Вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 351.842.4:630 (043.3)

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством

(на матеріалах Півдня України)

БИЗОВА Марина Борисівна

Одеса - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор філософських наук, професор Балабаєва Зінаїда Василівна, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри філософських та соціально-політичних наук.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор Бабаєв Володимир Миколайович, Харківська обласна державна адміністрація, перший заступник голови;

доктор наук з державного управління, професор Лазор Олег Ярославович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри управління персоналом та державної служби.

Захист відбудеться «2» липня 2010 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий «1» червня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Протягом останніх трьох десятиліть радикально та стрімко змінюються вимоги до управління лісовим господарством як у загальносвітовому масштабі, так і на національному, регіональному і локальному рівнях.

Лісова політика, яка на світовому рівні визнана як домінанта екологічної, повинна сприяти вирішенню проблем охорони навколишнього природного середовища шляхом забезпечення оптимальної лісистості, формування стійкості лісових екосистем, зростання екологічної безпеки, спиратися на міжнародні принципи і критерії сталого розвитку лісового господарства.

Стан державного управління лісовим господарством Південного регіону України на сучасному етапі не відповідає вимогам сталого розвитку і новим економічним відносинам у державі, характеризується відсутністю спільно виробленої міжгалузевої позиції щодо управління лісовим господарством на регіональному рівні. Недосконалими також є механізми узгодження управлінських рішень у сфері лісового господарства з органами публічної влади та населенням.

В умовах здійснюваної аграрної реформи, зміни форм власності на землю катастрофічно погіршився стан полезахисних насаджень, агролісомеліоративна служба, яка здійснювала управління та догляд за вказаними насадженнями, не функціонує. Відсутність законодавчо-правового та інституційного забезпечення в цій сфері, винищення лісів самовільними рубками в зв'язку з економічною і політичною нестабільністю, низьким життєвим рівнем населення та недосконалістю національної лісової політики в найближчому майбутньому може спричинити посилення ерозії та деградації земель.

Серед наукових досліджень проблеми управління лісовим господарством можна виділити такі основні напрями: розв'язання екологічних проблем лісокористування; управління охороною, відтворенням і використанням лісів; врегулювання прав власності на ліси; створення оптимальної інституціональної структури управління лісовим господарством. Різні аспекти охорони навколишнього природного середовища, що мають відношення й до лісів, знайшли відображення у працях В. Д. Байтала, С. А. Генсірука, В. В. Костицького, О. Я. Лазора, В. П. Ткача, В. Я. Шевчука, Ю. С. Шемшученка та ін. Лісогосподарські, соціальні, управлінські питання використання та охорони лісів досліджуються у роботах М. М. Ведмідя, П. В. Кравця, П. І. Мороза, А. П. Петрова, В. І. Самоплавського, І. М. Синякевича, А. Г. Солдатова, А. П. Стадника, Ю. Ю. Туниці та багатьох інших вчених.

Питанням підвищення ефективності державного управління лісовим господарством в Україні в сучасних умовах присвячені роботи І. Ф. Букші, О. А. Голуба, Я. В. Коваля, В. В. Лаврова, М. Ю. Попкова, М. П. Савущика, І. П. Соловія, О. А. Фурдичка, та ін. Окремі аспекти регіонального управління природокористуванням, в тому числі, лісовим господарством, розглядались в працях Б. М. Данилишина, І. М. Синякевича, О. Г. Топчієва, Т. М. Безверхнюк, Д. О. Стеченка та інших вітчизняних дослідників. Регіональним аспектам лісоуправління (Карпатського регіону України) присвячені кандидатські дисертації П.В. Мельника (2002 р.), В.Д. Солодкого (2007 р.).

Разом з тим, у ґрунтовних роботах вищеназваних авторів, а також у публікаціях інших вчених, розробка регіональних лісових політик до останнього часу не була предметом спеціальних досліджень і на сьогодень не отримала належного розвитку. Питання створення інтегральної системи управління лісовим господарством Південного регіону України практично не вивчені. При цьому особливої актуальності набуває зміцнення потенціалу місцевих громад з метою поліпшення еколого-орієнтованого лісоуправління на місцевому рівні. Багато теоретичних і практичних питань в зазначеній сфері потребують вивчення в період здійснення земельної реформи.

Актуальність і значення розвитку регіонального управління лісовим господарством, системного вирішення проблем та здійснення реформування управління лісовим господарством на засадах сталого розвитку обумовили вибір теми дисертаційної роботи, визначили мету, структуру, основні напрямки та її зміст.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах науково-дослідної теми кафедри філософських та соціально-політичних наук Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Розвиток Південного регіону України: соціально-управлінський аспект» (номер державної реєстрації - 0109U002687), де автором було визначено регіональні особливості та проблемні питання державного управління лісовим господарством Півдня України, розроблені рекомендації щодо підвищення ролі місцевих органів влади у визначенні перспектив розвитку сфери управління лісовим господарством на місцевому (локальному рівні).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретико-методологічних основ державного управління лісовим господарством та розробка практичних рекомендацій органам державної влади та місцевого самоврядування щодо визначення пріоритетних напрямів вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством Південного регіону України.

