Анализ российского законодательства о туризме

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ российского законодательства о туризме

Зубарева Е.А.

ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса»

г. Москва

Человек не может постоянно работать, ему необходим отдых, поэтому государство должно создавать определенные условия для обеспечения отдыха. Право на отдых, закрепленное п.5. ст.37 Конституции РФ, является одним из важнейших прав и принадлежит человеку от рождения.

Одной из разновидностей отдыха является туризм. Туризм сейчас активно развивается, что можно объяснить в частности, улучшением материального благосостояния россиян. Как мы все помним «Спрос рождает предложение». К сожалению, далеко не все туристские предложения отвечают необходимым требованиям. Это порождает массу скандалов, связанных с обманом туристов, например, в начале июня 2006 года российские туристы отправились отдыхать в Турцию по путевкам компании «Лук-тур». Вместо того чтобы наслаждаться отдыхом, 500 россиянам пришлось обивать пороги турецких отелей, где для них не оказалось места, хотя номера были забронированы и оплачены. Только вмешательство российского МИДа разрешило проблему: все обманутые отпускники были обеспечены жильем, а по истечении времени отдыха вернулись на родину.

Складывается такая ситуация, при которой явно ощущается недостаток законов, регулирующих деятельность в данной сфере. В то же время законов на уровне субъектов Федерации в этой сфере достаточно много (на данный момент нам известно более 40 таких законов). К сожалению, на федеральном уровне есть лишь один закон о туризме, это приводит к тому, что субъекты РФ, восполняя правовой вакуум, устанавливают собственные формы и способы государственного контроля за туристской деятельностью. Это далеко не всегда соответствует нормам федерального законодательства.

Во избежание противоречий законодательства и дублирования законов (например, ответственность туроператора прописывается и в гражданском кодексе, и в федеральном законе «об основах туристской деятельности», и в федеральном законе «о защите прав потребителей»), было бы целесообразно кодифицировать законодательство о туризме. Такие предложения появились уже более 8 лет назад. В 1999 году, к.ю.н. Н.И. Волошин выдвинул такую мысль, предложив при этом примерную структуру кодекса. На его взгляд кодекс должен состоять из следующих частей:

Глава 1. Общие положения. Статьи: цели Кодекса и правовые основы туристского обслуживания, сфера применения Кодекса, основные понятия, туристские организации, оказывающие туристские услуги, лицензирование туристской деятельности и сертификация туристских услуг.

Глава 2. Основные виды туристских услуг. Статьи: услуги по проживанию, питанию, транспортные услуги, культурно-массовые услуги, физкультурно-оздоровительные услуги, обслуживание на туристских маршрутах, экскурсионное обслуживание, дополнительные туристские услуги и порядок их оказания.

Глава 3. Безопасность, медицинское обслуживание туристов, охрана окружающей среды. Статьи: обеспечение безопасности и страхование туристов, медицинское обслуживание туристов, природоохранные меры и экологическая дисциплина в процессе туристского обслуживания.

Глава 4. Гарантии и ответственность. Статьи: права потребителей туристских услуг, гарантии по безопасности услуг, оказываемых туристу, ответственность туристской организации, информация о путешествии, ответственность гражданина.

Заключительные положения. Несколько слов о правовом обеспечении туристских связей между странами СНГ.

Согласитесь, что кодификация законодательства о туризме облегчит жизнь огромному количеству людей, как туристов, так и работников туристской сферы (число которых постоянно увеличивается).

Как ни печально, но за те годы, что прошли с момента выдвижения предложения о кодификации законодательства, не было сделано никаких шагов для достижения этой цели, что объективно говорит о сложности задачи. Чтобы не быть голословными в данном утверждении мы предлагаем рассмотреть лишь часть проблем, которые возникнут при решении данного вопроса.

Итак, прежде чем приступить к кодификации законодательства необходимо провести систематизацию законов, понять какие из положений могли и должны быть включены в кодекс.

Под системой законодательства о туризме мы предлагаем понимать совокупность законов, в той или иной мере регулирующих отношения в сфере оказания туристских услуг. Понятно, что такая задача предполагает работу с огромным массивом законодательных актов. В данной работе рассмотрим лишь основные законодательные акты, например, Гражданский кодекс РФ.

