Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФОНД "ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА"

АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ: УРОВЕНЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Москва

1998

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Раздел I. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПРИ ПЕРЕХОДЕ К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Глава 1. Общая характеристика систем социальной защиты

1.1 Социальная защита при социализме

1.2 Социальная защита в 1990-е годы

1.3 Неэффективность категориальных социальных льгот и выплат с точки зрения борьбы с бедностью

1.4 Необходимость перехода к социальному инвестированию

Глава 2. ПОВЫШЕНИЕ АДРЕСНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

2.1 "Адресная" помощь сегодня

2.2 Опыт введения программы жилищных субсидий

2.3 Новые задачи реформы в социальной сфере

Раздел II. КОНЦЕПЦИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава 3. Цели и задачи

Глава 4. Основные понятия

4.1 Место адресной социальной поддержки в социальной сфере

4.2 Социальные программы и разделение социальной ответственности. Универсальные и селективные социальные программы

4.3 Адресная поддержка населения как элемент политики доходов. Адресная поддержка и социально-уязвимые группы населения

Глава 5. ЗНАНИЕ СТРУКТУРЫ И МАСШТАБОВ БЕДНОСТИ - УСЛОВИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКИ

5.1 "Абсолютная" и "относительная" бедность

5.2 Факторы бедности

Раздел III. ОРГАНИЗАЦИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава 6. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

Глава 7. КРИТЕРИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ социальный защита субсидия адресный

7.1 Критерии участия в государственных и муниципальных адресных программах

7.2 Доходы и оценка уровня нуждаемости

7.2.1 Прожиточный минимум

7.2.2 Структура доходов домашнего хозяйства

7.2.3 Прямые методы оценки дохода

7.2.4 Косвенные методы оценки дохода

Раздел IV. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В РАМКАХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ПО МАТЕРИАЛАМ Г. ОМСКВА И Г. ПРОТВИНО)

Глава 8. ХАРАКТЕРИСТИКА Г. ОМСКА И Г. ПРОТВИНО: СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

8.1 Общие сведения о городах

8.2 Масштабы и виды бедности

8.3 Факторы бедности

8.3.1 Омск

8.3.2 Протвино

Глава 9. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В Г. ОМСКЕ И Г. ПРОТВИНО

9.1 Нормативно-методическая база

9.2 Основные направления социальной поддержки населения

9.2.1 Омск

9.2.2 Протвино

9.3 Получатели социальной помощи

9.3.1 Получатели льгот по категориям населения

9.3.2 Получатели помощи из числа малообеспеченных граждан

Глава 10. ОРГАНИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

10.1 Органы социальной защиты и социальная инфраструктура

10.1.1 Омск

10.1.2 Протвино

10.2 Основные критерии предоставления помощи

10.3 Порядок оказания помощи

10.3.1 Омск

10.3.2 Протвино

Глава 11. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ

Глава 12. ПРИВЛЕЧЕНИЕ РЕСУРСОВ

Глава 13. РЕКОМЕНДАЦИИ

Раздел V. МОДЕЛИ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Глава 14. ОБЩАЯ МОДЕЛЬ ОКАЗАНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

14.1 Оказание адресной социальной поддержки с учетом данных унифицированного "социального паспорта"

14.2 Порядок получения бесплатной социальной помощи в период ожидания адресного государственного социального пособия

Глава 15. СОЦИАЛЬНЫЕ СУБСИДИИ (на примере программы родительских субсидий для г. Протвино)

15.1 Детские дошкольные муниципальные учреждения. Компенсации и льготы по оплате услуг

15.2 Результаты анализа

15.3 Предложения

Глава 16. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ

16.1 Общие положения

16.2 Правовая база введения конкурсного подхода в социальной сфере.

16.3 Организация конкурса на размещение социального заказа

16.3.1 Типовая документация

16.3.2 Распространение информации о конкурсе

16.3.3 Принятие решений

Раздел VI. ФОРМАЛИЗОВАННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ПРИ ОКАЗАНИИ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЮ

Глава 17. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОЦЕНКЕ СОВОКУПНОГО И ДУШЕВОГО ДОХОДА И НАЧИСЛЕНИЮ СУБСИДИЙ

17.1 Оценка фактического дохода

17.2 Критерий нуждаемости

Глава 18. ВАРИАНТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕЛИЧИНЫ СУБСИДИИ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Начиная с 1992 года, социальная политика Российской Федерации, как и во многих других странах с переходной экономикой, способствовала наращиванию удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. Однако, это не смогло компенсировать отсутствие или недостаток реальных реформ как на федеральном, так и на местном уровне. Сегодня и население страны, и российское государство оказались заложниками консервативной социальной политики, нерациональной и неэффективной с точки зрения защиты интересов малообеспеченных граждан. Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям с доходом ниже прожиточного минимума, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы колеблется в пределах 30-50%.

В новых условиях необходим переход от социалистической системы социальных трансфертов (компенсировавших низкий уровень оплаты труда всему населению) к системе социальной защиты, которая концентрирует общественные ресурсы на помощи самым бедным и не позволяет семьям с высокими доходами получать значительные социальные выплаты из государственной казны. Безусловно, это процесс достаточно болезненный с политической точки зрения и достаточно сложный - с организационной. Однако, внедрение адресных форм социальной поддержки населения является единственным способом повысить эффективность расходования ограниченных бюджетных средств бюджета и реально помочь наиболее нуждающимся.