Досягнення цієї мети зумовило необхідність постановки та розв'язання наступного комплексу завдань дисертаційного дослідження:

здійснити аналіз понятійно-категоріального апарату та теоретичних засад державного управління лісовим господарством України, обґрунтувати напрями трансформаційних перетворень системи державного управління лісовим господарством;

підготувати для органів державної влади узагальнені відомості стосовно основних етапів розвитку організаційно-адміністративного та правового механізмів управління лісовим господарством на нинішній території Півдня України для врахування особливостей та набутого досвіду при розробці регіональної системи управління лісовим господарством;

розкрити особливості функціонування системи державного управління лісовим господарством Півдня України на сучасному етапі; визначити організаційно - правові та інституційні проблеми, які потребують вирішення;

виявити сутність концептуально-нормативної обумовленості та особливостей реалізації інституційного механізму управління лісовим господарством європейських країн та запропонувати органам державної влади можливі напрямки втілення зарубіжного досвіду в Україні;

обґрунтувати необхідність застосування системного підходу до вирішення існуючих проблем у сфері управління лісовим господарством Південного регіону України в аспекті гармонізації лісогосподарської та сільськогосподарської стратегій розвитку, подолання міжвідомчих бар'єрів;

розробити пропозиції щодо формування ефективної системи державного управління лісовим господарством Південного регіону України шляхом визначення пріоритетних напрямів регіональної лісової політики, удосконалення правових норм, здійснення контролю за дотриманням законодавства; обґрунтувати основні цілі та завдання лісоуправління в проекті Концепції охорони, раціонального використання та відтворення лісових ресурсів;

підготувати методичні рекомендації для органів публічної влади щодо нових підходів до розвитку ініціатив місцевих громад, посилення ролі зацікавлених груп та участі громадськості у прийнятті рішень в галузі відтворення та охорони лісів.

Об'єктом дослідження є система державного управління лісовим господарством Південного регіону України.

Предмет дослідження - вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством (на матеріалах Півдня України).

Методи дослідження. Методологічну і теоретичну основу дисертаційного дослідження склали загальнофілософські та загальнонаукові методи пізнання явищ і процесів у сфері лісокористування та охорони довкілля, класичні положення теорії держави і права, управління регіональним розвитком, екологічного менеджменту. Дослідження ґрунтується на використанні методів системного та комплексного підходів для визначення основних напрямів формування екологічно орієнтованої системи лісоуправління та механізмів її реалізації у лісовому господарстві Південного регіону України.

Під час розгляду теоретичних і методичних положень широко застосовувалися загальноприйняті методи: формально-логічний - для здійснення аналізу та поглиблення понятійно-категоріального апарату державного управління лісовим господарством, групувань - при дослідженні тенденцій розвитку системи лісового менеджменту, системно-структурний - при дослідженні сутності та змісту реформування у сфері управління лісовим господарством, аналізу і синтезу - в процесі опрацювання наукових основ трансформації системи управління лісовим господарством.

Інформаційною базою дослідження стали законодавчі та нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, галузевих міністерств та відомств, пов'язані с управлінням лісовим господарством та охороною навколишнього природного середовища, статистичні матеріали, монографії та науково-аналітичні статті вітчизняних та зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена тим, що робота є першим дисертаційним дослідженням, у якому на базі системного підходу комплексно розглянуто проблеми державного управління лісовим господарством Південного регіону України та запропоновано шляхи його вдосконалення.

У процесі дослідження отримані наступні наукові результати, які характеризуються науковою новизною і виносяться на захист:

уперше:

запропоновано авторське визначення поняття механізму державного управління лісовим господарством як сукупності практичних заходів, засобів, важелів, стимулів, за допомогою яких суб'єкти державного управління лісовим господарством здійснюють цілеспрямований вплив на сферу лісового господарства з метою досягнення поставлених цілей та узгодження інтересів;

обґрунтовано методичні підходи та сформульовано основні принципи системного управління лісовим господарством, розроблено проект Концепції охорони, раціонального використання та відтворення лісових ресурсів Південного регіону України на 2010-2015 роки як складової організаційно-правового механізму управління лісовим господарством;

розроблено методичні рекомендації для органів публічної влади щодо нових підходів до розвитку ініціатив місцевих громад шляхом реалізації місцевого плану збереження та відтворення захисних лісових насаджень, особливість якого полягає в посиленні ролі зацікавлених груп та участі громадськості у прийнятті рішень в галузі відтворення та охорони лісів;

удосконалено:

теоретичні основи регіональної та галузевої реструктуризації системи управління лісовим господарством, форми та методи функціонування і реалізації в регіоні механізмів охорони та відтворення лісових насаджень, запровадження принципів сталого управління агроландшафтами;

засади оптимізації структури та функцій управління лісовим господарством регіонального і місцевого рівнів на основі ретроспективного аналізу основних етапів розвитку вітчизняної системи лісоуправління;

підходи до виявлення сутності організації й функціонування державного управління лісовим господарством європейських країн та розкриття можливостей реалізації його окремих механізмів в Україні;

напрями трансформаційних перетворень державного управління лісовим господарством в Україні відповідно до європейських стандартів і вимог з урахуванням чіткого розподілу функцій та відповідальності між органами державної влади, а також створення політично і законодавчо закріплених інституційних умов для сталого еколого-орієнтованого лісоуправління;