Туристская деятельность, оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством. Согласно статье 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателя в установленном законом порядке.

Обязательственные правоотношения между фирмой и туристом возникают на основе договора как юридического факта, направленного на установление гражданских прав и обязанностей сторон. И здесь встает вопрос, - какой вид договора из перечисленных в ГК РФ следует заключать на рынке туристских услуг?

Обратимся к закону. Статья 128 ГК рассматривает услуги как один из объектов гражданских прав, а статьи 779-783, объединенные в главу 39 ГК, посвящены договору возмездного оказания услуг. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ст. 779 ГК). Далее в этой статье говорится, что правила главы 39 ГК "применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных...". Следовательно, это договор возмездного оказания услуг.

В договоре, как нам известно, закрепляются права и обязанности сторон, ответственность сторон. Последний пункт, на наш взгляд, представляет наибольший интерес. Подписывая подобный договор, убедитесь, что в нем нет следующих фраз:

1. «Туроператор не несет ответственности за возможное неисполнение или ненадлежащее исполнение услуг, заказанных туристом».

Именно к этой группе относится наибольшее количество претензий. Разница между заказанными и фактически оказанными услугами колеблется от незначительной до полностью неприемлемой. Например, к незначительной можно отнести отсутствие кондиционера в номере, а к существенной - отсутствие забронированного и оплаченного номера в отеле.

2. «Туроператор не несет ответственности за возможное несвоевременное информирование туриста об изменениях в программе тура».

В основном туристы указывают на то, что уведомления об изменениях были даны слишком поздно или не даны вообще. Диапазон вариантов изменений колеблется от замены аэропорта и времени вылета до замены отеля или даже места отдыха.

В этой связи специалисты не советуют подписывать договор, в котором, например, предусмотрена возможность замены выбранного отеля «равнозначный» неизвестно какой. За такой формулировкой часто скрывается следующая схема. Агенты продают туристу места в именитом отеле, заведомо зная, что он давно уже заполнен. В итоге туристу предлагают поселиться в другой гостинице, которая, как ему объясняют, еще лучше и дороже. Видя ее расценки в прайс-листах своего туроператора, турист соглашается, ведь она действительно дороже. На деле же получается, что туриста поселили в простаивающий отель, цены на номера в котором специально завышены вашей же фирмой, организовавшей турпутевку туристу.

Поэтому, если в договоре идет речь о возможной замене отеля, турист должен заранее продумать два-три устраивающие его варианта и внести их в договор. Кроме того, турист сам может связаться с популярным отелем, назвать своего туроператора и поинтересоваться, есть ли бронь.

3. «Туроператор не несет ответственности за предоставление недостоверной или неточной информации о туре».

Чтобы сделать правильный выбор турфирмы, а также туруслуг, потенциальный турист должен иметь всю необходимую и достоверную информацию обо всех деталях тура. Турфирма не всегда добросовестно исполняет возложенную на нее законом обязанность, иногда умалчивая о каких-либо особенностях. Среди таких особенностей может оказаться отсутствие трансфера или удаленность места проживания от пляжа.

Газета «Комсомольская Правда» приводит отзыв разочарованного туриста: «Пока дойдешь до моря, аборигены замучат. Хватают за руки, навязывают ненужные сувениры. Еще одна серьезная неприятность: как выяснилось, «Боракай Тропикс» не только стоит далековато от кромки прибоя. У этой гостиницы нет и своего пляжа. А шелковистый песочек у теплых волн весь поделен между отелями классом повыше. Море-то общее. Купайся, сколько душе угодно. А вот присесть в тенек под зонтиком-грибочком уже не моги. Охрана по полотенцам моментально определяет чужаков и несется прогонять, размахивая дубинками». Такие вот «особенности».

Поэтому турист должен получить достоверные сведения о том, где находится его отель. Если агент не сможет четко ответить на этот вопрос, то необходимо менять агента.