Необходимые для этого изменения федерального законодательства осуществляются медленно. Разработки Фонда "Институт экономики города" представляют уникальный пример создания научной и методической базы, которая позволяет органам местного самоуправления проводить реформы на муниципальном уровне, используя возможности и полномочия, существующие уже сегодня. Впервые в нашей стране появилась работа, в которой всесторонне представлена концепция адресной социальной поддержки. Проблемы социальной сферы рассмотрены в ней как элемент экономической политики, а не только как обременительная "социальная нагрузка" на бюджет. Много внимания уделено взаимосвязи адресной помощи и стимулирования трудового участия; подчеркивается, что переход к адресной социальной поддержке не ограничивается сокращением круга получателей социальных пособий.

Особую ценность представляет анализ расходования средств на социальные нужды, выполненный на материале г. Омска и г. Протвино. Он может служить демонстрационным примером оценки финансовой базы социальных реформ, которую целесообразно провести администрации каждого города. Методические рекомендации по оценке доходов и расчету адресных субсидий представляют ценный источник информации для разработки местных адресных программ.

Разработки Фонда "Институт экономики города" могут быть рекомендованы сотрудникам органов местного самоуправления в качестве пособия по переходу к системе адресной социальной поддержки населения.

Заместитель Министра труда и социального развития М.Э. Дмитриев

ВВЕДЕНИЕ

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит в условиях перераспределения социальной ответственности между государством, семьей, работодателями и благотворительным сектором. Децентрализация и муниципализация социальной политики - это мировая тенденция. Во многих странах 1990-е годы характеризуются увеличением числа местных социальных программ с соответствующим перераспределением ресурсов между различными уровнями власти: федеральным правительством, штатами и округами (США и другие федеративные государства) или центральной государственной администрацией, губерниями и местными коммунами (Финляндия и другие унитарные государства).

В России рост роли местного самоуправления в решении социальных проблем стимулирован приватизацией, изменением форм собственности объектов социальной сферы и передачей большинства из них в муниципальное ведение. Опросы общественного мнения показывают, что за последние годы принципиально изменился и рейтинг социальной ответственности. В опросах общественного мнения органы местного самоуправления переместились с шестого (1994 г.) на первое место (1997 г.) в списке властных и общественно-политических институтов, которые призваны оказывать реальную помощь в решении проблем населения. В глазах многих своих избирателей именно местное самоуправление несет ответственность за выплату заработной платы, пенсий и пособий, реализацию законов о социальной помощи ветеранам и инвалидам - то есть за выполнение не только собственных обязательств, но и обязательств федеральной власти и администрации предприятий.

В условиях кризиса системы межбюджетных расчетов муниципализация социальной политики, предусмотренная Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г., - это сложнейшая управленческая задача. Ключи к ее решению:

четкое определение приоритетов;

создание механизмов эффективного распределения ограниченных бюджетных средств и привлечения дополнительных ресурсов;

разработка программы-минимум и программы-максимум, которые позволят решать сложные проблемы поэтапно, на каждом шаге добиваясь конкретного и понятного населению социального эффекта.

Целый ряд факторов затрудняет принятие эффективных управленческих решений. Выбор приоритетов осложнен дефицитом знаний о динамике социальных проблем (прежде всего, о бедности). Решения зачастую принимаются на основе интуиции, отражающей представления о социальной политике и социально-демографические реалии вчерашнего дня. Полную и достоверную информацию о нуждах и интересах разных социальных групп замещают популистские требования и политические заявления на митингах. Социально-демографический профиль города зачастую неизвестен. Органы местного самоуправления не имеют данных о совокупных социальных расходах города, включая фактические расходы на льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения и реальное число граждан, воспользовавшихся льготами. Нет полного сводного перечня социальных обязательств различного уровня (федеральных, отраслевых, местных) в различных областях (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера).

Тем не менее, реформа системы социальной защиты на местном уровне постепенно развивается, появляются все новые практические инициативы. Однако, многие начинания городских администраций и общественности встречают серьезные препятствия и нуждаются в методической поддержке. В задачу данной брошюры входит представить разработки по ключевому направлению реформы - переходу к адресной социальной поддержке населения, включая необходимое научное обеспечение и конкретные модели. Практические рекомендации даны на основании анализа систем социальной защиты в городах разного типа - Омске с населением более миллиона человек и Протвино Московской области, где проживает менее сорока тысяч жителей. Информация по этим городам приведена по состоянию на начало 1998 г., если не указано иначе.

Раздел I. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПРИ ПЕРЕХОДЕ К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

1.1 Социальная защита при социализме

Советский Союз был социальным государством, предоставлявшим широкий спектр бесплатных услуг и различных социальных пособий. Государство выступало в роли единственного работодателя, что обеспечивало полномасштабный контроль над доходами. Расходы на социальные нужды частично включались в цену рабочей силы, но в основном компенсировались за счет социальных трансфертов, формируемых за счет отчислений от заработной платы и налогов. В странах социалистического лагеря заработная плата всегда была низкой как в абсолютном, так и в относительном выражении (в СССР она составляла около 23-25% в стоимости продукции по сравнению с 60% в странах с развитой рыночной экономикой). Гарантируя низкий уровень заработной платы при всеобщей занятости, государство оплачивало расходы на воспроизводство и жизненные риски (потеря трудоспособности и др.) через систему низких тарифов на жилищно-коммунальные и другие услуги, бесплатное образование и здравоохранение, социальные пособия, пенсии, стипендии из общественных фондов потребления. Социальное страхование как отдельный институт с независимыми от государственного бюджета источниками финансирования практически не существовало. Место пенсионного страхования заняло пенсионное обеспечение. Функции социального страхования и социального обеспечения, а также социальной защиты и социальной поддержки практически слились.