дістали подальшого розвитку:

визначення сутності системного підходу у державному регіональному управлінні лісовим господарством, який дає можливість дослідити та вирішити існуючі проблеми на міжгалузевому рівні в усій сукупності системних взаємозв'язків та ієрархічних рівнів;

науково-методичні засади удосконалення механізмів державного управління лісовим господарством, основні напрямки та система заходів щодо реалізації регіональної лісової політики, які переведені в алгоритм вирішення конкретних завдань на основі внесення змін та доповнень до нормативно-правової бази з питань лісокористування, здійснення контролю за дотриманням законодавства.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що в сукупності вони створюють теоретичну, методологічну і методичну основу для практичного вдосконалення системи державного управління лісовим господарством в країні та регіоні, що в період оптимізації ринкових відносин набуває важливого значення.

Висновки й концептуальні положення роботи використані Одеським обласним управлінням лісового та мисливського господарства для підготовки проекту змін та доповнень до Регіональної програми з охорони і відтворення, підвищення продуктивності та раціонального використання лісів області «Ліси Одещини» на 2005-2015 роки, затвердженої рішенням обласної ради від 20.10.2004 р. № 511-ІV (акт про впровадження № 35/09 від 3 грудня 2009 р.). Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Одеського національного політехнічного університету при викладанні дисциплін: «Управління природоохоронною діяльністю», «Екологічна безпека», «Житлово-комунальне господарство міст» (акти про впровадження №1/05, №2/05, №3/05 від 25 листопада 2009 р.).

Одержані результати можуть бути використані у практичній роботі апарату влади місцевого й центрального рівня, у створенні організаційно-управлінських і політичних програм, дають можливість оновити вузівські навчальні плани й програми, зокрема, з дисциплін: «Організаційно-правові засади державного управління», «Основи державного управління та місцевого самоврядування», «Державно-управлінські рішення», а також програми підвищення кваліфікації кадрів для державного управління й місцевого самоврядування.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно, у ньому не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Дисертація містить ідеї, положення, висновки та наукові результати, отримані безпосередньо автором, який є учасником їх упровадження.

Апробація результатів дослідження. Наукові матеріали дослідження були викладені на підсумкових науково-практичних конференціях за міжнародною участю ОРІДУ НАДУ при Президентові України «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007); «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2008); «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2009). Автором прийнято участь у науково-практичній конференції за міжнародною участю Національної академії державного управління при Президентові України «Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід» (Київ, 2008). Результати проведеного дослідження були викладені на засіданні кафедри прикладної екології та гідрогазодинаміки Одеського національного політехнічного університету (Одеса, 2009).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження автором опубліковано 10 наукових праць, з них 3 - у наукових фахових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту складає 178 сторінок. Список використаних літературних джерел містить 217 найменувань. Дисертація містить 11 рисунків, 1 таблицю та 8 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

лісовий господарство управління самоврядування

У дисертаційній роботі викладено та поглиблено методологічні основи щодо реформування механізмів державного управління лісовим господарством України, розроблено концептуальні напрями регіональної лісової політики Південного регіону України для оптимізації системи регіонального лісоуправління на засадах сталого розвитку з використанням ініціатив місцевих громад.

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, сформульовано мету, задачі, визначено предмет і об'єкт дослідження, відображено новизну та практичну значущість роботи.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади державного управління лісовим господарством Південного регіону України» - охарактеризовано понятійно-категоріальний апарат державного управління лісовим господарством України, визначено сутність його основних механізмів, здійснено ретроспективний аналіз етапів формування інституційних структур державного управління лісовим господарством на нинішній території Півдня України, визначено регіональні особливості та проаналізовано стан державного управління лісовим господарством Південного регіону України на сучасному етапі.

Установлено, що система державного управління лісовим господарством Південного регіону України поєднує інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, і нові інститути, що сформувалися в період незалежності України. Вона є внутрішньо суперечливою, незавершеною, внаслідок чого й державне управління, що здійснюється нею, є гальмом у процесі формування нових економічних відносин регіону.

Визначено, що правовий механізм державного управління лісовим господарством недостатньо враховує особливості ринкової економіки, лісове законодавство багато в чому є декларативним, не містить конкретних механізмів розв'язання існуючих проблем. Консерватизм лісового законодавства проявляється у жорсткій формалізації норм і правил ведення лісового господарства та лісокористування, на відміну від більш ефективного рамкового принципу його побудови.

З'ясовано, що за довготривалий період розвитку державне управління лісовим господарством існувало|ст| в умовах централізації влади, основним недоліком|нестача| якої є неминучість бюрократизму, екстенсивний та технократичний підходи до використання лісів, позитивними сторонами є можливість реалізувати основоположні принципи лісоуправління|лісівництва|, розраховані на тривалу перспективу, широкомасштабні заходи з розвитку лісової меліорації та степового лісорозведення в межах агроландшафтів.

Відстежено негативні тенденції, протиріччя, що виникли за радянських часів між законодавчими актами у сфері лісового господарства, з одного боку, і формами та методами діяльності командно-адміністративної системи з другого. Виявлено, що причини складної екологічної ситуації обумовлені недостатньо продуманою лісовою політикою з боку держави, органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, браком уваги до екологічної складової управління лісовим господарством.

