінансового контролю визначається його статусом, у тому числі функціями та підпорядкуванням, у системі державних органів (статусом в організації - для окремих органів державного фінансового контролю, які є підрозділами органів виконавчої влади та управління). При цьому сама структура органів державного фінансового контролю може передбачати їхнє пряме чи непряме підпорядкування один одному.

Незалежність має бути формально закріплена в законодавстві, що регулює їхню діяльність. Незалежність також характеризується чіткістю та адекватністю формально визначених прав і обов'язків. Вона дозволяє державним контролерам працювати з високим ступенем автономії та ініціативи, видавати об'єктивні висновки. При цьому кожен державний контролер (працівник органу державного фінансового контролю будь-якої гілки влади) має бути незалежним у своїх судженнях від колег, включаючи начальство, мають бути виключені можливості проявів конформізму. Водночас має заохочуватись колективізм у діяльності державних контролерів. Важливою гарантією незалежності державних фінансових контролерів повинні бути також досить високі посадові оклади, відповідне соцзабезпечення, гарантії правового статусу, заходи державного захисту, компенсації тощо.

Чинником незалежності є, крім того, і джерела фінансування органів державного фінансового контролю: фінансування системи має бути бюджетним та виділятися окремим рядком. Серед фахівців поширена точка зору, що суть незалежності органу фінансового контролю виражена в його праві самостійно визначати: предмет своєї контрольної діяльності; методи контролю; зміст і форми звітів. Незалежність також зміцнюється правом контрольного органу самостійно визначити обсяги, терміни та способи проведення контрольних заходів. При цьому не повинна виключатися можливість запитів на проведення контролю з боку інших органів. Але за контрольним органом має закріплюватися право на відхилення таких запитів (з формально встановлених підстав). У той самий час незалежність знижується при законодавчому обмеження окремих питань діяльності органу державного фінансового контролю. Наприклад, незалежність Рахункової палати знижена при законодавчому закріпленні обов'язковості включення в плани та програми її роботи доручень комітетів Верховної Ради України та звернень не менше однієї п'ятої від загальної кількості депутатів палат парламенту (тобто залишається можливість чинити прямий тиск на Рахункову палату).

У зв'язку з порушеним питанням корисно розглянути приклад вищого контрольного органу Швеції - Національного ревізійного бюро, яке діє виключно самостійно, незалежно від уряду і парламенту. Тобто навіть шведський парламент (включно з його комітетами) не може давати Національному ревізійному бюро будь-яких доручень або пропонувати відповідні об'єкти для перевірки. Парламент може лише визначати загальні напрями діяльності Національного ревізійного бюро, які доводяться до останнього у зв'язку з розглядом пропозицій бюджету. Слід також зазначити, що всі спеціальні рішення шведського уряду про проведення силами Національного ревізійного бюро окремих розслідувань мають бути узгоджені з ним та розглянуті ним [1, 2].

Незважаючи на те, що безпосередня правова основа вітчизняної системи державного фінансового контролю будується на відповідних основоположних законодавчих актах, з методологічної точки зору в цій галузі слід визнати значний вплив відповідних міжнародних угод та документів. Основними та невід'ємними міжнародними принципами, якими необхідно керуватися при створенні суб'єктів державного фінансового контролю, що є одночасно і вищим органом державного фінансового контролю, та головним державним інститутом контролю за публічними фінансами, є принципи, викладені у напрацюваннях міжнародних фінансових інститутів ІНТОСАЇ та ЄВРОСАІ.

Це насамперед Лімська декларація [3], Мексиканська декларація [4], Х Конгрес EUROSAI [5], та XI Конгрес EUROSAI [6].

