Ключевые направления совершенствования аграрной политики России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГБОУ ВПО «Орловский государственный аграрный университет»

Кафедра «Финансы, инвестиции и кредит»

Ключевые направления совершенствования аграрной политики России

Попова Ольга Васильевна, д.э.н., доцент

Попов Сергей Васильевич к.э.н., доцент

Аннотация

В статье рассматриваются механизмы действующей и перспективной аграрной политики России с позиции требований ВТО. Предлагаются направления модернизации подходов к государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и развития сельской местности.

Ключевые слова: аграрная политика России, ВТО

В декабре 2011г. закончился долгий процесс обсуждения условий вступления России в ВТО. Его начало было положено на первом заседании Рабочей группы по присоединению России к ВТО в Женеве 17-19 июля 1995г. в ходе обсуждения представленного страной в марте 1994г. Меморандума о внешнеторговом режиме (документ L/7410) С тех пор прошло более 30 заседаний Рабочей группы и в декабре 2011г. вступление России в ВТО стало практически свершившимся фактом: через 30 дней после ратификации документов по ВТО Государственной думой в июле 2012г. страна станет членом глобального торгового клуба [5].

Одним из основных камней преткновения вступления России в ВТО стало сельское хозяйство, в отношении которого было принято ряд дополнительных ограничений, регулирующих доступ отечественных и зарубежных поставщиков к рынку продовольствия и сельскохозяйственного сырья, внутреннюю поддержку аграрных товаропроизводителей и экспортное субсидирование сельского хозяйства.

Причем в максимальной степени эти ограничения коснутся именно производителей сельскохозяйственной продукции как конечных объектов воздействия аграрной политики. Вместе с тем, по мнению аналитиков, в долгосрочной перспективе отрасль будет весьма умеренно реагировать на открытие национального рынка. Это связано с высокой долей нетоварных хозяйств населения в производстве сельскохозяйственной продукции, которые являются своеобразным буфером для смягчения социально-экономических последствий либерализации в сельской местности.

Повышенный уровень рисков аграрного производства при пониженном уровне доходности приводят к тому, что внешним проявлением государственного регулирования развитых стран, как правило, выступает финансовая поддержка аграрных товаропроизводителей. В принципе, конкретные направления финансового аспекта аграрной политики могут быть сгруппированы по целевому признаку в соответствии с классификацией, приведенной в таблице 1.

Таблица 1 - Характеристика механизмов финансового воздействия национальной аграрной политики на сельскохозяйственное производство

Фундаментом современной аграрной политики России выступает Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, которая, по сути, продолжает и развивает концепцию приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Безусловно, они сыграли положительную роль в переломе негативных тенденций, наблюдавшихся в отрасли с начала 90-х годов прошлого века. Однако, не все критериальные позиции, обозначенные в качестве целей аграрной политики, были достигнуты.

В частности, по ряду целевых индикаторов сельскому хозяйству России на протяжении нескольких лет не удается выйти на запланированный в Госпрограмме уровень. Это относится к индексам производства сельского хозяйства в целом, животноводства и растениеводства в частности; индексам физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства, коэффициентам обновления основных видов техники в организациях; приобретению сельскохозяйственной техники организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, включая индивидуальных предпринимателей; ряду целевых индикаторов по подразделу «Развитие отраслей растениеводства» [4].

Финансовое обеспечение механизмов действующей аграрной политики страны в концентрированном виде может быть представлена следующим образом (табл. 2).

Таблица 2 - Плановые объемы финансирования Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, млрд. руб.

Составлено по данным [2]

Очевидно, что крупнейшей статьей финансирования механизмов поддержки отрасли выступает субсидирование процентных ставок по привлекаемым аграрными товаропроизводителями кредитным ресурсам, причем планом был предусмотрен рост этого показателя. В результате удельный вес субсидий на компенсацию стоимости кредитов возрастает с 40,9% в 2008г. до 46,2% в 2012г.

Однако опыт предыдущих лет показывает, что доступность кредитных ресурсов повысилась только для финансово состоятельных субъектов хозяйствования. Для всех остальных непреодолимой преградой становится недостаточный уровень кредитоспособности и залоговой базы, оцениваемой в 3-4 раза дешевле средних рыночных цен. Личным подсобным хозяйствам и индивидуальным предпринимателям привлечь субсидированный кредит еще сложнее. Кроме того, дешевые для потребителей кредиты создали предпосылки для прихода в аграрное производство бизнесменов из других отраслей для реализации мошеннических сделок с кредитными ресурсами.

