Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав: правовой статус

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аннотация

Актуальность темы работы «Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав: правовой статус», обусловлена тем, что деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, являющихся одним из действующих элементов механизма профилактики антиобщественного поведения несовершеннолетних, единым образом нормативно не урегулирована, что приводит к тому, что органы государственной власти Российской Федерации самостоятельно решают данную проблему, путем издания своих нормативно-правовых актов.

Цель курсовой работы - определить правовые особенности, возникающие в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на примере Самарской области.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Предмет исследования - нормы действующего, федерального, регионального и местного законодательства, регулирующие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, научная и учебная литература, правоприменительная практика.

Структура выпускной курсовой работы обусловлена поставленными целью и задачами исследования и включает: введение три главы, заключение и список используемой литературы и используемых источников.

Оглавление

Введение

Глава 1. Историко-правовой анализ деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в системе субъектов

1.1 История становления и развития ювенальных учреждений в России

1.2 Место комиссий по делам несовершеннолетних в системе органов государственной власти

Глава 2. Правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите из прав

2.1 Правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

2.2 Порядок образования и система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

2.3 Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Глава 3. Проблемы и совершенствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Самарской области

3.1 Деятельность межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области

3.2 Проблемы и практика деятельности городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Самарской области

Заключение

Список используемой литературы и используемых источников

Введение

Актуальность темы. Одним из действующих элементов механизма профилактики антиобщественного поведения несовершеннолетних, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако в правовом регулировании деятельности комиссий по делам несовершеннолетних существует ряд проблем, требующих своего разрешения, среди которых можно обозначить лишь некоторые из них.

Во-первых, существенным упущением действующего нормативно-правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав следует признать по сей день не принятый Федеральный закон «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Во-вторых, на законодательном уровне не закреплена действующая трехуровневая система комиссий по делам несовершеннолетних. При этом, нельзя признать совершенным и сам механизм формирования состава комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Отсутствие на федеральном уровне норм, регламентирующих деятельность комиссий на региональном и муниципальных уровнях становится причиной того, что численность таких комиссий в различных 5 регионах не является одинаковой, в результате чего существенно отличается и объем их работы.

В-третьих, много вопросов вызывает отсутствие единых требований к членам комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, что является препятствием к объективному, всестороннему определению всех обстоятельств, затрагивающих отдельное дело, нарушаются принципы законности в процессе осуществления производств по делам об административных правонарушениях и как результат нарушение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и их родителей или законных представителей.

В-четвертых, правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с учетом правовой природы достаточно специфичен, что обуславливает различие правового положения в зависимости от того, с кем данная комиссия во взаимодействии осуществляет свои полномочия. Сама позиция законодателя по закреплению полномочий комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав представляет не самый удачный вариант - перечисление разрозненных полномочий, что затрудняет работу правоприменителя.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Предметом исследования составляют нормы действующего, федерального, регионального и местного законодательства, регулирующие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, учебная и научная литература, правоприменительная практика.

Цель выпускной квалификационной работы - определить правовые особенности, возникающие в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на примере Самарской области.

Задачи исследования:

- провести историко-правовой анализ становления и развития ювенальных учреждений в России;

- определить место комиссий по делам несовершеннолетних в системе органов государственной власти;

- проанализировать правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- рассмотреть порядок образования и систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- исследовать полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- выявить особенности деятельности городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Самарской области;

- выявить проблемы, возникающие в практике деятельности межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», другие федеральные законы и нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровня, регулирующие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Теоретическая база исследования: труды следующих ученых: С.Л. Банщиковой, Я.В. Васильевой, Е.В. Грибанова, А.Н. Дерюга, П.С. Долгополова, С.М. Зырянова, Е.В. Ильговой, А.Н. Кривоносова, Н.И. Крюковой, Н.В. Спесивова, О.Ю. Таибовой и др.

Структура работы обусловлена поставленными целью и задачами исследования и включает: введение три главы, заключение и список используемой литературы и используемых источников.

В первой главе исследования проводится историко-правовой анализ деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Во второй главе исследуется административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Третья глава выпускной квалификационной работы посвящена выявлению проблем и совершенствованию деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на примере Самарской области.