У всіх документах представлені принципи державного фінансового контролю розглядаються як рівнозначні. Жоден з них формально немає пріоритету стосовно інших. Передбачається, що, оскільки вони застосовуються спільно, вся їхня сукупність має рівне значення для ефективної реалізації функції внутрішнього державного фінансового контролю. І все-таки, на нашу думку, один із них має особливе значення, яке практичне застосування у зв'язку з прийнятою Україною державою програмою вступу до ЄС може бути предметом професійної і теоретичної дискусії. Йдеться про принцип «незалежності».

Незалежність аудиторів давно є предметом серйозного занепокоєння у всьому світі, як у професійній спільноті, так і серед зацікавлених сторін. Це є правомірним, оскільки має основне значення для довіри громадськості до процесу формування звітності та проведення її аудиту. Невипадково цьому питанню присвячено багато прикладних досліджень [7, 8, 9]. І хоча вони проводяться переважно щодо зовнішнього аудиту, поставлені в них проблеми та питання повною мірою актуальні і для внутрішнього аудиту, у тому числі у державному секторі.

Головна складність у розумінні цих питань полягає в абстрактному характері концепції незалежності, особливо у внутрішньому державному фінансовому контролі. Незважаючи на наявність певного професійного та нормативного консенсусу, насправді дуже складно дати однозначне визначення незалежності, яке було б всеосяжним. У фундаментальному посібнику з внутрішнього аудиту К.Х. Спенсера Піккета не без іронії говориться, що в кожному з існуючих визначень внутрішнього аудиту є одне й те саме незалежність, яке є одночасно і концепцією, і ідеалом. Цілком можливо припустити, що через те, що внутрішній аудит у сфері фінансів проводиться всередині підприємства, то він аж ніяк не належить до незалежних. Головний контраргумент полягає в тому, що внутрішній аудит у сфері фінансів має бути абсолютно незалежним, оскільки в інших випадках буде дуже мало користі. Реальна ситуація дозволяє говорити про серединну ситуацію [10, с. 340]. На складність з формуванням однозначної позиції щодо державного фінансового контролю взагалі і внутрішнього контролю зокрема посилаються і фахівці ІНТОСАЇ, на думку яких держструктури не можуть належати до повністю незалежних, тому що вони належать до елементів держави, проте одночасно з цим найвищий орган системи державного фінансового контролю повинен мати найвищу незалежність, яка необхідна для виконання всіх завдань, які покладені на цей орган [3].

Сьогодні поряд з консенсусом все ж таки існують різні точки зору, кожна з яких не суперечить один одному, але одночасно додає деякі елементи до загального розуміння незалежності. Так, вже на початку 1960-х років у своїй класичній роботі «Філософія аудиту» відомі західні фахівці Р. Маутц та Х. Шараф показали необхідність відмінності між практичною та професійною незалежністю [11].

Практична незалежність відноситься до стану мислення і стосується питань, які можуть вплинути або впливати на об'єктивність думки контролерів та їхню незацікавленість у результатах державного фінансового контролю. Справді, незалежність і об'єктивність завжди були наріжним каменем теорії та практики аудиту, хоча останні двадцять років ці поняття набули особливого значення. Це посилюється у зв'язку з тим, що у відповідь на необхідність удосконалення системи корпоративного управління внутрішній контроль отримав подвійну роль, зв'язавши його з іншими учасниками системи. Таке унікальне становище зробило питання про незалежність та об'єктивність набагато серйознішою проблемою, на яку необхідно відповісти. Досягнення незалежності та об'єктивності є однією із найважливіших попередніх умов, яким мають відповідати внутрішні контролери задля досягнення цієї мети. Тільки незалежний та об'єктивний внутрішній контроль забезпечує виживання професії, тому значення цих концепцій для внутрішніх контролерів часто порівнюють із клятвою Гіппократа для лікарів.