Другой негативной тенденцией реализации национальной аграрной политики можно считать тот факт, что многократное увеличение уставного капитала ОАО «Россельхозбанк», единственным акционером которого является государство, отнесено на финансовую поддержку отрасли (табл. 3).

Таблица 3 - Показатели размеров уставного и собственного капиталов ОАО «Россельхозбанка», млрд. руб.

Составлено по данным Россельхозбанка [7]

Очевидно, что темп роста уставного капитала Россельхозбанка многократно превышает запланированный Государственной программой уровень. С одной стороны, вполне понятно желание государства укрепить позиции банка на финансовом рынке, особенно в свете предстоящего вступления России в ВТО. С другой, - создан крупнейший монополист (с 2010г. он возглавляет рейтинг российских банков по размеру уставного капитала и отрыв от ближайшего конкурента - ВТБ - увеличивается), деятельность которого не всегда эффективна. Например, в 2005 и 2011г. из-за отрицательного финансового результата и, соответственно, непокрытого убытка прошлых лет размер собственного капитала оказался меньше уставного.

Аналогичная ситуация складывается и с ОАО «Росагролизингом» - крупнейшим агентом аграрной политики России, 99,99% акций которого принадлежит государству (табл. 4).

Таблица 4 - Показатели размеров уставного и собственного капиталов ОАО «Росагролизинг», млрд. руб.

Составлено по данным ОАО «Росагролизинг» [1]

Приближение размера уставного капитала к собственному на протяжении всего периода свидетельствует о сокращении других составных частей собственного капитала - добавочного, резервного и нераспределенной прибыли. По логике вещей, успешное акционерное общество должно обладать, как минимум, резервным капиталом, размер которого лимитируется отечественным законодательством на уровне не ниже 15% от размера уставного капитала. Очевидно, что этому критерию ОАО «Росагролизинг» не соответствует. Кроме того, уставный капитал увеличился за время действия Госпрограммы (2008-2011г.) на 40 млрд. руб. против 12 млрд. по плану, хотя это существенно меньше, чем в ОАО «Россельхозбанк» (86,8 млрд. руб. и 9,7 млрд. руб. соответственно).

Таким образом, существенная часть бюджетных средств поддерживает не столько конечных аграрных товаропроизводителей и жителей сельской местности, сколько крупнейшие государственные финансовые структуры - Россельхозбанк и Росагролизинг - и в целом отечественную банковскую систему.

Однако в текущем году действие этой программы заканчивается и уже практически завершен процесс утверждения новой аграрной программы на 2013-2020гг., спектр механизмов и объем их финансирования в которой существенно расширяется (табл. 5).

Таблица 5 - Объем и структура финансирования Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы за счет средств федерального бюджета

Составлено по данным [9]

В целом, объем средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственной программы будет стабильно возрастать на протяжении всего периода.

Кроме того, затраты на реализацию аграрной политики окажутся выше за счет софинансирования, предусмотренного по основной части программных мероприятий. Более того, предполагается, что вклад регионального уровня бюджетной системы и юридических лиц в финансовое обеспечение аграрной политики будет возрастать (рис. 1).

В связи с ростом общей поддержки сельского хозяйства возникает естественный вопрос: насколько эти механизмы соответствуют требованиям ВТО в настоящее время и в какой мере они подлежат сокращению, адекватны ли они потребностям производителей в современных условиях и эффективны ли бюджетные ресурсы на их реализацию.

Рисунок 1 - Динамика и структура источников финансирования аграрной политики России в 2010-2020гг. (рассчитано по данным [9])

Учитывая, что меры голубой корзины ВТО, к которым относят платежи, стимулирующие ограничение производства и «привязанные» к фиксированным площадям и урожаям или фиксированному поголовья животных и не зависящие от объемов произведенной продукции, в настоящее время и в обозримой перспективе для России не актуальны, стоит вопрос о разделении механизмов государственного регулирования между зеленой и желтой корзинами.

