Особливості та проблеми державного регулювання розвитку туризму в Україні

Згідно з позицією Всесвітньої туристичної організації, на сучасному етапі розвитку туризму тільки держава й уряд відіграють першорядну, якщо не єдину, роль, а всі інші учасники лише долучаються. З огляду на місце і роль туризму у світовій економіці Кабінет Міністрів України видав Розпорядження «Про схвалення Стратегії розвитку туризму та курортів України на період до 2026 року» від 16 березня 2017 року № 168-р. з метою створення умов для забезпечення прискореного розвитку сфери туризму і курортів, перетворення її на високоефективну, інтегровану у світовий ринок галузь.

Запровадження Стратегії передбачається, зокрема, за такими напрямами:

— гарантування безпеки туристів, а також захист їхніх законних прав та інтересів;

— імплементація законодавства ЄС у сферу туризму;

— забезпечення комплексного розвитку територій, зокрема створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розбудову туристичної інфраструктури;

— удосконалення системи професійної підготовки фахівців сфери туризму;

— формування та просування позитивного іміджу України як країни, привабливої для туризму [2].

Проблематика державного регулювання туристичної галузі полягає у визначенні основних тенденцій розвитку туризму та впровадженні відповідних кроків інтеграції України в міжнародний ринок туристичних послуг з урахуванням її реальних можливостей. Крім того, необхідно обумовити повноваження та участь держави в регулюванні туристичного ринку, оскільки саме вона формує основні умови функціонування суб'єктів туристичної діяльності як на національному, так і на міжнародному ринках [3, с. 115].

Ефективне державне регулювання розвитку туризму в Україні потребує наукового та методичного забезпечення. Перед тим як розглянути особливості державного регулювання розвитку туристичної сфери в Україні, слід звернутися до визначення поняття «державне регулювання туристичної галузі».

В науці з державного управління державне регулювання визначається як один з його методів, а саме економічний метод державного управління, який є системою типових заходів законодавчого і контрольного характеру, що здійснюються відповідними державними органами та громадськими організаціями з метою стабілізації та пристосування наявної соціально-економічної системи до постійно змінюваних умов [4, с. 47].

У правовій науці державне регулювання трактується як вжиття державою комплексних заходів (організаційних, правових, економічних тощо) у сфері соціальних, економічних, політичних, духовних та інших процесів з метою їх упорядкування, встановлення загальних правил і норм суспільної поведінки, а також запобігання негативним явищам у суспільстві [5, с. 118]. державний регулювання туристичний послуга

Термін «регулювати» (лат. “regulo”) означає «правило, впорядкування», а термін «регулювання» (лат. “regulдre”) означає «підпорядковувати певному порядку». Отже, регулювання означає встановлення певного порядку, правил, необхідних для роботи, взаємодію частин єдиного механізму, визначеної цілісності [6, с. 63].

У цьому контексті погоджуємося з визначенням поняття «державне регулювання туристичної галузі», яке пропонує Ю.В. Алексєєва [7]: «сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі, створення ними умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування та приватного сектору щодо розвитку туризму через різні механізми державного регулювання, зокрема адміністративні, організаційні, економічні, правові, екологічні. Проте з урахуванням визначення поняття «механізм державного регулювання», яке надає М.Х. Корецький: «система засобів, методів, стимулів, за допомогою яких держава регулює економічні процеси, забезпечує реалізацію соціально-економічних функцій» [8, с. 16], вважаємо, що визначення, яке надає Ю.В. Алексєєва, більше підходить до поняття «механізм державного регулювання туристичної галузі».

Державне регулювання розвитку туризму здійснюється з метою:

— забезпечення прав громадян на відпочинок, відновлення та зміцнення здоров'я, безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;

— захисту прав і законних інтересів туристів і суб'єктів туристичного бізнесу;

— відновлення та збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціонального використання та охорони під час планування та забудови територій, на яких розташовано об'єкти туристичних відвідувань;

— створення сприятливих умов для вдосконалення та розвитку індустрії туризму, підтримки пріоритетних напрямів туристичної діяльності [9, с. 159].

Різні українські та іноземні експерти пояснюють туристичну реальність у нашій країні по-різному. Здебільшого ж причиною такого становища вони вважають недосконалість нормативно-правової бази [10, с. 249].