Об'єктивність пов'язана з особистою думкою аудитора, його поведінкою, особистими відносинами з іншими, а при виконанні завдань - зі щирою вірою в результат своєї роботи та відсутність будь-яких компромісів щодо якості. З іншого боку, незалежність означає забезпечення можливості об'єктивного виконання обов'язків внутрішнього контролера та пов'язана з організаційним становищем внутрішнього контролю у компанії, звітними відносинами з радами директорів, комітетом з контролю чи іншими органами управління, відокремленими від керівництва, повноваження для оцінки інформації, звітів тощо. При цьому хоча попереднє може припускати, що незалежність підкреслюється на організаційному рівні, визначення показує, що вона однаково важлива на індивідуальному, функціональному рівні та рівні індивідуальної участі. Справа в тому, що об'єктивність внутрішніх контролерів не означає одночасно їхньої незалежності, і навпаки, незалежність внутрішніх контролерів не обов'язково означає їхню об'єктивність. Однак можна сказати, що основою забезпечення незалежності внутрішнього контролю є, по суті, забезпечення об'єктивності у роботі та належне управління загрозами по її досягненню. Зокрема, своєчасне виявлення та усунення загроз, які можуть поставити під загрозу об'єктивність внутрішніх контролерів, є необхідною умовою здійснення заходів, що сприяють незалежності внутрішнього контролю, що стосуються: належної організаційної позиції внутрішнього контролю, створення сильної системи контролю, прийняття статуту, що встановлює практику прийому на роботу та звільнення внутрішніх контролерів та інші. Щодо цього впевненість у своїх силах у роботі та відмова від підпорядкування власних суджень інтересам інших, а також своїм особистим інтересам -- це те, чого внутрішні контролери повинні добиватися на кожному етапі своєї роботи.

На думку Р. Маутца та Х. Шарафа [11], практична незалежність практикуючого може бути реалізована трьома способами, а саме: через процеси планування контролю (тобто контролери самостійно формують власний план та програму без істотного впливу з боку), власне процес контролю (контролер має необмежений доступ до відповідної інформації для цілей контролю) та незалежність думки контролера та формування ним висновку (зміст звіту визначається виключно характером, масштабом та обсягом проведеної перевірки). Вони також припустили, що професійна незалежність пов'язана з незалежністю самої професії. Тобто, професія повинна мати певне інституційне та соціальне оформлення, що визначає галузь професійної самоідентифікації та те, як її представники сприймають себе та організують свою діяльність. Підхід Р. Маутца та Х. Шарафа надалі отримав розвиток у трьох напрямках. Перше стало основою для позиції Міжнародної федерації бухгалтерів, що активно просувається, яка проводить різницю між незалежністю мислення і зовнішньою незалежністю. Незалежність мислення слід розуміти як стан розуму контролера, який дозволяє висловлювати йому свою думку без впливу будь-яких факторів, які можуть поставити під загрозу думку фахівця. Це дозволяє працювати чесно, дотримуючись необхідного скептицизму та належного рівня об'єктивності. Досягнення незалежності та об'єктивності в роботі залежить від значних зусиль самих внутрішніх контролерів, спрямованих на адекватну оцінку та керування будь-якою ситуацією, яка загрожує їм небезпекою. Повне використання потенціалу внутрішнього контролю щодо вдосконалення системи ефективного управління багато в чому обумовлено незалежним та об'єктивним підходом внутрішніх контролерів до визначення обсягу своєї роботи (повний контроль над характером своєї роботи), реалізації заходів (свобода збору та оцінка доказів) та інформування про результати (свобода повідомляти про результати своєї роботи без будь-якого тиску). Однак унікальне місце, яке вони займають у вищезгаданій системі, а також роль, яку вони виконують, є причинами, через які незалежна та об'єктивна робота внутрішніх контролерів є однією з найбільших проблем сучасної практики державного фінансового контролю.