В укрупненном виде к зеленой корзине, размер которой не ограничивается при условии соответствия ее механизмов критериям Приложения 2 к Соглашению по сельскому хозяйству ВТО, можно отнести затраты на:

- проведение научных исследований,

- борьбу с вредителями, болезнями скота и растений,

- подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров,

- маркетинг и продвижение товаров,

- развитие инфраструктуры (дорог и линий электроснабжения, водоснабжения, портовых сооружений, плотин и т.д.),

- формирование резервов для обеспечения продовольственной безопасности,

- финансирование продовольственной помощи нуждающейся части населения,

- компенсацию потерь производителей от стихийных бедствий и техногенных катастроф,

- поддержку страхования доходов сельскохозяйственных производителей,

- прямые выплаты производителям для поддержания их доходов, не связанные с производством продукции (decoupled income support).

При этом, меры зеленой корзины должны финансироваться за счет бюджетных средств в рамках государственных программ и не иметь своим последствием поддержку цен производителей.

Основная часть перечисленных механизмов зеленой корзины предусмотрена в Государственной программе, однако поддержка доходов аграрных производителей, широко применяемая в США и ряде стран Евросоюза, в России не используется, хотя это было бы очень актуально, учитывая сложные климатические условия на значительной части территории, потребность в модернизации производства и необходимость в финансовом оздоровлении субъектов агробизнеса.

В настоящее время значительная часть механизмов государственной аграрной политики России может быть отнесена к желтой (янтарной) корзине, т.е. они способны оказывать искажающее воздействие на торговлю.

При вступлении России в ВТО суммарный размер затрат на механизмы желтой корзины, отражаемый в показателе агрегированной меры поддержки (АМП) и подлежащий связыванию, был установлен на уровне 9 млрд. долларов в 2012г. с последующим сокращением до 4,4 млрд. долларов к 2018г. (рис. 2).

При этом, разрешенный уровень поддержки сельского хозяйства в России составляет всего 35 долларов на гектар, в то время как в США - 340 долларов, а в ЕС - 1053 доллара на гектар.

Рисунок 2 - Общий объем обязательств России по агрегированным мерам поддержки (АМП), млрд. долларов (составлено по данным [6])

Анализ финансового обеспечения Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы за счет средств федерального бюджета и его укрупненное разбиение по желтой и зеленой корзинам ВТО показывает, что затраты на разрешенные механизмы будут увеличиваться гораздо большими темпами, нежели на меры, подлежащие связыванию (табл. 6).

Таблица 6 - Распределение механизмов Государственной программы по корзинам ВТО

Рассчитано по данным [9]

В результате, доля зеленой корзины в финансовом обеспечении государственной аграрной политики за 2012-2020гг. возрастет с 33,2% до 53,4%. Однако при сохранении нынешнего курса рубля по отношению к доллару и существующего ассортимента механизмов поддержки выполнить обязательства по сокращению АМС Россия не сможет.

Особую роль в реализации соглашения по сельскому хозяйству играет внешнеторговое регулирование.

В настоящее время экспортное субсидирование не играет сколь-либо серьезной роли в аграрной политике России, однако с момента вступления в ВТО принято обязательство не применять их вообще.

Вместе с тем, такой непопулярный в ВТО механизм как квотирование на ряд сельскохозяйственных товаров, нуждающихся в особой поддержке, сохраняется в рамках режима наибольшего благоприятствования (табл. 7).

Таблица 7 - Тарифные квоты и ставки пошлины

Составлено по данным [6]

По остальным группам товаров Россия согласилась снизить среднюю ставку импортных пошлин на сельскохозяйственную продукцию до 10,8% с нынешних 13,2%. Наш тарифный режим является одним из наиболее либеральных, поскольку в ЕС тарифная защита внутреннего рынка составляет 19,5%, Польша при вступлении в ВТО получила право на тариф в 52%, Венгрия - 22%, Румыния - 98%.

Снизятся импортные пошлины на молочные продукты до 14,9% (сейчас 19,8%), зерно до 10% (15,1%), масло-жировую продукцию до 7,1% (9,0%), до 223 доллара США за тонну сахара (243$), обнулятся тарифы на хлопок

К прочим ключевым требованиям по реформированию аграрной политики России можно отнести следующие ограничения:

- ежегодная сельскохозяйственная поддержка специфических продуктов не должна превышать 30% сельскохозяйственной поддержки на неспецифические продукты;

- отмена сельскохозяйственных экспортных субсидий;

- отмена освобождения от НДС определенных отечественных продуктов;

- гармонизация российских санитарных и фитосанитарных стандартов и мер с Соглашением ВТО о техническом регулировании и другими международными нормативными актами [6].