Договор, заключаемый при покупке турпродукта, - это соглашение между туристом и турфирмой. Данный договор должен содержать в себе существенные условия, указанные в законе, и четкие положения относительно ответственности турфирмы перед клиентом. Если договор нечеткий - это весомый аргумент в пользу того, чтобы подыскать другого проводника в мире путешествий.

Трудовой кодекс РФ нас интересует, в первую очередь, как регулятор трудовых правоотношений. Фактически во включении некоторых положений в трудовой кодекс заинтересованы не столько туристы, сколько работники данной сферы.

В силу того, что основные требования, предъявляемые к работникам данной сферы, были прописаны в положении о лицензировании туристской деятельности ,отмененном 1 января 2007 года, то на наш взгляд, необходимо прописать основные требования, предъявляемые к работникам среднего и высшего руководящего звена, в кодексе о туристской деятельности.

Основным законом в туристской сфере является федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности» (с последующими изменениями и дополнениями). С введением в действие Федерального закона о туризме многие животрепещущие вопросы туристской деятельности получили правовое закрепление. В ст. 1 этого закона даются определения используемым в нем понятиям. Ниже мы обратимся к некоторым из них.

 В феврале 2007 года были утверждены поправки к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности». Так, например, поправки были внесены в статью 4.1, которая называется «Условия осуществления туроператорской деятельности. Единый федеральный реестр туроператоров»:

«В целях защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц осуществление туроператорской деятельности на территории Российской Федерации допускается юридическим лицом при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта» (далее также - финансовое обеспечение). Как было сказано выше, с 1 января 2007 года отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Создание реестра, таким образом, является неким аналогом института лицензирования, который не оправдал себя и требовал замены. Немаловажно и то, что часть сведений о туроператорах, внесенных в реестр, является общедоступной посредством публикаций не реже одного раза в год в государственных периодических печатных изданиях, либо размещения информации в сети Интернет на сайте Федерального Агентства по туризму. На этом сайте, любой желающий сможет найти следующую информацию о туроператоре:

§ полное и сокращенное наименование фирмы-туроператора;

§ адрес (место нахождения) и почтовый адрес;

§ идентификационный номер налогоплательщика;

§ размер финансового обеспечения, номер, дата, срок действия договора страхования ответственности туроператора или банковской гарантии, наименование, адрес (место нахождения) и почтовый адрес организации, предоставившей финансовое обеспечение;

§ адреса (места нахождения) и почтовые адреса структурных подразделений туроператора, осуществляющих туроператорскую деятельность.

Иные сведения могут быть предоставлены лишь по письменным запросам государственных органов и органов местного самоуправления.

Все туроператоры, зарегистрированные на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", должны иметь финансовое обеспечение, предусмотренное настоящим Федеральным законом.

Глава Ростуризма Владимир Стржалковский на собрании Ассоциации туроператоров России напомнил, что главным новшеством закона стало установление с 1 июня 2007 г. финансового обеспечения ответственности туроператоров в виде банковской гарантии или страховки. "Размер финансовой гарантии составит 5 миллионов рублей для операторов, отправляющих россиян за рубеж, и 500 тысяч рублей для компаний, занимающихся внутренним туризмом", - пояснил В.Стржалковский. Причем, с 1 июня 2008 года размер финансовой гарантии для операторов, отправляющих туристов за рубеж, увеличится до 10 миллионов рублей. Именно в пределах этих сумм турист (заказчик) сможет подать требование о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или об уплате денежной суммы по банковской гарантии. Законом установлен не только размер финансового обеспечения, но и срок, который согласно ст. 17.3 закона о туризме не может быть менее года. При этом финансовое обеспечение на новый срок должно быть получено туроператором не позднее трех месяцев до истечения срока действии финансового обеспечения.

Еще одним нововведением является то, что отныне туристы все претензии смогут предъявлять только к туроператору, а не к туроператору и турагентству, как это было ранее.

Справедливости ради стоит отметить, что после принятия поправок многие турфирмы стали говорить о монополизации туристского рынка. Это не совсем верно. Если туроператор не может обеспечить безопасность нахождения нашего туриста за границей, то такой туроператор не очень-то и нужен. Ведь по замыслу законодателя договор страхования ответственности туроператора либо банковская гарантия должны обеспечивать надлежащее исполнение туроператором обязательств по всем договорам о реализации туристского продукта, заключаемым с туристами и иными заказчиками непосредственно туроператором либо по его поручению турагентами.