Социальное обеспечение в 60-90е годы постоянно расширялось, его формы становились все более разнообразными; численность лиц, находящихся на социальном обеспечении, постоянно росла как по демографическим, так и по социальным причинам. Сформировался государственный патернализм в социальной сфере, отличительной чертой которого стало низкое качество стандартного набора социальных благ. Механизмом перераспределения социальных благ был трудовой коллектив; предприятия содержали множество объектов социальной сферы. Отношение к населению как к объекту (пассивному получателю) социального обеспечения породило встречные иждивенческие настроения. Государство полностью заместило общественные институты в социальной сфере. В результате социальные инициативы и благотворительность практически исчезли.

1.2 Социальная защита в 1990-е годы

При всех трудностях Российская Федерация в 1992-97 годах избежала "шоковой терапии" в социальной сфере. По сравнению с другими государствами с экономикой переходного периода реализовался "мягкий" сценарий реформ. Сегодня социальная защита является наиболее консервативным институтом в стране (не только по сравнению с финансовой системой и производством, но и по сравнению с образованием и искусством). Бюджетный кризис привел к стабильному недофинансированию социальных программ. Однако, система социальных выплат в России до сих пор остается обширной. Федеральное законодательство предусматривает:

разветвленную систему льгот различным категориям населения (в целом по стране действует 156 видов льгот для 236 категорий населения), на долю которой приходится большинство расходов на социальные нужды;

социальные пособия, среди которых важнейшими являются жилищные субсидии и пособия гражданам, имеющим детей, и другие выплаты.

Сведения об основных социальных гарантиях в Российской Федерации приведены в Приложении 1.

Вопреки сложившимся стереотипам о резком сокращении социальной сферы, в 1992-94 гг. суммарные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов на социальные нужды в процентах к ВВП, а также доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов (в сопоставимых ценах) не уменьшались, а росли. Тем не менее, этот рост не позволил предотвратить возникновение бедности как масштабного социального явления.

Более значимым негативным фактором оказалось снижение доходов за счет массового падения уровня оплаты труда и дестабилизация условий формирования трудовых доходов (неустойчивая, частичная занятость, систематические задержки с выплатой заработной платы, выплата заработной платы в натуральной форме, общая деградация условий наемного труда). Начиная с 1994-95 гг. зависимость уровня бедности населения от недостаточных возможностей получения дополнительных доходов за счет мелкого предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности, собственности и прочих источников превратилась в более значимый фактор, чем недостаточность доходов за счет социальных трансфертов.

1.3 Неэффективность категориальных социальных льгот и выплат с точки зрения борьбы с бедностью

Действующая система социальной защиты предоставляет льготы и выплаты разным профессиональным и социально-демографическим группам населения, а также категориям граждан с особыми заслугами перед государством - от работников правоохранительных органов и учителей сельской школы, одиноких матерей и многодетных семей до ветеранов Великой Отечественной Войны, воинов-интернационалистов и участников ликвидации аварии на ЧАЭС. Она отражает разнородные социально-политические задачи государства в разные периоды его истории и в разных сферах, от геополитических до стимулирования рождаемости.

Несмотря на недофинансирование социальной сферы, за годы реформ список льгот существенно расширился. Этот механизм использовался не только для защиты нетрудоспособных в условиях перехода к рынку. Он был задействован для формирования социальной базы реформ в тех или иных отраслях профессиональной деятельности. Например, установление значительных социальных льгот судьям было частью судебно-правовой реформы и мероприятий по борьбе с коррупцией. Льготы должны были компенсировать низкий уровень оплаты труда. Кроме того, категориальные льготы позволили частично снять социальное напряжение среди недовольных реформами групп с высокой избирательной активностью (в частности, среди ветеранов).

Сегодня острый бюджетный дефицит не позволяет поддерживать прежнюю разветвленную систему льгот по категориям населения. Но не только недофинансирование свидетельствует об эрозии этой системы. Теряется смысл самих социальных выплат.

В республике Карелия компенсация учителям на приобретение учебно-методической литературы не выплачивалась более года. Местные власти предложили использовать "натуральную форму компенсации" - не книгами, как логично было бы предположить, а товарами предприятий - задолжников перед бюджетом. В учреждениях народного образования распространены прайс-листы "Петрозаводскмаша" и "Стройконструкции", ремонтно-механического и Онежского тракторного заводов, фабрик "Онежские зори" и "Северянка".

Политическая и финансовая стабилизация позволяют концентрировать усилия на борьбе с абсолютной бедностью, помощи наиболее нуждающимся (даже если они не являются организованной политической силой). Категориальные льготы для борьбы с абсолютной бедностью не подходят: группы, выделенные по политическим и демографическим критериям (например, ветераны войны и одинокие матери), в обществе переходного периода могут оказаться крайне неоднородными по материальному положению. Даже по сравнению с началом 1990-х годов социальная структура общества значительно изменилась, ценностные ориентации у разных социальных групп изменились, появились новые риски (в том числе, связанные с самими реформами - структурной реорганизацией хозяйства, новыми региональными конфликтами и др.).