Глава 1. Историко-правовой анализ деятельности комиссий по делам несовершеннолетних

1.1 История становления и развития ювенальных учреждений в России

Несмотря на то, что конкретно комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) появились в начальный период становления и развития советского государства, однако это не означает, что до этого момента в России не существовало каких-либо государственных учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Поэтому, историю КДН, необходимо рассматривать во взаимосвязи с историей ювенальных учреждений России, которые появились только в XVIII в. До этого времени, защиту несовершеннолетних (их опека, обучение) осуществляла церковь, заботившаяся о сиротах.

Большую роль в делах несовершеннолетних государство стало играть начиная с правления Петра I. При учреждении полиции, в качестве одной из ее функций была названа воспитание «юных в целомудренной чистоте и честных науках» [цит. по: 50, с. 12]. Полицейские дела входили в компетенцию органов городского самоуправления - магистратов. Надо заметить, что в период абсолютизма сама полицейская деятельность предполагала не только обеспечение безопасности подданных, но и в целом заботу об их благосостоянии.

Создание первых ювенальных учреждений можно отнести ко времени Екатерины II, когда в 1770 - 1780-е гг. были проведены реформы местного управления.

В 1775 г., в рамках губернской реформы, появились сиротские суды для купеческих и мещанских вдов и малолетних сирот. Сиротский суд совмещал как судебные, так и административные функции [50, с. 13]. Кроме того, при верхнем земском суде была создана дворянская опека для дворянских вдов и малолетних.

Довольно подробное «Наставление опекунам» [18, с. 413-416, 432-435] содержало как требования к личности опекуна, так и порядок управления имуществом несовершеннолетнего, порядок его содержания и воспитания, порядок отчетности опекуна. За труды опекунам ежегодно полагалось 5 % из доходов несовершеннолетнего.

Еще одним судебным органом губернии являлся совестный суд исключительной подсудностью которого стали преступления, совершенные малолетними.

Приказ общественного призрения учреждался в каждой губернии под председательством губернатора, что, конечно же, должно было свидетельствовать о важном значении, которое придается этому органу.

В компетенцию приказа общественного призрения входило заведование народными школами, сиротскими домами для призрения и воспитания сирот, больницами, богадельнями, домами для сумасшедших, работными и смирительными домами.

Надо отметить, что в течение XVIII - XIX вв. сиротские дома открывались как органами местного самоуправления, так и церковью, военным ведомством, Министерством внутренних дел. Условия содержания в них детей были различными. В отдельные периоды для них была характерна высокая смертность; с целью самофинансирования практиковалось привлечение детей к производственному труду [25, с. 92-93].

Особым назначением обладали смирительные дома для людей «непотребного и невоздержанного жития». Это были места исполнения наказания, в частности, для детей, «кои родителям своим не послушны, или пребывают злаго жития, или ни к чему доброму не склонны» [50, с. 14]. Приказ общественного призрения должен был наблюдать, чтобы в смирительном доме сохранялись правила добронравия и благочиния.

Во второй половине XIX в. дела благотворительности, попечения несовершеннолетних перешли в ведение новых органов местного самоуправления - земств. К концу столетия был поднят вопрос и о создании специальных детских судов. Суды для несовершеннолетних появлялись в рамках системы мировой юстиции.

Впервые особое судопроизводство по делам несовершеннолетних было урегулировано Законом от 2 июня 1897 г. «Об изменении форм и обрядов судопроизводства по делам о преступных деяниях малолетних и несовершеннолетних».

По данному закону центральным вопросом следствия по делам о несовершеннолетних в возрасте от 10 до 17 лет должен был стать вопрос «о разумении» (т.е. вменяемости). Следователь обязан был выяснить это путем привлечения экспертов, вызова свидетелей и т.д.

Закон 1897 г. предусматривал целый ряд особых условий при производстве уголовного дела в суде. Так, к несовершеннолетнему не могла быть применена в качестве меры пресечения тюрьма. Пользование правами стороны в уголовном процессе предоставлялось не только малолетнему подсудимому, но и его родителям или лицам, заменяющим их. С этой целью они уведомлялись обо всем наряду с подсудимым: им сообщались копия 12 обвинительного акта и список свидетелей, они вызывались в судебное заседание, давали суду свои объяснения и т.д.