Также не стоит забывать и о Федеральном Законе от 17 декабря 1999 года, № 212 «О защите прав потребителей» (с последующими изменениями и дополнениями),в соответствии с которым ответственность продавца также наступает в любом случае, кроме случаев, когда нарушение обязательств произошло вследствие наступления обстоятельств непреодолимой силы.

Продавец также отвечает за недостатки товара, на который не установлен гарантийный срок, если потребитель докажет, что они возникли до передачи товара потребителю или по причинам, возникшим до этого момента.

Естественно, здесь перечислены не все (даже основные) нормативно-правовые акты. Существуют различного рода приказы, инструкции, например приказ Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 года № 86 «Об утверждении системы классификации гостиниц и других средств размещения».

Уже на примере вышеперечисленных актов мы можем увидеть, что в туристское законодательство придется включить нормы из огромного количества законов. Возникает вопрос, по какому из оснований законодательство должно быть систематизировано? Разумно будет предположить, что в систему должны быть включены все акты, которые в той или иной степени регулируют туристскую деятельность. Исходя из вышесказанного и на основе проведенного анализа основных законов, мы предлагаем следующую систему законодательства о туризме:

§ ФЗ «Об основах туристкой деятельности»;

§ ГК РФ;

§ ТК РФ;

§ ФЗ «О защите прав потребителей»;

§ Земельный кодекс;

§ Водный кодекс;

§ Воздушный кодекс;

§ Лесной кодекс и другие.

Можно предложить и другие подходы по формированию кодекса. Например, центральным будет Федеральный закон о туризме, недостающие положения могут быть урегулированы нормами, заимствованными из других законодательных актов.

В заключении хотелось бы сказать о том, что проблема с законодательным обеспечением в данной сфере является действительно актуальной и требующей решения. Лишний раз это может подтвердить факт проведения 13 июля 2006 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Конференции на тему «Правовая защита российских граждан за рубежом». В конференции приняли участие депутаты Госдумы РФ, Мосгордумы, представители общественных организаций, ведущих страховых компаний, представители туриндустрии. Участники конференции считают первоочередным и рекомендуют туроператорам и страховым компаниям:

1. Внести предложения по включению соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности», в другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы защиты прав российских граждан за рубежом, а также вопросы страхования выезжающих за рубеж, с целью обеспечения своевременной и качественной правовой (юридической) защиты.

2. Сформировать рабочую группу, основной целью деятельности которой будет разработка предложений по внесению изменений в вышеуказанное действующее законодательство РФ. Создать рабочую группу при Комитете Государственной Думы по международным делам, так как проблема защиты прав российских граждан за рубежом видится намного шире и включает не только права туристов, но также и всех наших соотечественников, нуждающихся в ней за пределами Российской Федерации.

туризм законодательство услуга обязательство

Список литературы

1. Конституция РФ М.: Издательство Айрисс-пресс, 2006 г.

2. Федеральный Закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности» (с последующими изменениями и дополнениями)

3. Сапрыкин С.Ю. Комментарий к поправкам к закону об основах туристской деятельности - М. ГроссМедиа: РосБух, 2007 г.

4. Гражданский Кодекс РФ. Части первая, вторая и третья. Официальный текст. _ М.: ИКФ Омега _Л, 2006 г. - 416 стр.

5. Федеральный Закон от 17 декабря 1999 г. № 212 ФЗ «О защите прав потребителей» М.: издательство Тандем, 2006 г.

6. Н.И. Волошин « Туристская деятельность как предмет правового регулирования» Экономика и право. - 1999. - №11. - С. 55-59.

7. Газета «Заvтра» - завтра делаем мы» «Договор с турфирмой: как вычислить «кидалово»?» 01.07.2006 г.

8. Поправки в закон о туризме приведут к росту капитализации туркомпаний и выходу операторов на "белый" финансовый оборот - Ростуризм. «Прайм - Тасс. Агентство экономической информации» 09.02.2007 г.

Размещено на Allbest.ru