С точки зрения борьбы с бедностью имеющиеся средства на выплату социальных льгот и пособий тратятся крайне неэффективно. Под эффективностью элемента системы социальной защиты понимается соответствие его интересам целевой группы, для помощи которой существует данный элемент, и вклад в стабильное улучшение положения данной группы. Степень эффективности оценивается на базе анализа того, какая часть выделенных средств доходит до защищаемой целевой группы. В нашей стране основные затраты приходятся на поддержание системы социальных дотаций по категориям населения, выплачиваемых без учета материального положения семей. По результатам обследования, проведенного Фондом "Институт экономики города" в двух городах, расходы на обеспечение льгот по категориям населения без учета материального положения семей составляют до 70% расходов городских бюджетов на социальные нужды.

При этом на долю беднейших слоев населения приходится 18-20% общей суммы социальных льгот и выплат, что уже не отвечает изменившимся представлениям о социальной справедливости. Наиболее нуждающимся достается только небольшая доля общественных ресурсов, а имеющиеся ограниченные средства косвенным образом перераспределяются в пользу семей с более высокими доходами. Например, в городе Городце количество льготников по оплате жилищно-коммунальных услуг среди 20% беднейших семей было почти в два раза ниже, чем количество льготников в среднем по городу.

1.4 Необходимость перехода к социальному инвестированию

В плановой экономике социальные трансферты в виде льгот и скрытых дотаций по оплате социальных, образовательных, жилищно-коммунальных услуг служили элементом системы централизованного ценообразования, так что "адресатом" помощи были не столько граждане, сколько производители услуг. Сегодня эффективность ведомственных учреждений социальной защиты и практикуемых ими методов социального обслуживания никто не определяет. Возможно, например, что в нынешних условиях большую пользу принесет не содержание муниципального центра социального обслуживания, а заключение нескольких небольших контрактов на социальное обслуживание с благотворительными организациями на конкурсной основе. Пока же экономически рациональные критерии практически не используются при принятии решений в социальной сфере. Сдерживается внедрение конкурсного механизма финансирования социальных программ и учреждений, в том числе по обслуживанию льготников. Это препятствует развитию негосударственной сферы услуг, созданию новых рабочих мест, развитию социальных инициатив и различных форм социального предпринимательства, благотворительных организаций и самозанятости в некоммерческом секторе.

За исключением узкого сегмента рынка качественных, но дорогих и малодоступных услуг в области образования, здравоохранения и рекреации, потребитель практически не имеет возможности выбора. Распределительный (и даже обязательный) характер категориальных льгот стимулирует социальное иждивенчество, усугубляет пассивный характер социальной защиты и ее оторванность от процессов экономического развития. Активная экономика все больше противопоставляется пассивной системе социальных трансфертов, "социальной нагрузке" на бюджет.

Глава 2. ПОВЫШЕНИЕ АДРЕСНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

2.1 "Адресная" помощь сегодня

Необходимость повышения "адресности" социальной защиты начали осознавать еще в 1994-95 гг. Однако, добиться значимых результатов с тех пор не удалось ни на федеральном, ни на местном уровне. В 1997 г. Правительство РФ подготовило пакет социальных законов, предусматривающих сокращение категориальных льгот и выплат, но пока он принят только частично. Тогда же на рассмотрение Государственной Думы был также внесен проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон `О государственных пособиях гражданам, имеющим детей'", который ограничивал круг получателей детских пособий низкодоходными семьями. Государственная Дума приняла этот закон 17 июля 1998 г. Теперь право на ежемесячное пособие на ребенка будет иметь один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательного заведения - до окончания им обучения, но не более чем до 18 лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 150 процентов величины прожиточного минимума. Таким образом, на уровне федеральной социальной политики осуществляется переход от универсальных социальных программ к выплате социальных пособий в зависимости от уровня нуждаемости. Он был начат введением компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии) в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства.

На уровне субъектов Федерации и местного самоуправления до сих пор сохранилась разветвленная система категориальных льгот и скрытых дотаций населению по оплате социальных услуг. В условиях хронического недофинансирования государственных социальных программ многие органы местного самоуправления самостоятельно начали определять наиболее нуждающихся и сокращать число получателей федеральных социальных пособий и льгот. Такое стихийное внедрение "адресности" вызвало волну судебных исков граждан.

Во многом сегодняшние проблемы связаны с отсутствием четкой концепции адресной социальной поддержки населения. Представления об адресной помощи, бытующие в нашей стране, отражают огромное разнообразие политических приоритетов, ценностных ориентаций и прагматических задач по работе с общественным мнением. Для бизнесменов адресная помощь - это помощь, которая оказывается напрямую нуждающимся, а не через посредничество различных фондов и социальных учреждений. Активисты общественных благотворительных организаций подчеркнут, что адресная помощь оказывается с учетом потребности, которая формулируется самими нуждающимися, и добавят, что государственные программы практически не бывают адресными, так как они оперируют большими категориями населения и не могут учесть многообразие потребностей. В результате, например, все инвалидные коляски выпускаются с правосторонним приводом, хотя среди инвалидов много левшей.

Федеральное правительство акцентирует необходимость перехода к выплате пособий только семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. В территориальных программах адресной социальной защиты основным критерием оказания помощи до сих пор остается принадлежность клиента к традиционной социально-уязвимой группе (табл.1).