Суду предоставлялось право на время отдельных следственных действий и заключительных прений удалять из зала несовершеннолетнего подсудимого, когда эти моменты процесса представлялись опасными для него в моральном отношении.

Итак, появился особый порядок судопроизводства по делам о несовершеннолетних. При этом наличие процессуального закона и готовая форма деятельности добавочных мировых судей соединились друг с другом в виде первых специализированных судов по делам о несовершеннолетних. Практика таких судей складывалась по-разному, хотя и в рамках закона 1897 г. Вскоре при судах стали состоять попечители, в том числе и оплачиваемые, из опытных педагогов, в функцию которых входили и сообщение суду сведений об обвиняемом или потерпевшем несовершеннолетнем, и психологическая помощь, и даже принятие на себя попечительства над теми, у кого не оказывалось родственников. В задачу таких судов входила не только борьба с детской преступностью, но и принятие мер в отношении беспризорных, защита интересов детей [4, с. 66-67].

Советское правительство достаточно быстро отреагировало на проблему беспризорности. В январе 1918 г. декретом Совета народных комиссаров в системе органов народного комиссариата просвещения были созданы комиссии по делам несовершеннолетних [12], которые по своей сути являлись органами исполнительной власти [43, с. 64]. К 1920 году на территории РСФСР было создано 245 таких комиссий [27, с. 23].

Декрет 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних» устанавливал трехступенчатую структуру данных комиссий: Республиканская комиссия при Народном комиссариате просвещения, выполнявшая высшую функцию: комиссии при губернских органах; комиссии при уездных органах [19, с. 146]. Задачей комиссий стала борьба с правонарушениями несовершеннолетних, организация профилактической работы. Декретом о суде № 2 (март 1918 г.) [11] отменялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних обоего пола до 17 лет; рассмотрение дел о несовершеннолетних передавалось в созданные комиссии.

В феврале 1919 г. создается правительственная организация - Совет защиты детей, который осуществлял в основном контрольные и координационные функции.

В России создавалась система детских учреждений: детских приемников распределителей для беспризорных, детских домов, приютов, трудовых коммун и т.д. В системе НКВД создавались трудовые дома для несовершеннолетних, где они отбывали наказание, приобщаясь к общественно полезному труду.

В мае 1925 г. была создана Центральная комиссия по делам несовершеннолетних [13], которая координировала деятельность заинтересованных ведомств в этой сфере, организовывала и контролировала деятельность нижестоящих комиссий по делам несовершеннолетних.

В мае 1935 г. совместным Постановлением Совета народных комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» [35] комиссии по делам несовершеннолетних были упразднены. Органами опеки и попечительства продолжали оставаться отделы народного образования местных Советов. Однако уже в годы Великой Отечественной войны проблема беспризорности и безнадзорности появилась вновь, и в январе 1942 г. издается Постановление Совета народных комиссаров СССР «О устройстве детей, оставшихся без родителей» [34].

Таким образом, существование подобных органов диктовалось временем. И если проблема беспризорности и безнадзорности когда-либо отступала на задний план, то необходимость профилактики правонарушений несовершеннолетних, применение к ним мер воспитательного, общественного воздействия, осуществление общей защиты прав и интересов несовершеннолетних ощущались всегда и, несомненно, должны были стать задачами государственного уровня.

Поэтому в начале 1960-х гг. комиссии по делам несовершеннолетних были восстановлены в СССР, деятельность которых регулировалась Положением «О комиссиях по делам несовершеннолетних» от 3 июня 1967 г. [44].

Комиссии создавались при исполнительных комитетах местных Советов и при Советах министров союзных республик (по территориальному принципу), были им ответственны и подотчетны. Они считались основным звеном в системе органов, занимающихся воспитательной и профилактической работой среди несовершеннолетних, объединяющими и направляющими усилия всех других звеньев на выполнение общей задачи - предупреждения и искоренения правонарушений несовершеннолетних [37, с. 11-12].