На основі проведеного аналізу висвітлено ряд ключових проблем, які вимагають вдосконалення організаційно-адміністративного, інституційного та контрольного механізмів державного управління лісовим господарством Півдня України. Показано, що механізм розподілу функцій з розпорядження лісами між органами державної влади різних рівнів є недосконалим та потребує врегулювання. Практично всі ліси Південного регіону України належать до штучно створених і потребують посилених заходів щодо державного управління, регулювання та контролю. Близько 65% лісів Південного регіону надано в постійне користування підприємствам Державного комітету лісового господарства, до функцій якого віднесено розвиток лісового господарства, підвищення якості лісових ресурсів, реалізація державної лісової політики на території регіону. Суміщення підприємствами Державного комітету лісового господарства функцій використання лісових ресурсів і контролю за цим процесом не відповідає принциповим вимогам і функціональним засадам державного управління; організаційна структура державних лісогосподарських підприємств потребує укрупнення.

Аналіз управління лісовим господарством у лісах більшості постійних лісокористувачів (Міністерства аграрної політики, Міністерства оборони, Мінтрансу України та ін.) свідчить, що в багатьох випадках воно ведеться безсистемно, допускаються порушення лісового законодавства. Понад 30% полезахисних лісових смуг, які сприяють збереженню та підвищенню родючості ріллі, не закріплені за землекористувачами. Ефективність управління захисними лісовими насадженнями Південного регіону України вкрай низька внаслідок її безсистемності, неналежної обґрунтованості, відсутності повного виконання запланованих дій з причини непідкріпленості законодавчим, організаційним, фінансовим та ресурсним забезпеченням, відсутності чіткого розмежування завдань та регуляторних механізмів між гілками влади, нескоординованості їх діяльності.

Дотепер не розроблений механізм залучення зацікавлених осіб до системи управління лісами та лісовим господарством; необхідне доопрацювання системи стимулів і мотивацій щодо раціонального лісокористування на регіональному рівні. Виникла гостра проблема відродження агролісомеліоративної служби захисних лісових насаджень, які не мають власника і на рівні держави залишились без правової, фінансової та наукової підтримки, особливо гостро стоїть питання збереження цінних лісових насаджень минулого століття.

Проведений аналіз стану державного управління лісовим господарством на теренах Південного регіону України свідчить про об'єктивну необхідність сталого ведення лісового господарства та його реформування на основі науково обґрунтованої регіональної лісової політики. Успішне вирішення існуючих проблем потребує системного підходу, чіткого і ефективного механізму державного управління, направленого на досягнення єдиної мети - збалансованого користування ресурсами на засадах сталого розвитку лісового господарства регіонального рівня.

У другому розділі - «Напрями реформування державного управління лісовим господарством України в контексті досвіду європейських країн» - показано, що міжнародними документами у лісовій сфері визнано необхідність розробки національних лісових політик, які мають відповідати принципам сталого розвитку та забезпечувати екологічно безпечне використання лісів. Лісова стратегія європейського співтовариства повинна доповнювати національні лісові політики і оптимізувати проведення загальних заходів в лісовій сфері. Кожна з країн співтовариства та країн-кандидатів мають розвивати свою національну лісову політику, орієнтуючись на загальноприйняті в європейському регіоні екологічні цілі і застосовуючи схожі підходи, теоретично обґрунтовані і практично перевірені в країнах ЄС.

Установлено, що реформування систем державного управління лісовим господарством відбувались за допомогою різних стратегій, але спільними для більшості країн світу були заходи, спрямовані на підвищення ефективності, дієвості та підзвітності управлінських структур, передачу функцій на нижчі рівні управління, покращання результатів діяльності органів влади, активна позиція держави щодо формування різних форм власності на ліси. Основною подією на європейській лісополітичній сцені сьогодні є розробка і впровадження національних лісових програм.

На основі проведення аналізу реалізації інституційного механізму управління лісовим господарством встановлено, що переважна більшість європейських держав розмежовують функції управління лісами та лісовим господарством. Способи такого розмежування пов'язані з типовими моделями управління лісовим господарством. В ході реформування управління лісовим господарством постсоціалістичних європейських країн було встановлено чіткі повноваження законодавчих та виконавчих органів влади, послаблено контроль над регіональними адміністративними утвореннями й запроваджено дієвий контроль за адміністративною діяльністю.

Основним лейтмотивом реформ лісового сектору у Східній Європі була децентралізація, в ході якої країни подолали труднощі покращання координації дій між центральними й місцевим органами влади, а також позбавлення дублювання їх функцій. Лісові території, як правило, не збігаються з адміністративно-територіальним устроєм держави. Це дозволяє об'єднувати однорідні за природнокліматичними умовами території та заощаджувати на чисельності управлінського персоналу. Незважаючи на домінування однієї з форм власності в тій чи іншій країні, створюються умови для повноцінного функціонування всіх форм власності.