Документи ІНТОСАЇ більш повно розкривають категорію об'єктивності, розглядаючи її швидше не як керівний принцип, а як ключову вимогу, що визначає практичну реалізацію принципу незалежності [3, 4]. Експерти ІНТОСАЇ розглядають об'єктивність у поведінковому ключі як якусь актуальну психологічну ставку, за допомогою якої фахівці, які проводять внутрішній контроль, можуть коректно виконувати всі свої зобов'язання та бути повністю впевненими у правильності своїх дій та отриманих результатів, тим самим самим уникаючи будь-якої скомпрометованості. Основною умовою її реалізації на практиці є повна незалежність контролерів від інших осіб, їх поглядів на процес контролю та його результати. Різні загрози, які можуть виникати в процесі роботи, повинні бути повністю викорінені самим аудитором на будь-якому рівні.

Аналіз представлених формулювань, а також інших положень регулюючих нормативних актів у сфері внутрішнього державного фінансового контролю дозволяє досить явно сформулювати позицію, на основі якої вибудовується пропонована модель незалежності внутрішнього державного фінансового контролю (функціонально-адміністративне обґрунтування). Функціональність тут передбачає внутрішню організаційно-управлінську відособленість державного фінансового контролю, що дозволяє виділити три сфери відокремлення - адміністративне відокремлення, методичну самостійність і мінімальну суворо вертикальну підзвітність (рисунок 1).

Рис. 1. Модель незалежності внутрішнього державного фінансового контролю (ВДФК) (функціонально-адміністративне обґрунтування)

Перевагою зазначеного підходу є його простота, і навіть досить прагматична і зрозуміла орієнтація швидке організаційно-адміністративне рішення. Тобто в рамках будь-якого адміністратора швидко створюється спеціальний внутрішній відносно самостійний підрозділ, який має досить широку адміністративну та методичну незалежність. Відповідно, незалежність розглядається не як результат поведінки самих контролерів, а як наслідок нормативно-організаційного статусу створеного підрозділу. Але це рішення, здається, не дає повного вирішення серйозної методологічної проблеми, яку фахівці з внутрішнього контролю добре усвідомлюють, але єдиного кінцевого рішення якої на даний момент не знайдено.

Як було показано вище, внутрішній державний фінансовий контроль занадто занурений у діяльність організації, інтегрований у систему управління й у остаточному підсумку може бути повністю ізольований від неї. Більше того, ціла низка питань, які вирішує служба внутрішнього контролю, відноситься до питань не тільки оцінки ефективності різних сфер систем управління (внутрішній контроль, управління ризиками, фінансовий менеджмент тощо), а й до підготовки пропозицій щодо їхнього розвитку та вдосконалення. Тим самим неявно розмивається кордон, що визначає ступінь незалучення внутрішніх контролерів в управлінські процеси, які вони повинні одночасно ініціювати і перевіряти. Одним із способів подолання зазначеної проблеми, здається, може виступати розвиток професіоналізації внутрішнього державного фінансового контролю, закріплення та інституалізація його професійного статусу через систему спеціальної підготовки та внутрішньопрофесійної сертифікації. Цей момент слабко окреслено у поточній нормативній моделі внутрішнього державного фінансового контролю.

Серед основних умов внутрішнього державного фінансового контролю, що відповідають євроінтеграційним принципам України окремо слід виділити принцип компетентності. Він виражається у застосуванні суб'єктом внутрішнього фінансового контролю сукупності професійних знань, навичок та інших компетенцій. Професіоналізація - це фундаментальна умова створення справді ефективної функції внутрішнього державного фінансового контролю, і вона не зводиться лише до сукупності знань і компетенцій.

Документи ІНТОСАЇ зобов'язують внутрішніх аудиторів брати участь у наданні лише тих послуг, у рамках яких вони є фахівцями, виконувати обов'язки у відповідності до чинних нормативно-правових документів та проходити постійні курси щодо підвищення рівня кваліфікації. Нормативні документи вимагають від фахівців із внутрішнього контролю постійного розвитку умінь, які можуть бути корисними під час виконання ними власних обов'язків. Тільки висококваліфіковані спеціалісти з внутрішнього контролю можуть вплинути на досягнення найвищих результатів під час виконання процедури контролю. Досягнення незалежності має розглядатися як вихідна вимога до професійної ідентифікації самих внутрішніх контролерів. Тобто питання незалежності вирішується на рівні всієї служби внутрішнього державного фінансового контролю. У міжнародній практиці незалежність сприймається як елемент особливого професійного самовизначення контролерів.