Очевидно, что достигнутые договоренности предоставляют России запас финансовой прочности для увеличения объемов государственной поддержки отрасли, однако ограничителем в этом вопросе выступает уровень бюджетных возможностей страны. В целом можно сказать, что вступление в ВТО является хорошим поводом для модернизации механизмов аграрной политики.

Прежде всего, настоящий уровень развития экономики и состояния социально-политической системы позволяют поднять вопрос о необходимости разработки документа, аналогичного Европейской перспективе пространственного развития, в котором будет произведено зонирование территории России с уточнением стратегии развития типовых зон (интенсивное или экстенсивное сельское хозяйство, непригодность для коллективного аграрного производства, туризм, лесное дело).

В зонах интенсивного сельского хозяйства меры поддержки производства должны сокращаться быстрее, но в проектах по благоустройству территории они могут участвовать на равных с прочими территориями, хотя больший эффект дадут проекты развития в именно в депрессивных зонах.

В зонах экстенсивного земледелия или не приспособленных для коллективного сельскохозяйственного производства целесообразно использовать меры поддержки, привязанные к площади земель или поголовью животных, позволяющие поддерживать доходы производителей и сельских домохозяйств, сокращать объемы сельскохозяйственного товарного производства или диверсифицировать его структуру.

Составной частью Перспективой пространственного развития России должен стать раздел Политика сельского развития, адаптированный к типовым зонам, в разработке которой должны принять участие не только Минсельхоз России, но и Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минтранс. При этом целесообразно использовать опыт ЕС, где проекты финансируются на конкурсной основе и при обязательном софинансировании со стороны региона, юридических лиц и местного населения.

Разработка этих актов будет способствовать интеграции территории страны в единое экономическое и социальное пространство, сохранению контроля над ней, особенно в отдаленных регионах, повышению комфортности и престижности сельской жизни.

Важным направлением совершенствования политики сельского развития является содействие развитию несельскохозяйственных видов деятельности, которому в действующей аграрной политике внимание совсем не уделяется. В этой связи вызывает интерес опыт Китая, где активно создавалась сельская индустрия - так называемые волостно-поселковые предприятия. В настоящее время этот новый и динамичный сектор дает более четверти промышленной продукции страны и пятую часть ее экспорта [3]. По такому же пути идут европейские страны, поскольку размещение промышленных производств на дешевой земле и использование более дешевой рабочей силы позволяют производителям снизить себестоимость продукции. Безусловно, в России это весьма проблематично ввиду низкой плотности населения и инфраструктурной неустроенности сельских территорий, однако возможности глубокой переработки сельскохозяйственной продукции на месте ее производства и производственная интеграция сельских предприятий с городскими - это не только попытка решить проблемы трудоустройства в сельской местности, но и закрепления населения на сельских территориях (социально-культурное развитие, предотвращение обезлюденивания ).

Непосредственно в финансовой поддержке сельскохозяйственного производства следует активно использовать возможности процедуры «de minimis», позволяющей не включать в расчеты итогового показателя АМС меры, объем финансирования которых составляет менее 5% для развитых стран и менее 10% для развивающихся стран с учетом как продуктово-специфических, так и продуктово-неспецифических программ.

Перспективным представляется смена акцентов национальной аграрной политики с субсидирования процентной ставки по привлекаемым кредитам на прямую поддержку доходов. Причем, учитывая бюджетную ограниченность возможностей России эта поддержка должна быть дифференцирована в зависимости от эффективности использования основных предметов аграрного труда - земли и животных.

Применительно к растениеводству, разработанная методика выполняется по следующему алгоритму.

1 этап. Расчет эффективности использования потенциала земель по хозяйствам и структурам:

Э_ki = CY_ki / Б_к,

где CY_ki - средняя урожайность i-й культуры в к-м хозяйстве, ц/га;

Б_к - бонитет почв, баллов.

2 этап. Поиск наилучшего хозяйства по выращиванию каждой из культур:

К {H_i} -> max,

где K {H_i} определяется значением Э_ki.

3 этап. Хозяйства, выделенные как лучшие по п.2 (по каждой из культур) являются эталонами для предоставления субвенций по каждой из культур. При этом лучшее хозяйство по культуре “i” будет получать максимальный размер субвенций, а остальные - пропорционально эффективности по отношению к лучшему хозяйству в соответствии с коэффициентами эффективности.