Важливим аспектом лісоуправління європейських країн є публічність. Державні лісові компанії публікують звіти про свою діяльність та стан лісового фонду, інформаційні матеріали про стан лісів випускаються спілками (асоціаціями) лісовласників та природоохоронними громадськими організаціями, є відкритими для загального огляду та обговорення. Значна увага приділяється підтриманню стійкого зворотного зв'язку з місцевим населенням з метою залучення його до прийняття управлінських рішень у сфері управління лісами.

Гармонізація законодавства України з критеріями ЄС є однією з головних умов наближення до мети «європейського вибору» України. На основі аналізу існуючого правового механізму управління лісовим господарством європейських країн, міжнародних процесів та рішень щодо управління лісовими ресурсами визначено перспективні напрямки їх використання в Україні з врахуванням національних особливостей. Для їх реалізації доцільно передбачити чіткий розподіл функцій та відповідальності між відомствами, що мають відношення до управління лісовим господарством, а також створити політично і законодавчо закріплені інституційні умови для сталого управління.

Оцінюючи основні напрямки розвитку на міжнародному рівні та враховуючи сучасну ситуацію в Україні, визначено, що наявна ситуація потребує принципово нового загальнодержавного підходу при розробці стратегічних планів розвитку лісової галузі. Назріла необхідність в обґрунтуванні нової моделі лісового господарства України, яка б об'єднувала економічні, соціальні й екологічні цілі в розробці національної системи лісоуправління України.

Національна система управління лісовим господарством повинна забезпечувати екосистемний підхід, використання сучасних інформаційних технологій, демократичність та прозорість управлінських рішень. Необхідно передбачити використання територіальних підходів до розвитку та мобілізації громад з метою поліпшення еколого-орієнтованого лісоуправління на місцевому рівні, взаємодії органів влади всіх рівнів для забезпечення розвитку національних стратегій, які враховуватимуть місцеві потреби. Важливе значення має розробка регіональних інструментів лісової політики, яка передбачає врахування екологічної вразливості лісових екосистем, еколого-економічних умов лісокористування в окремих регіонах. Залучення широких верств населення, неурядових організацій, інших зацікавлених сторін до цього процесу забезпечить його відкритість і прозорість на всіх рівнях.

У третьому розділі - «Шляхи вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством Півдня України» - обґрунтовано необхідність оптимізації системи управління лісовим господарством Південного регіону України на основі системного підходу, визначено напрями трансформаційних перетворень державного управління лісовим господарством на регіональному рівні та реалізації потенціалу органів публічного управління та місцевих громад в процесі організації системи державного управління лісовим господарством на місцевому (локальному) рівні.

Доведено, що при застосуванні системного підходу система управління лісовим господарством розглядається цілісно, а не як набір окремих підсистем, її оптимізація здійснюється в цілому, а не для підвищення тільки ефективності окремих її компонентів. Він дає можливість глибшого осягнення проблемних ситуацій та розробки шляхів їх вирішення, враховуючи минулий досвід у сфері управління лісовим господарством і передбачувані перспективи. Дотримуючись системного підходу, нами доведено, що ландшафтний рівень є унікальним для узгодження галузевих стратегій лісоуправління. При цьому нагальною потребою є подолання міжвідомчих бар'єрів.

Основний принцип сталого лісокористування - раціональне використання лісових ресурсів, їх відтворення та охорона - обумовлює досить широкий спектр цільових орієнтирів регіонального управління лісовим господарством. У розробленому автором проекті Концепції охорони, раціонального використання та відтворення лісових ресурсів Південного регіону України на 2010-2015 роки наведено основні цілі, завдання та пріоритети розвитку лісової галузі Південного регіону України, напрямки та систему заходів щодо реалізації регіональної лісової політики, форми та методи функціонування в регіоні механізмів охорони та відтворення лісових насаджень.

Реалізація цієї мети можлива через оптимізацію лісистості території відповідно до природних та соціально-економічних умов, перехід на якісно нову системну і до того ж активну форму управління охороною та відтворенням лісів у системі екологічної мережі, запровадження принципів сталого управління агроландшафтами шляхом гармонізації сільськогосподарської та лісогосподарської політик природокористування. Участь всіх зацікавлених осіб у цьому процесі дозволить визначити волевиявлення сторін й підготувати платформу для реалізації регіональної лісової політики. Процес розвитку регіонального потенціалу лісових ресурсів, а також інші стратегічні ініціативи Концепції сприятимуть розширенню діалогу, обміну інформацією та поглибленню співпраці між науковими інституціями, органами державного управління, органами місцевого самоврядування, неурядовими організаціями та приватним сектором і забезпечать інтеграцію принципів глобального сталого розвитку в місцеві стратегії розвитку стабілізації стану довкілля.

У розділі також аргументовано вирішення існуючих проблем лісоуправління Південного регіону України на основі внесення змін та доповнень до нормативно-правової бази з питань лісокористування, створення оптимальної інституційної структури управління лісовим господарством. Доведено, що одним з найважливіших питань, яке потребує врегулювання в зв'язку з певним послабленням регуляторної функції держави на тлі соціально-екологічної кризи та недостатньо цивілізованого розвитку ринкового середовища, є вдосконалення системи і технології державного контролю за дотриманням лісового законодавства, оскільки в умовах оптимізації ринкових основ господарювання та змін форм власності на лісові землі підвищується актуальність формування і практичного застосування цілісного механізму правової відповідальності.