Таблица 1

Основные объекты помощи в региональных адресных программах

Социально-уязвимые группы населения	Распространенность критерия (% регионов, в которых данной группе оказывается помощь)
инвалиды I и II групп	100
одинокие пенсионеры и семьи одиноких пенсионеров	94
многодетные семьи	92
семьи с детьми - инвалидами	87
неполные семьи	79
семьи, имеющие на попечении детей - сирот	79
беременные женщины	62
хронические больные	50
кормящие матери	37
семьи несовершеннолетних родителей	37
студенческие семьи	35

По материалам 52 региональных программ, информация о которых имеется в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации.

Дополнительно к оценке категориальной принадлежности в ряде регионов вводится процедура контроля за доходами. Для получения помощи доходы должны быть ниже определенного порога. Например, в Тамбовской области социальное пособие выплачивается семьям с тремя и более детьми и семьям с детьми-инвалидами с возрасте до 16 лет при среднедушевом доходе не более одной минимальной заработной платы. Но чаще в роли критерия нуждаемости выступает прожиточный минимум или стоимостная оценка продуктовой корзины. Так в Московской области с 1994 г. действует "Программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан". Она предусматривает доплаты гражданам, которые:

относятся к одной из 12 выделенных Программой групп (от одиноких неработающих инвалидов, детей до 16 лет из многодетных и неполных семей до больных сахарным диабетом, матерей - отцов при их отсутствии - и вдов погибших воинов-интернационалистов);

имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Задача выравнивания доходов до прожиточного минимума в подобных программах, как правило, не ставится. Доплата дифференцирована по категориям различна - от 20 тыс. руб. детям из многодетных семей до 83,5 тыс. руб. родственникам погибших воинов-интернационалистов (данные на август 1997 г.). Эта классификация традиционна, сохраняет иерархию ценностей советского общества, не учитывает новые факторы риска (безработные, беженцы и вынужденные переселенцы и др.).

Инновации в области адресной поддержки в основном связаны с введением в нескольких регионах пособия по нуждаемости. Такое пособие выплачивается малоимущим, совокупный среднедушевой доход которых ниже установленного в регионе минимума.

В Астраханской области пособие получают те, чей доход ниже прожиточного минимума, и кто не способен к труду или не имеет родственников. В Краснодарском крае к бедным относят тех, чьи доходы не превышают уровня оценки продуктового набора прожиточного минимума. В Чукотском автономном округе малообеспеченными семьями считают семьи во совокупным среднедушевым доходом менее 5 минимальных зарплат. В Ростовской и Орловской областях применяются ступенчатый критерий: основной - среднедушевой совокупный доход, дополнительные - состав семьи (одиночество), наличие источников дохода, состояние здоровья (способность к самообслуживанию), жилищные условия.

В 1997-98 годах в республике Коми, Волгоградской и Воронежской областях проводятся пилотные программы адресной поддержки населения. Они включают предоставление пособий по нуждаемости на основе оценки уровня нуждаемости по разным методикам: определение экономического потенциала семьи; оценка нуждаемости косвенными методами; сочетание оценки по категориям населения и оценки доходов с учетом условного дохода от собственности (например дачные участки). Итоги программ еще не подведены, поэтому нельзя сделать вывод о том, какой метод оценки доходов наиболее приемлем в наших условиях, насколько пособия по нуждаемости улучшают положение конкретных малоимущих семей и насколько они вообще эффективны в борьбе с бедностью.

2.2 Опыт введения программы жилищных субсидий

С 1994 г. в Российской Федерации развивается программа жилищных субсидий, задачей которой является целевая поддержка малообеспеченных семей при проведении жилищно-коммунальной реформы.

Постановление Правительства Российской Федерации "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг" от 22 сентября 1993 г. N 935 дало регионам возможность начать перестройку системы финансирования эксплуатации жилья, приближая ее к условиям рыночных отношений. Введение специальных мер социальной защиты малообеспеченных семей позволило существенно поднять ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг, постепенно ослабляя зависимость жилищных организаций от бюджетных дотаций.

Однако, значение программы жилищных субсидий не исчерпывается созданием необходимых условий для реформы жилищно-коммунального хозяйства. По существу, это первая общероссийская программа, которая направлена на преодоление уравнительного подхода к социальной защите. Социальные последствия бюджетного дотирования жилья (дотации "на квадратный метр") заключаются в том, что семьи, имеющие более высокую обеспеченность жильем, получают относительно большую долю "государственного пирога". Как показывают данные статистики и социологических исследований, семьи с доходами выше среднего лучше обеспечены жильем. То есть, дотируя из бюджета квадратные метры, а не граждан, государство в большей степени помогало (и продолжает помогать) богатым. К сожалению, устранение этой несправедливости единовременно едва ли выполнимо, однако внедрение и развитие программы жилищных субсидий способно содействовать решению этой проблемы в достаточно короткие сроки.

Жилищные субсидии являются единственной массовой программой по оказанию социальной помощи с четкой привязкой к уровню дохода семьи. При назначении субсидии принадлежность к той или иной социально-уязвимой категории населений не играет роли. Субсидия предоставляется с учетом предельно допустимой доли собственных расходов семьи на оплату социального стандарта жилья. Размер субсидии не является фиксированной величиной, а зависит от доходов семьи.

Размер субсидии рассчитывается по формуле:

С = ОСН - tД

где - размер субсидии квартиросъемщику;

ОСН - оплата социальной нормы жилья, т.е. оплата текущих расходов за квадратный метр общей площади плюс оплата "нормативов" коммунальных услуг, помноженные на количество квадратных метров, определенные как социальная норма для семьи данного размера и состава (социальная норма площади жилья - эквивалент минимальной нормы предоставления жилых помещений по договору социального найма - определяется органами государственной власти субъектов Федерации);

t - доля дохода, которая считается приемлемой для семейных расходов на содержание жилья (но не выше максимально допустимой доли, установленной Правительством РФ - 18% в 1998 г.);

Д - совокупный семейный доход, определенный в соответствии с порядком, установленным местной администрацией.