Важным представляется вопрос о выяснении статуса комиссий по делам несовершеннолетних как государственных органов. Прежде всего, следует подчеркнуть, что комиссии были органами исполнительных комитетов Советов. Последние в структуре советского государственного аппарата играли роль исполнительных и распорядительных органов. Однако анализ полномочий комиссий по делам несовершеннолетних не дает оснований отнести их к органам государственного управления, как, например, отделы исполкомов. Как представляется, это скорее контрольные и квазисудебные государственные органы. Управленческие решения комиссии по делам несовершеннолетних принимали, как правило, через соответствующие исполнительные и распорядительные органы: отделы образования, социального обеспечения, здравоохранения, внутренних дел и т.д. Так, например, при устройстве детей и подростков, нуждающихся в государственной и общественной помощи, комиссии выносили постановления, направляемые в адрес отделов образования, руководителей предприятий и т.д., для определения несовершеннолетних в школы-интернаты, детские дома, приема их на работу. Постановления были обязательными для исполнения [50, с. 22-23].

Контрольные функции комиссий по делам несовершеннолетних заключались в следующем:

- контроль за условиями содержания и воспитания детей и подростков;

- контроль за соблюдением администрациями предприятий, учреждений, организаций режима и условий работы, установленных для несовершеннолетних трудовым законодательством;

- контроль за проведением воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения;

- необходимость получения согласия комиссии при исключении несовершеннолетнего из школы, иного учебного заведения, увольнения по инициативе администрации;

- наблюдение за поведением и учет несовершеннолетних, подвергнутых мерам воспитательного или административного воздействия, осужденных к наказанию.

Значительную часть работы комиссий по делам несовершеннолетних составляло рассмотрение дел об их правонарушениях и применение к несовершеннолетним мер воздействия. Эта функция комиссий сближает их с ювенальными судами. Комиссии, однако, были квазисудебными учреждениями, поскольку, не имея статуса судов, осуществляли деятельность, подобную судебной.

Положение 1967 г. устанавливало целый ряд мер воздействия к несовершеннолетним, среди которых - предупреждение, выговор, передача под надзор родителей, штраф, направление в специальное лечебно-воспитательное или учебно-воспитательное учреждение. Комиссии вправе были применить к несовершеннолетнему меры как гражданско-правового, так и административного характера.

Комиссии по делам несовершеннолетних могли применять меры воздействия и к родителям несовершеннолетних в случае злостного невыполнения обязанностей по воспитанию и обучению детей. Среди них мы тоже видим административные взыскания: предупреждение, штраф.

В заключении следует отметить, что данное Положение 1967 года действовало до 2013 года, несмотря на то, что многие его положения устарели. Однако данный документ явился отправной точкой при создании правовой базы современных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, что более подробно будет исследовано во второй главе настоящей выпускной квалификационной работы.

1.2 Место комиссий по делам несовершеннолетних в системе органов государственной власти

Реформы, проводимые в Российской Федерации, имеют как положительные, так и негативные последствия. Одним из таких негативных последствий является обострение проблемы детской беспризорности и безнадзорности.

На борьбу с таким негативным социальным явлением как беспризорность и безнадзорность детей направлен Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) [47] в п. 1 ст. 4 которого закреплена система субъектов профилактики:

- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- органы управления социальной защитой населения;

- органы, осуществляющие управление в сфере образования (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования);

- органы опеки и попечительства;

- органы по делам молодежи;

- органы управления здравоохранением;

- органы службы занятости;

- органы внутренних дел;

- учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции).

Как можно заметить, приведенный перечень субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не во всем соответствует действующей редакции п. 1 ст. 4 Федерального закона № 120- ФЗ. Прежде всего, хотелось бы отметить, что утверждение Н.В. Смирновой о том, что органы прокуратуры входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ошибочно. В п. 1 ст. 4 Федерального закона № 120-ФЗ органы прокуратуры в качестве одного из субъектов профилактики не названы. Роль органов прокуратуры другая. Согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона № 120-ФЗ, прокурорский надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [46].

Среди субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Н.В. Смирнова называет отделы по делам семьи, детства и молодежной политики. В то время как в законе говорится об органах по делам молодежи.