Визначено підходи, за допомогою яких автором запропоновано вирішення проблем охорони та відтворення захисних насаджень Півдня України на місцевому (локальному рівні). Новий акцент в удосконаленні регіонального управління лісовим господарством полягає в застосуванні ініціатив на місцевому рівні шляхом формування груп зацікавлених сторін за участю представників органів публічної влади, екологічних організацій, представників державних лісових служб та громадськості. Децентралізація процесу ухвалення рішень дає змогу пристосувати екологічно орієнтовані лісівничі заходи до конкретних потреб відповідної громади. Визначені громадою пріоритетні проблеми та шляхи їх вирішення повинні знайти відображення у ключовому документі - Місцевому плані збереження та відтворення системи захисних лісових насаджень, який стане керівництвом для подальших дій та залучення відповідних інвестицій. Згодом такі плани можуть стати складовою частиною заходів по плануванню розвитку місцевостей і розробки міських чи районних бюджетів.

Розроблені пропозиції щодо створення нової моделі управління лісовим господарством Півдня України з врахуванням еколого-орієнтованих принципів лісоуправління мають забезпечити ефективність управлінської діяльності, посилити соціальні, екологічні та економічні функції лісів, покращити стан довкілля на регіональному рівні, зменшити загрозу деградації земель, а оптимізація лісистості регіону дасть можливість знизити концентрацію парникових газів у атмосфері, що забезпечить внесок регіону у виконання Україною міжнародних зобов'язань.



ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове розв'язання наукового завдання, що виявляється в розробленні теоретичних та практичних підходів щодо вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством Південного регіону України. Отримані в процесі дослідження результати дозволили сформулювати висновки, пропозиції та узагальнення концептуально-теоретичного та науково-прикладного характеру, які відображають вирішення завдань відповідно до поставленої мети.

Суттєві економічні й організаційні зміни в державі в зв'язку з переходом до ринкових моделей господарювання актуалізують необхідність формування нових теоретичних основ, методологічних підходів до реалізації правового, організаційного, контрольного та інших механізмів державного управління лісогосподарською діяльністю.

На підставі проведеного аналізу визначено, що в Україні склалися екологічні, економічні і соціальні передумови для реформування системи управління лісовим господарством. Перехід від командно-адміністративних методів управління в лісовому господарстві до ринкових вимагає розмежування функцій управління та децентралізації повноважень. Метою реформи системи управління лісовим господарством України повинно стати створення системи багатоцільового лісового менеджменту для поєднання різних стратегій лісоуправління у єдину систему, яка б відповідала принципам сталого, екологічно збалансованого розвитку, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства.

В результаті опрацювання архівних та фондових матеріалів стосовно розвитку державного управління та регулювання у сфері лісових відносин на нинішній території Півдня України для визначення післядії і результативності прийнятих управлінських рішень виявлено основні недоліки лісоуправління минулого періоду, стратегічні і технічні прорахунки, що мали місце в системі управління лісовим господарством. Аналіз набутого досвіду дасть можливість органам державного управління уникнути зазначених помилок при розробці стратегій лісоуправління, які мають врахувати реальну ситуацію в державі та особливості управління лісовим господарством Південного регіону, поєднати набутий вітчизняний досвід щодо управління лісогосподарською складовою агроландшафтів з принципами збалансованого екологічного природокористування.

3. Особливості функціонування системи державного управління лісовим господарством Південного регіону України висвітлюють ряд проблем, які вимагають законодавчо-правового та інституційного врегулювання. Встановлено, що незавершеність соціально-економічної та нормативно-правової реформ в Україні, занепад агролісомеліоративного напрямку оптимізації агроландшафтів та відсутність організаційної структури управління в цій сфері породжують ряд негативних явищ, які спричиняють специфічні загрози стану навколишнього природного середовища Південного регіону України: ерозія та деградація ґрунтів, забруднення та зміління річок, висока розораність та порушення оптимальної структури агроландшафтів.

Показано, що на регіональному рівні функції управління лісовим господарством надмірно розпорошені між різними органами публічної влади. Відомчий, галузевий підхід не вирішує всіх існуючих проблем державного управління лісовим господарством, численне дублювання функцій розмиває межі відповідальності між різними державними інститутами та знижує рівень керованості лісовим фондом. Органи публічної влади, наділені правами розпорядження землями лісового фонду, по суті, не зацікавлені у ефективному та раціональному використанні лісів та лісових насаджень.

4. На підґрунті вивчення досвіду управління лісовим господарством європейських країн встановлено, що формування національної та регіональної лісових політик необхідно здійснювати з урахуванням основних принципів європейської лісової політики, виконання рішень міністерських конференцій, стимулювання діалогу між міжнародними, регіональними організаціями та інституціями. Україна має розвивати свою національну систему державного управління лісовим господарством, орієнтуючись на загальноприйняті в європейському регіоні екологічні цілі і застосовуючи схожі підходи, теоретично обґрунтовані і практично перевірені в країнах ЄС з урахуванням особливостей, що історично склалися в країні. Для досягнення цієї мети необхідно реформувати законодавство, рівень відповідальності органів державної влади, суспільну поведінку.