На нашу думку євроінтеграційні зміни принципів державного фінансового контролю у законодавстві Україні згідно з прийнятою державою програмою вступу до ЄС можливі через нормативне перевизначення та уточнення ролі самих внутрішніх контролерів у створенні ефективної служби внутрішнього державного фінансового контролю. Це передбачає визнання особливого професійного статусу внутрішнього фінансового контролера, у тому числі головним суб'єктом, що забезпечує незалежність функції внутрішнього державного фінансового контролю. Таке перевизначення можливе через встановлення вимог до професійної підготовки внутрішніх фінансових контролерів та створення окремого кодексу (спеціального стану) з професійної етики.

З цією метою на рівні стандартів внутрішнього державного фінансового контролю (або інших методичних документів) слід передбачити документ, який визначає мінімальні вимоги до професійної підготовки внутрішніх фінансових контролерів та підтвердження ними своєї професійної кваліфікації. Міністерство фінансів України сьогодні не торкається цього питання, посилаючись на методичні розробки Міністерства соціальної політики. Але останні не містять необхідних положень, даючи лише загальні описи до кваліфікаційних вимог, тим більше без прив'язки до специфіки державного сектору. Тим часом існуюча міжнародна практика будується саме на тому положенні, що професійний статус як зовнішнього, так і внутрішнього контролера має бути підтверджений проходженням відповідної підготовки не лише з низки економічних дисциплін, а й із спеціальних питань, що стосуються безпосередньо предмета державного фінансового контролю як такого.

Крім того, існуючий порядок нормативного регулювання не забороняє безпосередньо суб'єктам бюджетного процесу, які зобов'язані організувати у себе внутрішній державний фінансовий контроль, створити відповідні внутрішні положення, в яких будуть встановлені вимоги до кваліфікації та етики відповідних профільних фахівців.

Другий напрямок вирішення питання забезпечення реальної незалежності внутрішніх контролерів, на нашу думку, пов'язаний з посиленням реальної їхньої автономії через запровадження інституту Комітету державного фінансового контролю. Українським бюджетним законодавством створення спеціального консультативно-дорадчого органу для роботи із зовнішнім та внутрішнім контролером на даний момент не передбачено. Не розглядається ця функція, припускаючи пряму підпорядкованість служби внутрішнього фінансового контролю виключно і безпосередньо керівнику головного адміністратора бюджетних коштів, а підготовки до проведення контрольних заходів відносяться виключно до ведення самих служб внутрішнього фінансового контролю.

ІНТОСАЇ також передбачає активну взаємодію внутрішнього контролю з уповноваженими органами управління, до яких можуть бути віднесені керівні органи та наглядовий орган, для забезпечення створення та подальшого використання високоефективних систем з організації та проведення внутрішнього контролю. Якщо діяти у відповідність до цієї стратегії, то внутрішній контроль здатний допомогти у реалізації встановлених цілей і завдань, підвищенні систем контролю та ефективності виконуваних дій та дотриманні всіх вимог з боку органів управління.

Головне завдання Комітету з контролю полягає у забезпеченні незалежності, чесності (цілісності) та результативності контрольної діяльності у державному секторі. Це відбувається за рахунок забезпечення незалежного спостереження за діяльністю та результатами внутрішнього та зовнішнього контролю, надійної оцінки потреби в ресурсах для здійснення контролю, затвердження стратегічного та оперативних планів внутрішнього контролю, аналізу ефективності функції внутрішнього контролю. Також передбачається, що саме Комітет здійснює затвердження призначення чи звільнення внутрішніх контролю. Крім іншого, у його компетенції знаходиться питання затвердження та публікації результатів контролю, а також моніторинг виконання рекомендацій щодо покращення системи управління за результатами контролю. Переключаючи на себе функцію взаємодії із внутрішнім контролю, Комітет з контролю створює реальні умови для забезпечення його повної автономії та незалежності.