Некоторые ученые в качестве существенного недостатка п. 1 ст. 4 Федерального закона № 120-ФЗ указывают на отсутствие в системе субъектов профилактики участкового уполномоченного полиции [26, с. 43]. Однако, участковый уполномоченный полиции является служащим полиции, которая в свою очередь является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (п. 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции» ?45?), который названы в числе субъектов профилактики. Поэтому нет необходимости службе участковых уполномоченных придавать статус субъекта профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Пункт 2 ст. 4 Федерального закона № 120-ФЗ регламентирует, что в названных органах могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В п. 3 ст. 4 Федерального закона № 120-ФЗ названы лица, участвующие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

- Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка;

- уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации;

- другие органы, учреждения и организации.

При этом, важно отметить, что другие органы, учреждения и организации не входят в систему субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Статья 24 раскрывает другие органы и учреждения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, к которым относя:

- органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма, которые осуществляют свою деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях;

- федеральные органы исполнительной власти и федеральные государственные органы, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба;

- общественные объединения.

Федеральный закон № 120-ФЗ большое внимание уделяет индивидуальной профилактике. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении различных категорий несовершеннолетних. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей или законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними (п. 2 ст. 5 Федерального закона № 120-ФЗ).

Особое место в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Не представляется возможным согласиться с утверждением А.А. Бакаева и Н.И. Остапенко о равенстве всех субъектов профилактики [1, с. 37]. Законодатель все-таки не случайно на первое место среди субъектов поставил КДН, которые являются головным органом координации и контроля деятельности всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В доктрине неоднозначно решается вопрос о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Так, А.Н. Дерюга сближает КДН с органами общественной самодеятельности в связи с тем, что все лица, входящие в состав комиссий, являясь представителями государственных органов и общественных организаций осуществляют свои обязанности на безвозмездной основе [15, с. 46]. В то же время, по мнению ученого, по своей правовой природе КДН являются государственными органами, обладающими признаками общественных организаций [15, с. 46]. В результате А.Н. Дерюга делает вывод о том, что одни КДН являются государственными органами в лице Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних, а другие - государственно-общественными.

Однако, Е.В. Ильгова отрицает государственно-властную и общественную природу КДН, называя их органом системы профилактики, не являющимся органом власти. По мнению исследователя, комиссии являются специальными публичными образованиями, наделенные властными полномочиями, ограниченными только рамками системы профилактики [20, с. 56].

Однако Н.В. Спесивов и К.С. Морковская полагают, что КДН по своей правовой природе является коллегиальным органом, объединением лиц, созданный распорядительным актом органа исполнительной власти субъекта РФ либо органом местного самоуправления, имеющий специфический правовой статус, так как не являясь органом государственной власти, от имени государства рассматривает дела об административных правонарушениях и выносит по ним юридически значимые решения [42, с. 58].

О.Ю. Таибова, наоборот, полагая, что КДН занимают особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, делает вывод об их государственной природе и принадлежности к органам исполнительной власти [43, с. 59]. Действительно, во-первых, КДН, являясь органом исполнительной власти, обладают государственно-властными полномочиями по реализации исполнительной власти в пределах своей компетенции, на который в соответствии со ст. 114 Конституции РФ [24] возложено обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана общественного порядка, борьба с преступностью и др.

Во-вторых, реализуя задачи обеспечения единого подхода к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, КДН оказывают управленческое воздействие на различные сферы государственного управления посредством межотраслевой координации.

В-третьих, объектом управленческого воздействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, является деятельность органов, составляющих систему профилактики и безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. КДН обладают широким спектром полномочий по осуществлению профилактических мер, координации деятельности органов системы профилактики, осуществлению контроля и мер защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних.

В-четвертых, КДН осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами гласности, демократизма, коллегиальности, единства системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также принципами уважительного отношения к несовершеннолетнему, его родителям или законным представителям, конфиденциальности информации и индивидуального подхода к воспитанию несовершеннолетнего [21, с. 17].

Выводы по первой главе выпускной квалификационной работе.

Во-первых, история создания и развития комиссий по делам несовершеннолетних связана непосредственно с деятельностью ювенальных учреждений, которые свое начало берут еще до петровских времен, когда защиту несовершеннолетних осуществляла церковь, заботясь о сиротах. Впервые комиссии по делам несовершеннолетних были созданы в 1918 году и относились к органам исполнительных комитетов Советов. Отправной точкой создания современной правовой базы, регулирующей деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, явилось Положение 1967 года, действовавшее вплоть до 2013 года.