5. В процесі розробки оптимальної організаційної структури управління лісовим господарством основними факторами вибору мають стати: приведення структури у відповідність до визначених функцій організації; чітке визначення ланцюгів підпорядкування з певними центрами прийняття рішень; раціональний розподіл компетенції по горизонталі та повноважень по вертикалі; вилучення зайвих ланок з урахуванням рекомендацій щодо норм безпосереднього підпорядкування; встановлення чітких взаємозв'язків між центрами прийняття рішень. Основною метою реформування інституційного середовища є досягнення гармонізації галузевих стратегій сталого розвитку, використання сучасних інформаційних технологій, забезпечення демократичності та прозорості управлінських рішень.

6. Для подолання дисбалансів у системі управління лісовим господарством Південного регіону України, оптимізації стану навколишнього природного середовища, сформульовані загальні принципи побудови ефективного системного управління лісовим господарством, впровадження інтегрованого управління як інструмента узгоджених збалансованих дій. Доведено, що однією із ключових ланок процесу узгодження є формування цивілізованих міжгалузевих відношень і знищення міжвідомчих бар'єрів на єдиній цільовій базі - сталому розвитку агроландшафтів. З метою вдосконалення лісового менеджменту визначено шляхи інтеграції лісогосподарської та сільськогосподарської стратегій лісоуправління на ландшафтно-водозбірній основі. Розподіл лісів за функціональною роллю необхідно привести у відповідність до реальних функцій, які вони виконують, оптимізувати їх територіальне розташування, врахувати цільову спрямованість лісогосподарських заходів у конкретних умовах Південного регіону України. Створені лісоаграрні ландшафти здатні протистояти руйнуванню ґрунтів, зниженню їх родючості, оптимізувати структуру угідь, раціоналізувати використання земель.

Розробка стратегії і тактики комплексного управління лісовим господарством Південного регіону України має здійснюватись на основі формування регіональної лісової політики, створення законодавчої підтримки, опрацювання механізмів щодо покращення технології контролю за дотриманням лісового законодавства, впровадження диференційованого за регіональними особливостями лісового господарства із здійсненням переходу на програмно-цільовий рівень лісоуправління. Регіональна лісова політика повинна базуватися на таких принципах: пріоритету національних інтересів над регіональними; реалізації екологічних і соціальних функцій лісів; консолідації інтересів; урахування регіональних відмінностей багатоцільового використання лісових ресурсів; відповідності міжнародним нормам регіональної інтеграції, партнерства.

8. Запропоновані шляхи підвищення ефективності управління лісогосподарською діяльністю викладені автором у проекті Концепції охорони, раціонального використання та відтворення лісових ресурсів Південного регіону України на 2010-2015 роки, яка визначає основні цілі, задачі та пріоритети розвитку лісової галузі Південного регіону, форми та методи функціонування і реалізації в регіоні механізмів охорони та відтворення лісових насаджень з врахуванням перспективного системного динамічного переходу на еколого-орієнтовані принципи лісоуправління. Загалом очікується, що реалізація Концепції підвищить стійкість лісових екосистем до впливу негативних факторів середовища та змін клімату, посилить соціальні, екологічні та економічні функції лісів.

Для успішного запровадження принципів сталого розвитку з акцентом на оптимізацію системи управління лісовим господарством визначено роль органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій у здійсненні координації діяльності усіх секторів лісогосподарювання, що мають відношення до лісоуправління на місцевому (локальному рівні). Вона полягає у залученні представників різних прошарків: місцевої влади, екологічних організацій, представників лісових служб та громадськості до розробки та затвердження місцевих планів збереження та відтворення захисних лісових насаджень у кожній з громад, де має бути визначено пріоритетні проблеми лісоресурсної сфери, конструктивні та низьковитратні заходи, які необхідно вжити для їх вирішення.

Головні принципи, цілі та завдання щодо розробки зазначених місцевих планів сформульовані у запропонованих автором відповідних Методичних рекомендаціях. Використання ініціатив місцевих громад має особливе значення для здійснення внеску щодо впровадження в життя принципів інтеграції сталого розвитку і охорони навколишнього середовища, підвищення поінформованості та участі громадськості у процесах планування і впровадження лісоохоронних заходів, зміцнення потенціалу неурядових громадських організацій. В подальшому такі плани можуть стати складовою частиною програм лісової галузі регіонального рівня, використовуватись при розробці національних систем лісоуправління з метою врахування балансу інтересів усіх регіонів України.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Бизова М. Б. Проблеми державного управління лісовим господарством [Електронний ресурс] / М. Б. Бизова // Електронне наукове видання «Теоретичні та прикладні питання державотворення» : зб. наук. праць. - Вип. 1. - 2007 . - с. 55 - 63. - Режим доступу : http : // www.nbuv.dov.ua/e-journals/tppd/index.html.х

2. Бизова М. Б. Шляхи вдосконалення організаційного механізму державного управління лісовим господарством України / М. Б. Бизова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць ОРІДУ НАДУ при Президентові України. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 3(31). - С. 235 -241.

3. Бизова М. Б. Шляхи вдосконалення інституціональних механізмів державного управління лісовим господарством з урахуванням досвіду європейських країн / М. Б. Бизова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць ОРІДУ НАДУ при Президентові України. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 4(40). - С. 96 - 99.