КЭ_ki = [Э_ki / Э_ki (max)].

4 этап. Расчет относительных коэффициентов эффективности государственной поддержки, приведенных к сумме, равной «1», осуществляется по формуле:

.

5 этап. Расчет размеров дотаций по хозяйствам:

РД_к = КГП _iк * РД(О)* ,

где РД(О) - общий возможный размер достаточного регионального фонда поддержки; S_ik - валовое производство i -культуры в к - хозяйстве.

Использование этой методики станет не только хорошим стимулом к повышению эффективности использования сельскохозяйственных земель и в целом аграрного производства, но и действенным инструментом воздействия на рациональное с общественной точки зрения размещение сельскохозяйственного производства по территории страны и отдельных регионов.

Важным инструментом поддержки и, одновременно, стимулирования аграрных товаропроизводителей к эффективному использованию ресурсного потенциала и рациональному размещению производства может стать модернизация модели единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН).

В концентрированном виде концептуальные подходы к обоснованию ставки и базы ЕСХН можно представить следующим образом.

1. Единый сельскохозяйственный налог и соответствующая налоговая нагрузка на сельскохозяйственные организации должны быть «щадящими» по сравнению с налогообложением промышленных предприятий и предприятий иных отраслей вследствие того, что из-за диспаритетов цен сельское хозяйство находится существенно в худших условиях. Отсюда, общая налоговая нагрузка и, соответственно, общая интегральная ставка налога для сельхозпроизводителей должна быть ниже, чем в промышленности и в иных отраслях пропорционально диспаритету цен. Расчет дифференцированной ставки ЕСХН для разных сельхозугодий должен производиться на базе натуральных критериев (а не на базе кадастрово-стоимостных оценок), в основе которых должны находиться бонитеты почв в баллах. Речь, таким образом, идет о своего рода «кадастово-натуральной» схеме, при которой используются и балльная характеристика бонитетов почв, и бальная характеристика местоположения земель (при необходимости).

При этом среднероссийскому размеру бонитета почв должна соответствовать средняя ставка ЕСХН. По нашим оценкам, выравнивающая условия хозяйствования в сельском хозяйстве промышленности ставка ЕСХН (в процентах к выручке) составляет порядка 4%.

Дифференциация ставки по конкретным хозяйствам (и далее полям) должна производиться следующим образом.

где СН (Х) - ставка налога по хозяйству (в % к выручке),

СЕСХН - среднероссийская ставка ЕСХН,

БП (Х) - бонитет почв (средний) по сельхозугодиям в хозяйстве «Х»,

СБП - среднероссийский бонитет почв.

Общая среднероссийская ставка ЕСХН:

где КДЦ - коэффициент диспаритета цен:

где СННП - средняя налоговая нагрузка по промышленности России,

ДЦСХ - рост цен на продукцию сельского хозяйства за 10 лет,

ДЦП - рост цен на продукцию промышленности (ресурсы для СХО) за 10 лет.

Предлагаемая модель налогообложения аграрных товаропроизводителей обеспечивает как выравнивание условий экономической деятельности сельского хозяйства и промышленности, так и собственно внутри сельскохозяйственного комплекса, обеспечивая учет ренты по плодородию и, при необходимости, по местоположению.

Таким образом, вступление России в ВТО создает новые стимулы к модернизации аграрной политики, совершенствованию ассортимента ее механизмов. В этом случае сельскохозяйственные товаропроизводители не останутся без помощи со стороны государства, а сельские территории получат дополнительные стимулы для саморазвития.

аграрный политика торговый

Литература

1. Годовые отчеты ОАО Росагролизинг

2. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446) (с изменениями от 21 апреля, 20 декабря 2011 г., 22 февраля 2012 г.)

3. Деревня: уйти или остаться //Российская газета -2.02.2012- №22 (5695)

4. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2008г. (2009 и 2010г.) государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007г. №446

5. О ходе переговоров по присоединению России к ВТО

6. Отчет рабочей группы по вступлению России в ВТО

7. Отчетность по Российским стандартам (РСБУ) (Россельхозбанк)

8. Попова О.В., Садков В.Г. Теоретические основы и методы регулирования агропромышленного производства: зарубежные модели и их адаптация к условиям России: монография. М.: ОАО Издательская группа «Прогресс», 2007. 257с.

9. Проект Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы

10. Соглашение по сельскому хозяйству (приложение 2)

Размещено на Allbest.ru