Во-вторых, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, составляя ядро системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представляют собой орган исполнительной власти, обладающий государственно-властными полномочиями по реализации исполнительной власти в пределах своей компетенции, реализуя задачи обеспечения единого подхода к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, оказывая управленческое воздействие на различные сферы государственного управления посредством межотраслевой координации, объектом управленческого воздействия которых является деятельность органов, составляющих систему профилактики и безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Свою деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляют в соответствии с принципами гласности, демократизма, коллегиальности, единства системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также принципами уважительного отношения к несовершеннолетнему, его родителям или законным представителям, конфиденциальности информации и индивидуального подхода к воспитанию несовершеннолетнего.

Глава 2 Правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите из прав

2.1 Правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав регулируется комплексом нормативно-правовых актов, среди которых главенствующее положение занимает Конституция РФ.

На конституционном уровне провозглашено, что материнство, детство и семья находятся под охраной и защитой государства (ст. 38 Конституции РФ) и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. ж.1 ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В ч. 4 ст. 67. Конституции РФ дети признаны важнейшим приоритетом государственной политики Российской Федерации В части 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации признаны общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. К таковым, в части деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, относятся, прежде всего, Всеобщая декларация прав человека [8?, Конвенция о правах ребенка [23], Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей [7], Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях [10] и др.

На федеральном уровне правовую основу деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав составляет, прежде всего, Федеральный закон № 120-ФЗ, который закрепляет систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в которую входят и КДН.

В Федеральном законе № 120-ФЗ законодатель сформулировал понятие профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как системы социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних и осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении (ст. 1).

В ст. 5 Федерального закона перечислены объекты профилактического воздействия, которые образуют различные категории лиц, в отношении которых органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводится индивидуальная профилактическая работа [9].

В ст. 11 Федеральный закон № 120-ФЗ определяет правовые основы деятельности КДН и их полномочия.

В качестве правовой основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних следует назвать и Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [48], несмотря на то, что в его нормах КДН вообще не упомянуты.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [22] комиссии по делам несовершеннолетних названы в числе субъектов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 22.1 КоАП РФ). В ст. 23.2 КоАП РФ установлена альтернативная подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 11.КоАП РФ (безбилетный проезд), а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, которые могут быть рассмотрены КДН в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии.

Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в котором перечислены основные задачи Комиссии, ее функции, права, организационно-правовые основы деятельности и состав.

В Самарской области в настоящее время действует Закон Самарской области от 30.12.2005 г. № 246-ГД (ред. от 11.04.2016) «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области» [17], который урегулировал порядок образования межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области (ст. 3), порядок образования городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 4), порядок осуществления деятельности комиссий (ст. 6) и рассмотрения материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях (ст. 6.2), а также вопросы материально-финансового обеспечения организации деятельности комиссий (ст. 7).

Постановлением Правительства Самарской области утверждено Положение о межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области [33]. В данном Положение определены задачи, полномочия, права и состав комиссии, а также урегулированы вопросы обеспечения деятельности и порядок осуществления комиссией мониторинга деятельности органов и учреждений системы профилактики, оказания методической помощи, информационного обеспечения и контроля за деятельностью муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Как можно заметить, деятельность КДН по большей части регулируется подзаконными актами, посредством которых определяется их статус. Причины появления указанных подзаконных актов следующие: во- первых, пробелы в законодательном регулировании деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; во-вторых, делегирование органами законодательной власти субъектов своих полномочий органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.

Существенному оживлению деятельности комиссий способствовало бы скорейшее принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», а также аналогичных актов субъектов Федерации. Без прочной современной законодательной основы успешная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав вряд ли возможна.

2.2 Порядок образования и система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Исключительно важное значение как для науки, так и для практики имеет вопрос о видах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Порядок образования КДН регулируется ст. 11 Федерального закона № 120, согласно которой, их вправе создавать:

- высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (по общему правилу);

- органы местного самоуправления (в случае наделения их соответствующими полномочиями в соответствии с законом субъекта РФ).

Анализ действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации позволяет выделить следующие виды комиссий:

- Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, статус которой регулируется соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.05.2006 г. № 272.

- Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления.

К комиссиям по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления относятся не только районные (городские), но и некоторые другие виды комиссий.

Однако ни окружные комиссии, ни комиссии при сельсоветах (поссоветах) не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, поскольку это противоречит ст. 23.2 КоАПа РФ.

В современных условиях актуальной проблемой является выяснение природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Природа комиссий трех названных уровней различна. Федеральная комиссия и комиссия субъекта Федерации будут образовываться органами исполнительной власти, и, следовательно, они получают статус государственных органов. Развивая эту мысль, можно предположить, что Правительственная комиссия и комиссия субъекта Федерации вполне могут рассматриваться в качестве органов исполнительной власти.

Комиссии в муниципальных образованиях (а таких комиссий в настоящее время большинство) образуют органы местного самоуправления, и поэтому такие комиссии являются негосударственными органами. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления, а значит, и муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не входят в систему органов государственной власти.

Порядок создания КДН регулируется законодательством субъекта РФ.

При этом следует учитывать, что на федеральном уровне Правительство РФ Постановлением № 995 утвердило Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Положение о КДН), нормы которого необходимо учитывать органам власти субъекта РФ при создании КДН и выработке соответствующей нормативной базы.

Состав Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется соответствующим распоряжением Правительства РФ [38].

Из п. 8 Положения о КДН следует, что в состав комиссии входят председатель комиссии, заместитель (заместители) председателя комиссии, ответственный секретарь комиссии и члены комиссии.

Членами комиссии являются руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики, а также могут являться представители иных государственных (муниципальных) органов и учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица. Председателем, заместителем председателя, ответственным секретарем и членом Комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года.

Председателем Комиссии является первый вице-губернатор - председатель Правительства Самарской области.

Члены Комиссии обладают равными правами при рассмотрении и обсуждении вопросов (дел), отнесенных к компетенции Комиссии.

Согласно п. 2 Положения о КДН для обеспечения деятельности комиссий субъектов РФ и территориальных (муниципальных) комиссий могут создаваться отделы или другие структурные подразделения в составе исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Численный состав комиссий муниципального уровня определяется в соответствии с действующим законодательством. Так, состав комиссий в г.о. Тольятти утверждается его главой, который в свою очередь является председателем городской комиссии.

В состав комиссий входят председатель комиссии, заместитель (заместители) председателя комиссии, ответственный секретарь комиссии и члены комиссии [30].

Таким образом, в настоящее время действует трехуровневая система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. При этом на муниципальном уровне в некоторых муниципальных образованиях действует двухуровневая система, представленная городской и районной комиссией.

2.3 Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Полномочия КДН перечислены в частях 2-3 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ, а также конкретизируются в соответствующих положениях применительно к Правительственной комиссии, комиссии субъекта Российской Федерации и муниципальным комиссиям.

Н.В. Спесивов и К.С. Морковская справедливо обращают внимание на то, что законодатель в ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ только перечислил полномочия КДН, не сгруппировав и не систематизировав их, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике ?42, с. 58?.

Если провести анализ ст. 11 Федерального закона, то можно все полномочия КДН разделить на:

- общие полномочия КДН, которые реализуются в пределах их компетенции, определяемой законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления;

- полномочия по принятию решений о допуске или недопуске лиц, имеющих судимость за совершение различных видов преступлений к педагогической, предпринимательской, трудовой деятельности;

- полномочия по принятию решения о применении мер воздействия.

КДН применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

КоАП РФ подавляющее большинство субъектов административной юрисдикции относит к единоначальным. В качестве таковых, прежде всего, выступают судьи. Анализ ст. 22.1 КоАПа РФ позволяет выделить три вида коллегиальных органов административной юрисдикции:

- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- административные комиссии;

- иные коллегиальные органы.

КоАП РФ законодательное регулирование деятельности административных комиссий в полном объеме отнес к компетенции органов законодательной власти субъектов Федерации [14, с. 248]. Такая позиция законодателя в КоАП РФ представляется недостаточно последовательной и логичной. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, имеющие много общего с административными комиссиями, в КоАПе РФ названы дважды. Во-первых, как органы административной юрисдикции и, во-вторых, в качестве органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации.