Статті в інших наукових виданнях та матеріали наукових конференцій:

4. Бизова М. Б. Вдосконалення механізмів державного управління аграрними лісами та захисними лісонасадженнями на регіональному рівні / М. Б. Бизова // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : щорічна міжнар. наук.-практ. конф., 31 жовтня 2007 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - С. 47 - 49.

5. Бизова М. Б. Місцевий план упровадження регіональної екологічної мережі як механізм удосконалення державного управління лісовим господарством півдня України / М. Б. Бизова // Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід : наук.-практ. конф. за міжнародною участю : [у 3-х т.], 30 травня 2008 р. : тези доп. - К. : НАДУ, 2008. - Т 3. - С. 85 - 87.

6. Бизова М. Б. Екологічна паспортизація територій - інструмент сучасної регіональної політики / М. Б. Бизова // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : підсумкова наук.-практ. конф. за міжнар. участю : [у 2-х т.], 31 жовтня 2008 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - Т ІІ. - С. 246 - 249.

7. Бизова М. Б. Місцеві програми розвитку лісових ресурсів як інструмент екологічного менеджменту південного регіону України / М. Б. Бизова // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації : підсумкова наук.-практ. конф. за міжнар. участю : [у 2-х т.], 30 жовтня 2009 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. - Т ІІ. - С. 247 - 249.

8. Кіндюк Б. В. Організація управління в екологічній діяльності : [консп. лекц. для студ. вищ. навч. закл.] / Б. Кіндюк, М. Бизова. - Одеса : Наука і техніка, 2006. - 231 с. . - (внесок автора - аналіз ефективності реалізації основних механізмів державного управління лісовим господарством України, визначення напрямів та принципів їх вдосконалення).

9. Кіндюк Б. В. Житлово-комунальне господарство міст : [консп. лекц. для студ. вищ. навч. закл.] / Б. Кіндюк, М. Бизова, О. Бірюков. - Одеса : Наука і техніка, 2008. - 119 с. - (автором викладені основні принципи та перспективи розвитку управління лісопарковими зонами міст з врахуванням регіональних особливостей, природних і економічних умов).

10. Цабієв О. М. Екологічна безпека : [консп. лекц. для студ. вищ. навч. закл.] / О. М. Цабієв, М. Б. Бизова. - Одеса : Наука і техніка, 2009. - 98 с. - (автором викладені основні принципи та перспективи розвитку управління лісопарковими зонами міст з врахуванням регіональних особливостей, природних і економічних умов).



АНОТАЦІЇ

Бизова М. Б. Вдосконалення механізмів державного управління лісовим господарством (на матеріалах Півдня України). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2010.

Дисертацію присвячено обґрунтуванню теоретико-методологічних та прикладних засад державного управління лісовим господарством Південного регіону України, пріоритетних напрямів його вдосконалення.

У роботі обґрунтовано застосування системного підходу до формування ефективної системи лісоуправління, сформульовано концептуальні основи нової еколого-орієнтованої системи державного управління лісовим господарством Південного регіону України, визначено основні інструменти та засоби її реалізації.

Доведено потребу у виваженому застосуванні європейських підходів до реформування системи державного управління лісовим господарством в Україні. Визначено, що удосконалення правових норм ведення лісового господарства, системи управління та контролю, посилення ролі зацікавлених груп та участь громадськості у прийнятті рішень є ключовими напрямами, які забезпечать оптимізацію системи регіонального лісоуправління і гарантуватимуть демократичне формування політики сталого розвитку.

Ключові слова: державне управління, лісове господарство, механізм державного управління, системний підхід, сталий розвиток, регіон, регіональна лісова політика.



Бизова М. Б. Совершенствование механизмов государственного управления лесным хозяйством (по материалам Юга Украины). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой|снискание| степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2010.

Диссертация посвящена разработке и применению научно-практических подходов относительно совершенствования механизмов государственного управления лесным хозяйством Украины, обоснованию и разработке концептуальных принципов региональной лесной политики Южного региона Украины, который включает Одесскую, Херсонскую, Николаевскую области.

В работе обоснованно применения системного подхода к созданию эффективной системы лесоуправления в период формирования новых економических взаимоотношений в стране. Государственное управление лесным хозяйством является объективным процессом и осуществляется с помощью разработки и реализации законодательных и нормативных правовых актов, региональных програм и планов, а также отдельных мероприятий и решений органов государственной власти Украины; обеспечения требований законодательства и нормативно-методических документов; контроля за состоянием лесов, их рациональным использованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства. Реализация указанных мероприятий обеспечивается с помощью использования системы механизмов государственного управления. В этой связи дано авторскую трактовку понятия механизма государственного управления лесным хозяйством, государственной регуляции и управления в сфере лесных отношений, определена главная цель государственного управления в этой сфере, что дает возможность углубить понятийно-категориальный аппарат для повышения эффективности управленческой деятельности в сфере лесного хозяйства в процессе осуществления трансформационных изменений в обществе. Целью проведения реформ должно стать создание системы многоцелевого лесного менеджмента, которая бы отвечала принципам устойчивого, экологически сбалансированного развития, удовлетворения современных и перспективных экономических, социальных, экологических и других интересов общества.

...