Принцип публічності чи відкритості. Важливість принципу публічності визначається тим, що його реалізація сприяє поінформованості органів державної влади та широкого загалу про реальний стан справ не тільки в управлінні державною фінансовою системою, а й у державному управлінні в цілому. Публічність - необхідний атрибут сучасного демократичного суспільства. Принцип публічності передбачає відкритість діяльності органу державного фінансового контролю, доступність кожного громадянина до інформації про результати контрольної діяльності (контрольні матеріали необхідно представляти в журналах, брошурах, спецвипусках газет, на спеціальних стендах у людних місцях тощо). У той же час необхідно публікувати в пресі (з урахуванням забезпечення державної, комерційної та іншої таємниці, що охороняється законом) не тільки звітні матеріали за результатами перевірок, а й офіційні відповіді органів виконавчої та судової влади на висновки контролерів, у тому числі із зазначенням вжитих заходів щодо усунення порушень (при цьому також дається оцінка як цих відповідей, так і в цілому реакції органів влади на виявлені порушення та недоліки). Останні широко обговорюватимуться в засобах масової інформації, що спонукає відповідні державні органи та організації виправляти розкриті державним фінансовим контролем помилки в їх діяльності. Крім того, це має знизити ризик низької якості офіційних відповідей (недотримання термінів та встановленого порядку надання відповідей, невідповідність відповідей суті поставлених контрольним органом питань, неправильне трактування положень тих чи інших нормативно-правових актів, підтасовування фактів тощо).

Необхідний тісний зв'язок органів державного фінансового контролю із засобами масової інформації (радіо, телебачення, преса, видавництва тощо) для оприлюднення контрольних матеріалів. Все це змусить порушників та їхніх покровителів тримати відповідь не лише перед правоохоронними органами, а й перед усім суспільством, покаже перед усіма їх неблагонадійність і шкоду, підірве їхню репутацію. Слід зазначити, що з метою дотримання державної та іншої таємниці, що охороняється законом, виникає необхідність захисту конфіденційної інформації. У той же час орган державного фінансового контролю повинен стежити за тим, щоб інформація про контроль, що поширюється через ЗМІ, забезпечувала об'єктивне висвітлення його роботи і підкреслювала її важливість для суспільства. При цьому мають бути вироблені та в законодавчому порядку закріплені процедури оприлюднення результатів контролю (включаючи умови, процедури санкціонування тощо). Необхідно також зазначити, що оприлюднення результатів контролю сприятиме формуванню сталої думки в суспільстві про його користь та необхідність. Наприклад, у країнах Західної Європи існує неписане правило про те, що громадськість є остаточним суддею контролера [2].

Принцип об'єктивності. Висновки контролерів, а також їх підходи до планування та проведення перевірок повинні виключати будь-яку упередженість чи схильність, а також будь-які особливі мотиви (корисливість, політичне замовлення тощо). Так, планування контрольних заходів та їх проведення повинні виключати будь-яку упередженість про початкову наявність негативних аспектів у діяльності об'єктів, що перевіряються.

Висновки за результатами перевірок також повинні бути неупереджені (особливо в плані подання матеріалів), обґрунтовані та підтверджені відповідними даними, матеріалами, що містять якісну інформацію. При цьому якість інформації можна судити за такими критеріями: необхідність, достатність, істинність, своєчасність, аналітичність, організованість.