Постановление Правительства РФ № 707 от 18 июня 1996 г. внесло в порядок начисления субсидии дополнения в части введения критерия прожиточного минимума.

Оценка доходов семьи при определении права на социальное связана с целым рядом совершенно очевидных трудностей, связанных с несовершенством налоговой системы, высокой долей доходов от вторичной и незарегистрированной занятости, сложностями официальной проверки полученных сведений и т.п.

Тем не менее, четыре с половиной года практической реализации программы жилищных субсидий показали, что отмеченные сложности не являются непреодолимыми. Начав функционировать весной 1994 г. в нескольких городах, к середине 1995 г. службы жилищных субсидий были созданы практически во всех субъектах Российской Федерации. В настоящее время более трех миллионов российских семей при оплате жилья и коммунальных услуг пользуется жилищными субсидиями, общая сумма предоставляемых субсидий составляет более 100 млн. деноминированных рублей ежемесячно.

Относительный успех программы жилищных субсидий во многом связан с более или менее успешным следованием следующим принципам:

1. Размер социального пособия не должен "провоцировать" семью со средним уровнем доходов, не говоря уже о "богатых", на сообщение ложных сведений. Необходимость потратить определенное время на оформление жилищной субсидии объективно отсеивает из числа претендентов тех, для кого ожидаемая сумма компенсации не является значимой (в 1994 г. средняя компенсация составляла 3-4 тыс.руб., в первой половине 1998 г. - 66 руб.).

2. Во время собеседования претенденту на получение социального пособий сообщается, что его сведения и представленные документы могут быть проверены. В необходимых случаях предоставление субсидии может быть оформлено лишь при подписании предендентом разрешения на сообщение информации о своих доходах (по месту работы, в налоговой инспекции, в банке и т.п.). Таким образом, потенциальная возможность проверки сообщенных сведений и представленных документов - это еще одна "цена", которую приходится заплатить тому, кто намерен неправомерно получить жилищную компенсацию, сообщив ложные сведения о своих доходах.

При соблюдении этих условий доказана принципиальная возможность использования метода прямого учета доходов при реализации социальных программ в современных российских условиях. Доля случаев, когда службы жилищных субсидий вынуждены предоставлять субсидию в подозрительных случаях (то есть имея серьезные сомнения в достоверности предоставляемой информации о доходах, но не найдя возможности их доказать), оценивается экспертами в 5-15%. В малых и средних городах, где высока интенсивность неформальных контактов, проблема достоверности информации во многом решена.

В рамках программы жилищных субсидий удалось формализовать многие процедуры оценки доходов, выделить типовые ситуации и сформулировать для них управленческие решения.

Однако, для части органов местного самоуправления социальный эффект этой программы остался малопонятным. Хотя службы жилищных субсидий во многих городах по объему и количеству получателей сравнялись с местной системой социальной защиты, их, как правило, относят к сфере жилищно-коммунального хозяйства. В то же время в Москве, Нижнем Новгороде, Владимире и ряде других городов эти службы были с самого начала организованы как самостоятельные подразделения городской администрации. В Омске, Калининграде, Рязани центры жилищных субсидий тесно связаны с органами социальной защиты. Однако, в большинстве городов жилищные субсидии вообще не учитывают в перечне социальных программ. Такой подход препятствует обмену опытом и распространению принципов адресной поддержки в другие отрасли социальной сферы.

2.3 Новые задачи реформы в социальной сфере

В сложившихся условиях социальной сфере сегодня требуется собственный антикризисный менеджмент, подобный используемому на предприятиях-банкротах. Первоочередной задачей антикризисного менеджмента является санация, учет всех "долговых обязательств", анализ финансовых потоков и выявление наименее эффективных программ и элементов инфраструктуры. Предстоит найти оптимальное распределение обязанностей между федеральной властью и другими агентами социальной политики, четко разграничить полномочия и ответственность за решение социальных вопросов на уровне Федерации, субъекта Федерации и органов местного самоуправления и отрегулировать систему внебюджетных отношений. Структурная перестройка требует рационализации социальных расходов с учетом потребностей и бюджетного потенциала, введения минимальных социальных стандартов, повышение устойчивости внебюджетных фондов социального назначения и эффективности их расходов. Впоследствии предстоит найти способы компенсировать новые социальные риски, связанные с рынком, участившимися техногенными катастрофами.

Структурные реформы (постепенный переход к накопительной системе пенсионного страхования, развитие медицинского страхования и др.) должны быть дополнены постепенным переходом от "системы социальной помощи по категориям населения к системе адресной социальной поддержки нуждающихся и "привязке" ведущих форм социальной поддержки к уровню среднедушевого дохода". Явный, но не единственный стимул к "усилению адресности социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий" - это бюджетные ограничения и необходимость концентрировать ограниченные ресурсы на помощи малоимущим. В то же время переход к системе адресных субсидий позволит потребителю расширить возможности выбора и будет стимулировать конкуренцию. Наряду с конкурсным распределением средств на социальные нужды, это даст возможность достаточно быстро повысить эффективность таких "отраслей" социальной сферы, как жилищно-коммунальный комплекс, здравоохранение, высшее и среднее образование и дошкольное воспитание, социальное обслуживание. Речь идет не только о снижении издержек, но и о повышении качества услуг, развитии разнообразных инновационных форм обслуживания.