Приоритетным направлением в деятельности КДН является не применение административных санкций, а осуществление мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Необоснованные в связи с этим попытки некоторых ученых представить дело так, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав постепенно утрачивают свои позиции, превращаясь в административные суды, которые успевают лишь рассматривать дела о правонарушениях несовершеннолетних [39, с. 298]. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав были и остаются несудебными органами, имеющими право в соответствии с действующим законодательством применять в случаях, оговоренных законом, меры административной ответственности к несовершеннолетним и их законным представителям.

Приведенный в п. 2 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ перечень общих полномочий является открытым.

Пунктом 2.2 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ закреплено право КДН принимать решения о применении меры воздействия в форме разъяснительной работы по вопросу недопустимости совершения действий, ставших основанием для применения меры воздействия, а также иного рода противоправных деяний и их правовых последствий в отношении категорий несовершеннолетних.

Суть данного полномочия КДН состоит в применении к указанным лицам меры воздействия в форме разъяснительной работы. Фактически речь идет о проведении профилактической беседы.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ должны быть приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения профилактической беседы с указанной категорией несовершеннолетних, их родителями или иными законными представителями.

Как следует из п. 3 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ, деятельность КДН объективируется в юридической форме путем принятия постановлений по отнесенным к их компетенции вопросам. Постановления являются основной формой их правоприменительной деятельности.

Исходя из содержания Федерального закона № 120-ФЗ, положений законов субъектов РФ, такие постановления не могут быть признаны обязательными для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в силу отсутствия у КДН полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [9].

Значительный объем работы КДН проводят, рассматривая дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции. Итогом этой деятельности является принятие ими соответствующих постановлений.

В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, уполномоченное лицо КДН, рассмотревшей дело об административном правонарушении, должно составить протокол об административном правонарушении. Требования к содержанию и порядку составления протокола об административном правонарушении определены ст. 28.2 КоАП РФ.

Неисполнение органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних постановлений КДН может повлечь за собой принятие органами прокуратуры мер прокурорского реагирования (ст. ст. 23 - 25 ФЗ «О прокуратуре») и привлечение виновных должностных лиц к юридической ответственности.

Пункт 3 ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ также раскрывает общие требования к содержанию постановлений КДН. В них должны быть указаны выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, причины и условия, способствующие безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер.

Положения ст. 11 Федерального закона № 120-ФЗ не распространяются на случаи принятия КДН решения о допуске или недопуске лиц к деятельности с участием несовершеннолетних в соответствии с п. 2.1 комментируемой статьи. Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2015 г. № 796 утверждена специальная форма такого решения [31].

Выводы по второй главе выпускной квалификационной работе.

Во-первых, необходимо принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», без которого невозможная успешная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Во-вторых, в настоящее время действует трехуровневая система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. При этом на муниципальном уровне в некоторых муниципальных образованиях действует двухуровневая система, представленная городской и районной комиссией.

В-третьих, КДН осуществляет общие полномочия, которые реализуются в пределах их компетенции, определяемой законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, а также полномочия по принятию решений о допуске или недопуске лиц, имеющих судимость за совершение различных видов преступлений к педагогической, предпринимательской, трудовой деятельности и полномочия по принятию решения о применении мер воздействия.

Глава 3 Проблемы и совершенствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Самарской области

3.1 Деятельность межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области

На территории Самарской области в соответствии со ст. 3 Закона Самарской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области» действует межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Самарской области.

В Положение о межведомственной комиссии [33] (далее - Комиссия) она определена как коллегиальный координирующий органо системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, созданным в целях обеспечения взаимодействия заинтересованных органов исполнительной власти Самарской области по реализации единой государственной политики в сфере профилактики безнадзорности, беспризорности, правонарушений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям, защиты их прав и законных интересов, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям на территории Самарской области.

Деятельность Комиссии основывается на принципах законности, демократизма, поддержки семьи с несовершеннолетними детьми и взаимодействия с ней, гуманного обращения с несовершеннолетними, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Задачами Комиссии являются:

- координация деятельности органов исполнительной власти Самарской области в сфере профилактики безнадзорности, беспризорности, правонарушений и (или) антиобщественных действий несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов;

...