Принцип відповідальності. Даний принцип може бути розглянутий як мінімум у трьох аспектах: відповідальність контролерів; відповідальність контрольованих; відповідальність третіх осіб (включаючи тих, хто приймає рішення, тобто володіють виконавчими повноваженнями, державних органів). Розглянемо послідовно ці аспекти у зв'язку з предметом цього дослідження.

Відповідальність контролерів. Кожен суб'єкт державного фінансового контролю (орган державного фінансового контролю, його працівник) за неналежне виконання покладених на нього контрольних функцій та завдань повинен нести відповідальність (економічну, адміністративну та дисциплінарну). Відповідальність має бути формально встановлено за виконання кожної контрольної функції, ясно окресленої та формально закріпленої за конкретним суб'єктом. В іншому випадку суб'єкт не буде належним чином здійснювати контроль. Відповідальність також сприяє більш обґрунтованим, практичним (здійсненним) і дійсно необхідним і корисним рекомендаціям щодо вдосконалення об'єктів контролю. Взагалі кажучи, відповідальність державних контролерів має першорядне значення, тому що від їх роботи, їх висновків за великим рахунком залежить державна економічна безпека та суспільний добробут в цілому.

Відповідальність контрольованих. Повинні бути встановлені винуватці виявлених помилок та зловживань в управлінні державними фінансами та іншою власністю, вони повинні нести відповідальність згідно з ступенем тяжкості (щодо бюджетних наслідків) та ступенем впливу допущених ними незаконних або неадекватних дій для державних фінансів (у тому числі тих, що наносять) державі безпосередній або опосередкований збиток).

Відповідальність третіх осіб. Треті особи, включаючи органи державної влади, які мають право прийняття рішень (і їх виконання) на основі уявлень або приписів органів державного фінансового контролю, а також інші організації, що вступають у правовідносини з останніми, повинні нести відповідальність за неналежне виконання своїх обов'язків по відношенню до органів державного фінансового контролю (наприклад, обов'язок виконувати подання або розпорядження, обов'язок надавати інформацію тощо), що має бути передбачено в нормативно-правових актах.

Принцип збалансованості. Цей принцип нерозривно пов'язаний із попереднім. При розподілі зобов'язань між суб'єктами державного фінансового контролю необхідно враховувати те, що кожне контрольне завдання (функція) має бути збалансованим з певним набором прав та можливостей (бути адекватним організаційному, правовому, методичному, інформаційному та іншому необхідному забезпеченню контролюючого) заходи, у процесі якого це завдання виконується).

Принцип системності. Цей принцип передбачає наявність саме системи органів державного фінансового контролю. Але система як така зовсім не означає якусь єдину ієрархічну конструкцію підпорядкованості. Допускається відносна самостійність органів контролю, що утворюються по лінії гілок влади. Слід особливо наголосити на тісному взаємозв'язку всіх вищевказаних принципів.

Висновки

Водночас необхідно визнати, що сьогодні, коли функція внутрішнього контролю знаходиться поки що лише на стадії становлення, питання створення Комітетів з контролю в рамках чинної нормативно-правової бази регулювання державного сектору залишається відкритим та дискусійним. З одного боку, це справді потужний управлінський інструмент забезпечення належної якості та незалежності контролю, широко визнаний у світовій практиці. З іншого боку, існуюча інституційна структура управління бюджетними відносинами формально не передбачає його наявності. Очевидно, що за певного нормативного вакууму та відсутності прямої заборони для деяких учасників бюджетного процесу питання створення Комітету з контролю може бути порушене на добровільній основі. У цьому випадку мають бути вироблені певні нормативні та методичні рішення. Проте аналіз їхнього можливого змісту та порядку реалізації вимагає додаткового дослідження і тому виходить за межі справжньої роботи. Водночас ми вважаємо, що цей управлінський інструмент, безсумнівно, буде затребуваний у не дуже далекому майбутньому в українській практиці управління державним сектором.