Ни продолжение программ помощи социально-уязвимым группам, ни предоставление новых пособий по нуждаемости, ни ограничение числа получателей льгот и социальных выплат семьями с доходом ниже прожиточного минимума сами по себе не решат проблему бедности и не обеспечат переход к социальному инвестированию. Нужен комплексный подход. Нельзя вводить новые пособия по нуждаемости, не пересмотрев существующую систему льгот по категориям населения; или предлагать новые льготы по оплате жилищно-коммунальных расходов для той или иной социально-уязвимой группы, не увязывая с программой жилищных субсидий. Это лишь добавит новый дорогостоящий элемент к уже существующей конструкции.

В ряде случаев предоставление категориальных льгот наряду с адресными пособиями малоимущим порождает прямой конфликт из-за роста бюджетного дефицита. Так, например, в июне 1998 г. Комиссия Московской Городской Думы по жилищной политике пришла к заключению, что городская администрация нерационально расходует средства при начислении жилищных субсидий. Комиссия подчеркивает, что размер субсидии систематически завышается, так как при ее начислении не учитываются получаемые гражданами льготы. Однако, начальник городского центра жилищных субсидий считает, что субсидия должна дополнять льготы: "Льготы - это оценка заслуг граждан, а субсидии - пособия по бедности, которые выдаются вне зависимости от прочих факторов"

Переход к адресной социальной поддержке населения потребует не только решения методической и технической задачи учета доходов семьи при оказании помощи, но и реформы целей и принципов социальной защиты.

Раздел III. КОНЦЕПЦИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава 3. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

Как в международной, так и в отечественной практике, адресный подход подразумевает направление социальных пособий и других социальных благ членам группы, пользующейся приоритетом с точки зрения целей социальной политики. Как правило, для обслуживания высокоприоритетной группы создается специальная программа. Например, в медико-социальных программах по борьбе с раком адресатом могут быть лица, страдающие от этого заболевания. Им предоставляется право получать медикаменты бесплатно или со скидкой.

В случае, когда специальной целью социальной политики является борьба с бедностью, адресной группой становятся малоимущие. Несмотря на многолетний опыт адресных программ социальной помощи в разных регионах мира, от США до Африки, до сих пор "использование адресной системы при распределении социальных пособий малоимущим, каким бы простым оно не казалось на концептуальном уровне, на практике является скорее искусством, чем точной наукой." Чем выше точность определения "адресатов", тем больше издержки. Требуется тщательно соизмерить политический, социальный и экономический эффект от внедрения различных вариантов адресных программ с затратами на управление этими программами, включая проверку доходов получателей помощи.

Первая задача организации адресной помощи - определить целевую группу. Четкое определение адресата требует политического консенсуса, зачастую трудно достижимого. При проведении реформ в пользу новой целевой группы часто приходится сокращать финансирование по другим социальным программам. Например, субсидии для малоимущих по оплате услуг детских дошкольных учреждений могут вводиться за счет сокращения дотаций на оплату детских дошкольных учреждений всему населению. Семьи с наиболее низкими доходами выиграют от перехода к адресным субсидиям, а семьи со средними и высокими доходами - нет. Важно найти баланс интересов между гражданами с различным уровнем доходов - теми, кто нуждается в адресной помощи, и теми, кто платит налоги и отчисления от своего дохода в социальные фонды. Обсуждение социальной справедливости адресных программ в нашей стране только началось.

Многие согласны с тем, что богатые не должны пользоваться благами системы общественной социальной поддержки: несправедливо, когда семья "новых русских" получает такое же детское пособие, как и все остальные, или пользуется скрытой дотацией от государства в виде низкой квартирной платы за свою пяти-комнатную квартиру. С точки зрения адресных программ, это ответ негативного плана: кто не должен пользоваться социальными пособиями и льготами. Этому уровню политического консенсуса соответствует метод контроля доходов для получения социальных выплат по "верхней планке". Например, в Франции семья, в которой душевой доход превышает определенную норму, теряет право на получение детского пособия.

Предложения российского Правительства по введению адресной поддержки направлены на ограничение круга получателей беднейшими, наиболее нуждающимися слоями населения. Примером может служить ограничение круга получателей детских пособий семьями с душевыми доходами ниже 1,5 прожиточного минимума. Это не тождественно ограничению прав богатых на получение социальных трансфертов, к кторому готово общественное мнение. Фактически законопроекты предусматривают отмену всеобщих (универсальных) социальных программ, которые были частью социалистического хозяйства и до сих пор являются неотъемлемой компонентой образа жизни и социальной нормой для большинства населения (несмотря на значительное фактическое снижение их веса в семейном доходе). У многих возражения вызывает также использование критерия низкого дохода без учета социального статуса и заслуг потенциального получателя помощи перед обществом: почему нетрудоспособные и трудоспособные, инвалид войны и молодой безработный, "балующийся" наркотиками, получают одинаковые права на поддержку государства?..

Вторая задача организации адресной помощи - найти способ идентифицировать граждан (семьи, домохозяйства), которые входят в приоритетную группу, и исключить всех остальных, неправомерно претендующих на получение помощи (например, лиц, завышающих свой доход при обращении за помощью). Это может потребовать значительных затрат на сбор информации и проверку ее достоверности. В результате адресность становится компромиссом между назначением программы - не обойти вниманием никого из тех, кто имеет право участвовать в программе, и не допустить, чтобы ее благами пользовались лица, не входящие в приоритетную группу - и политическими, социально-психологическими, техническими и финансовыми трудностями по обеспечению высокой "точности" ее настройки.