Закон України «Про туризм» визначає загальні правові, організаційні та соціально-економічні засади реалізації державної політики України в галузі туризму та спрямований на забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров'я, безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав під час здійснення туристичних подорожей. Він встановлює засади раціонального використання туристичних ресурсів та регулює відносини, пов'язані з організацією і здійсненням туризму на території України [11]. Закон України «Про курорти» визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади розвитку курортів в Україні та спрямований на забезпечення використання з метою лікування та оздоровлення людей природних лікувальних ресурсів, природних територій курортів, які є надбанням народу України, та їх охорони [12].

Основу нормативно-правового забезпечення функціонування національного ринку туристичних послуг, регулювання та управління розвитку туризму в Україні складають закони України, укази Президента, накази Міністерства економічного розвитку і торгівлі, акти Кабінету Міністрів України, галузеві стандарти, міжнародні акти та інші нормативно-правові акти, які у своїй сукупності створюють умови для ефективної співпраці органів державної влади, органів місцевого самоврядування, місцевих органів, що здійснюють регулювання в галузі туризму та приватного сектору, а також розвитку туристичного бізнесу держави.

Для формування дієвих механізмів державного регулювання розвитку туризму в Україні слід проаналізувати регулювання цього ринку в інших країнах світу. Світовий досвід дає кілька типів моделей участі держави в організації та регулюванні розвитку туристичної діяльності. Як зазначають В.І. Биркович [9, с. 158], М.П. Мальська [3], І.Я. Антоненко [13] та В.І. Гостюк [14], і ми з цим погоджуємося, для України, що вибрала європейський вектор розвитку, слід запровадити модель управління, притаманну таким розвинутим європейським державам, як Франція, Іспанія, Великобританія, Італія. Сутність такої моделі полягає в тому, що питання розвитку туристичної діяльності в країні вирішуються на рівні відповідного галузевого підрозділу певного багатогалузевого міністерства. При цьому підрозділ такого міністерства, що відповідає за розвиток туризму в країні, здійснює свою діяльність у двох напрямах, а саме вирішує або регламентує загальні питання державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької та виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збір та обробка статистичної інформації тощо) та спрямовує й координує маркетингову діяльність (участь у виставках і міжнародних об'єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо).

Сьогодні в Україні нема окремого міністерства, яке б відповідало за туристичну індустрію. Згідно з даними Всесвітньої туристичної організації (UNWTO) у більш ніж 80 країн світу туризм віднесено до компетенції міністерств і відомств економічного блоку, у решті -- до міністерств і відомств соціального блоку (міністерства культури, екології, освіти, інформації, археології) [15, с. 20].

Лише в окремих країнах сфера туризму віднесена до транспорту чи інфраструктури (в Ірландії -- міністерства транспорту та туризму і спорту, в Японії -- міністерства землі, інфраструктури, транспорту і туризму) [9, с. 250]. В цей список увійшла і Україна. Протягом останніх кількох десятиліть в Україні не створено єдиного органу, який би поступово формував законодавчу основу для розвитку туризму. З 80-х років ХХ ст. центральними виконавчими органами в галузі туризму в Україні були такі: до 1988 року -- Головне управління Української РСР з іноземного туризму; у 1989--1993 роки центральної державної структури не було.

З 1993 по 1999 роки ним був Державний комітет України з туризму (підпорядкований Кабінету Міністрів України). Ним виведено з тіньового сектору діяльність туристичних підприємств, розширено асортимент та підвищено якість туристичних послуг. Україна в 1997 році стала Дійсним членом Всесвітньої туристичної організації. В період 1999--2001 років центральним виконавчим органом з туризму був Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму. Молодіжна та фізкультурно-спортивна сфери відсунули туристичну сферу на третій план. Сумарні показники туристичної галузі тоді були найгіршими за всі роки незалежності. З 2001 по 2002 роки функціонував Державний департамент туризму, який проіснував лише півроку, протягом яких нічого визначного для туристичної сфери не було зроблено. Наступним центральним виконавчим органом з туризму (2002--2005 роки) була Державна туристична адміністрація, за існування якої відбулися зміни в національному законодавстві щодо регулювання інвестиційної діяльності, функціонування туристичних підприємств та організацій, готельного бізнесу. Адміністрацією розроблено нормативну базу для інвентаризації ресурсів туристично-рекреаційної сфери та розвитку сільського туризму, розбудовано договірно-правову базу двостороннього співробітництва з країнами ЄС (Європейського Союзу), ухвалено нову редакцію Закону України «Про туризм» (2003 рік), розроблено Державну програму розвитку туризму на 2002--2010 роки та Програму розбудови туристичної інфраструктури за напрямами національної мережі міжнародних транспортних коридорів та основних транспортних магістралей у 2004--2010 роках.