Література

1. Піхоцький В. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю та можливість його використання в Україні. Економіст. 2016. № 1. С. 31-34.

2. Завистовська Г.І. Зарубіжний досвід урядового фінансового контролю. Економічний аналіз: зб. наук. праць. Тернопіль: ВПЦ Тернопільського національного економічного університету “Економічна думка”, 2014. Том 18. № 1. С. 156-161.

3. INTOSAI (1977). Лімська декларація керівних принципів аудиту. ISSAI 1. URL: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_1_ru.pdf.

4. INTOSAI (2007). Мексиканська декларація про незалежність вищих органів аудиту. ISSAI 10. URL: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_10_ru.pdf.

5. EUROSAI (2017). X Конгрес EUROSAI. URL: https://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/congress/congressX/Istanbul-declaration RU.pdf.

6. EUROSAI (2021). XI Конгрес EUROSAI. URL: https://www.eurosai.org/ru/about-us/congress/themes-of-the-congresses/.

7. Adelopo, I. Auditor Independence: Auditing, Corporate Governance and Market Confidence (Corporate Social Responsibility Series). Routledge, 2016. 241 p.

8. Herath, S., Pradier T. A Literature Review on Auditor Independence. The Business and Management Review. 2018. Vol. 9, No. 3. P. 404-409.

9. Tepalagul, N., Lin L. Auditor Independence and Audit Quality: A Literature Review. Journal of Accounting, Auditing & Finance. 2015. No. 30 (1). P. 101-121.

10. Spencer Pickett, K.H. The Internal Auditing Handbook. 3rd ed. John Wiley & Sons Ltd, 2010. 1088 p.

11. Mautz R.K., Sharaf H. The philosophy of auditing. Sarasota, Florida: American Accounting Association, 1961. 299 p.

References

1. Pikhots'kyy V. (2016). Zarubizhnyy dosvid orhanizatsiyi derzhavnoho finansovoho kontrolyu ta mozhlyvist' yoho vykorystannya v Ukrayini [Foreign experience of the organization of state financial control and the possibility of its use in Ukraine]. Ekonomist. Vol. 1. pp. 31-34.

2. Zavystovs'ka H.I. (2014). Zarubizhnyy dosvid uryadovoho finansovoho kontrolyu. Ekonomichnyy analiz [Foreign experience of government financial control. Economic analysis] Ternopil': VPTS Ternopil's'koho natsional'noho ekonomichnoho universytetu “Ekonomichna dumka”, Tom 18. № 1. pp. 156-161.

3. INTOSAI (1977). Lima declaration of auditing principles. ISSAI 1. URL: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_1_ru.pdf.

4. INTOSAI (2007). Mexican Declaration on the Independence of Supreme Audit Institutions. ISSAI 10. URL: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_10_ru.pdf.

5. EUROSAI (2017). X Congress EUROSAI. URL: https://www.eurosai.org/ handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/congress/congressX/Istanbul-declaration_RU.pdf.

6. EUROSAI (2021). XI Congress EUROSAI. URL: https://www.eurosai.org/ru/about-us/congress/themes-of-the-congresses/.

7. Adelopo, I. (2016). Auditor Independence: Auditing, Corporate Governance and Market Confidence (Corporate Social Responsibility Series). Routledge.

8. Herath, S., Pradier T.A. (2018). Literature Review on Auditor Independence. The Business and Management Review. Vol. 9, No. 3. P. 404-409.

9. Tepalagul, N., Lin L. (2015). Auditor Independence and Audit Quality: A Literature Review. Journal of Accounting, Auditing & Finance. No. 30 (1). P. 101-121.

10. Spencer Pickett, K.H. (2010). The Internal Auditing Handbook. 3rd ed. John Wiley & Sons Ltd.

11. Mautz R.K., Sharaf H. (1961). The philosophy of auditing. Sarasota, Florida: American Accounting Association.

Размещено на Allbest.ru