Более точные прямые методы оценки дохода нуждаются в документированной информации о доходе из разных источников. Менее точные косвенные методы используют корреляционные зависимости между уровнем благосостояния и различными характеристиками домохозяйства. Потенциальный получатель помощи не декларирует свои доходы, а сообщает различные сведения о своей семье.

Выбор прямых или косвенных методов оценки доходов зависит от степени формализации экономики. В международной практике косвенные методы используются в развивающихся странах, где у нуждающихся семей высок удельный вес теневых доходов (в частности, из-за того, что занятость на сезонных сельскохозяйственных работах никак не регистрируется). Косвенные методы могут дать достоверные оценки в тех обществах, где четко выражена социальная стратификация: наличие высшего образования заведомо гарантирует достаточно высокий доход, а проживание в определенном районе свидетельствует о бедности. Применение косвенных методов оценки доходов в России ограничено из-за того, что социальная стратификация в таких четких формах не сложилась.

Третья задача - добиться стабильного улучшения уровня жизни "адресатов" программ. Простое распределение пособий дает кратковременный эффект роста потребления, который ограничен сроком участия в программе (например, периодом получения пособия). Для некоторых семей этого достаточно. Но в целом стратегия "помощи бедным" (зачастую исключенным из нормальной трудовой и социальной жизни) за счет пособий при сохранении пассивного характера социальной защиты не эффективна ни в плане собственно ликвидации бедности, ни в плане стимулирования потребления как предпосылки экономического роста. Нужны дополнительные меры стимулирующего характера по повышению самостоятельных доходов семьи, поиску дополнительных источников дохода, в том числе за счет программ профессионального обучения и участия в общественных работах.

С задачей стимулирования роста доходов неразрывно связана индивидуализация обслуживания клиентов адресных программ. Один и тот же низкий уровень дохода может свидетельствовать о самых разных экономических и социально-демографических проблемах семьи, поэтому универсального рецепта по борьбе с беднотою не существует. Необходима специальная работа по выявлению причин бедности, формулировке проблем клиентов и подборе для них "пакета социальных услуг", включая пособия и меры по стимулированию ответственности за свое положение и росту доходов.

Большую помощь в индивидуальной работе с нуждающимися могут оказать общественные организации, объединяющие людей вокруг той или иной проблемы (например, ассоциации родителей детей-инвалидов или ассоциации многодетных семей), а также профессиональные благотворительные организации, которые оказывают помощь бездомным, жертвам насилия, несовершеннолетним матерям и другим гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

В конкретных адресных программах могут реализоваться все три вышеупомянутые задачи или только первые две их них. Во многом это зависит от приоритетов социальной политики и культурно-образовательного уровня страны. Например, текущая реформа социальной защиты в США делает акцент на поощрении трудового участия и ликвидации субкультуры зависимости от социальных пособий. В Англии большое внимание уделяется индивидуализации социальной работы, подбору именно тех услуг, которые нужны конкретному клиенту. В Латинской Америке и Африке адресные программы предназначены преимущественно для смягчения последствий либерализации экономики. В основном, они ограничиваются первыми двумя задачами.

Глава 4. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

4.1 Место адресной социальной поддержки в социальной сфере

Эффективность адресных программ зависит от того, насколько они увязаны с общим комплексом мер по предоставлению социальных благ (пенсий, пособий, льгот, компенсаций, бесплатных или льготных услуг социальных и образовательных учреждений, медицинских услуг и других).

В самом общем виде социальная сфера призвана:

обеспечить воспроизводство поколений, включая содержание детей, престарелых и других людей, нетрудоспособных полностью или в определенной стадии жизненного цикла,

дать гарантии трудоспособным на случай болезни, увечья, травмы и других рисков.

Адресная поддержка является одной из четырех основных функций в социальной сфере:

Социальное страхование - система материального обеспечения трудящихся в случае потери трудоспособности, болезни, по возрасту и др., обеспечивает гарантии социальных и профессиональных рисков различного типа. Основной компонент - пенсии по возрасту, а также пособия по безработице и временной нетрудоспособности. Важнейший источник социального страхования - обязательное удержание страховых взносов из заработной платы, дополняемое взносами работодателей.

Социальное обеспечение - система социально-экономических мер по материальному обеспечению нетрудоспособных, по всестороннему обеспечению детства и родительства. Может включать так называемые социальные пенсии (по инвалидности, по случаю потери кормильца и др.); пособия (по беременности и родам, семьям, имеющим детей и др.); компенсационные выплаты (неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за трудоспособными гражданами и др.), стипендии и т.д.

Социальная защита - защита социальных прав как неотъемлемой части прав человека. Примером являются социальные гарантии по оплате и условиям труда (в частности, минимальный размер оплаты труда) и занятости. Предусматривает специальные меры юридического и практического характера для защиты интересов тех, кто не может самостоятельно реализовать свои права (социальная защита детей, престарелых, лиц с ограниченными возможностями); а также политические меры по повышению общественного статуса групп, испытывающих дискриминацию (лиц с ограниченными возможностями, женщин, пожилых, представителей этнических меньшинств и т.п.). Термин "социальная защита" подчеркивает универсальный характер социальных прав.

...