З 2006 по 2010 роки центральним органом управління галуззю стає Міністерство культури і туризму з Державною службою туризму та курортів. Нею здійснюється адаптація законодавства України до відповідних Директив Європейського Союзу.

Внаслідок реорганізації центральних та урядових органів державної влади України (відповідно до Указів Президента від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 та від 6 квітня 2011 року № 370/2011, Постанови КМУ від 28 березня 2011 року № 346) у грудні 2010 року створюється Міністерство інфраструктури України з функціями з реалізації державної політики у сфері туризму. Як і раніше, основною функцією міністерства є управління транспортом і зв'язком, а Державне агентство з туризму та курортів приєднується до нього [9, с. 251].

У 2014 році Державне агентство України з туризму і курортів було ліквідовано, а його функції покладені на Міністерство інфраструктури України та Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, що стало причиною багаторазової трансформації центрального органу виконавчої влади у сфері туризму [16, с. 100]. Отже, центральний виконавчий орган у туризмі не є постійним, а часті реорганізації не сприяють розвитку галузі.

Сьогодні органом, який здійснює управління у сфері туризму, виступає Департамент туризму та курортів, який є самостійним структурним підрозділом апарату Міністерства економічного розвитку і торгівлі України [17]. При цьому контроль за ринком туристичних послуг покладено на Мінекономрозвитку.

Основними завданнями Департаменту туризму та курортів, визначеними в Наказі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України «Про затвердження Положення про департамент туризму та курортів» від 22 липня 2016 року № 1202, є розроблення пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у сфері туризму та курортів; реалізація пріоритетних напрямів державної політики у сфері туризму; забезпечення розроблення та виконання програм розвитку туризму та курортів; участь у представленні країни в міжнародних туристичних організаціях і міжнародних заходах з туризму; організація обліку туристичних ресурсів України; участь у створені та веденні Державного кадастру природних лікувальних ресурсів, природних територій курортів; забезпечення ліцензування туроператорської діяльності відповідно до законодавства; участь у здійсненні стандартизації туристичних послуг та об'єктів туристичної інфраструктури; участь у здійсненні комплексного аналізу та прогнозування розвитку сфери туризму та курортів тощо [18].

Українська модель державного регулювання ринку туристичних послуг дуже наближена до британської, адже формуванням та реалізацією політики у сфері туризму займається департамент туризму та курортів, а наглядові функції покладено на Мінекономрозвитку. При цьому не можна ототожнювати «формування та реалізацію політики у сфері туризму» з «просуванням туристичного продукту». Це різні категорії, які передбачають застосування неоднакових інструментів. Просування туристичного продукту передбачає результат у вигляді забезпечення стійкого платоспроможного попиту на національні туристичні послуги та клієнтської лояльності. Формування та реалізація політики у сфері туризму має на меті створення певних сприятливих передумов для функціонування ринку туристичних послуг [16, с. 102].

Розглянувши особливості та визначивши проблеми державного регулювання розвитку туризму в Україні, можемо запропонувати такі концептуальні завдання державного регулювання на сучасному етапі розвитку ринку туристичних послуг:

— гармонізація вітчизняного законодавства згідно зі стандартами Європейського Союзу;

— приведення до відповідності чинної нормативно-правової бази потреб і тенденцій розвитку туристичної галузі;

— визначення окремої організації, яка буде займатися просуванням українського туристичного продукту на міжнародному ринку;

— прийняття окремих нормативно-правових актів, які регламентуватимуть діяльність окремих видів туризму, зокрема таких, як соціальний, сільський, гірський, релігійний, мисливський;

— запровадження спеціального інвестиційного режиму для сприяння будівництву і реконструкції готелів та інших об'єктів туристичної інфраструктури, що спонукатиме іноземних та вітчизняних інвесторів вкладати кошти в туристичну індустрію;

— запровадження практики прямого фінансування з державного та місцевих бюджетів заходів щодо розвитку туристичної інфраструктури;

— надання державних позик на відновлення культурних пам'яток та започаткування туристичної діяльності;

— створення єдиної туристичної інформаційно-аналітичної бази, яка б містила інформацію про історико-культурні об'єкти, туристичні дестинації, туроператорів, туристичні агентства, готелі, ресторани, перевізників тощо.