Пріоритетні напрями запровадження зарубіжного досвіду у сфері запобігання правопорушенням, пов’язаним із тимчасовим користуванням лісами

Мікулін Д.М., здобувач, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків, Україна

Досліджено лісове законодавство держав із різними підходами до ведення лісового господарства. Обґрунтовано думку про те, що наслідками адаптації зарубіжного досвіду має стати не лише поліпшення ефективності та результативності державних службовців і прибутковість лісової галузі в структурі національної економіки, а й підвищення загального рівня культури використання природних ресурсів в Україні. Особливу увагу приділено досвіду надання лісів у довгострокове використання в Канаді, що неодноразово визнавався однією з кращих моделей орендних лісових відносин на основі права державної власності на ліси у світі.

Ключові слова: тимчасове користування лісами, зарубіжний досвід, запобігання правопорушенням, лісова ділянка, тимчасовий користувач.

Комплексній розробці заходів запобігання правопорушенням у сфері довгострокового тимчасового користування лісами в Україні сприятиме дослідження міжнародного досвіду боротьби із цим явищем суспільного буття. Передові країни світу, усвідомлюючи значення охорони й ефективного використання природних, зокрема лісових, ресурсів для постіндустріальної економіки та безпеки держави, виробили дієві стратегії протидії розкраданню лісових ресурсів і недобросовісному використанню лісових ділянок. У результаті такої науково обґрунтованої політики зазначеним державам вдалося знизити рівень правопорушень та створити позитивну практику наглядових органів держави в боротьбі з нею. Проте у зв'язку з динамічним розвитком ринкової економіки й виникненням нових моделей використання лісових ресурсів такі стратегії протидії вимагають постійної адаптації до змін законодавства. Ураховуючи зазначене, метою статті є дослідження окремих інститутів екологічного права за законодавством Канади, США та інших країн. Це дасть змогу використати позитивний досвід зарубіжних країн у запобіганні правопорушенням і недобросовісному користуванню лісами в Україні.

Проблематика запозичення зарубіжного й міжнародного досвіду в галузі ведення лісового господарства розглядається в дослідженнях багатьох зарубіжних авторів, зокрема в працях В. Бандурика, В. Гжегожа, С. Щоглова, П. Жозета, М. Кітінга, Дж. Клегга, Є. Леммера, Ж. Мингалевої та інших. У вітчизняній науковій літературі питання, пов'язані з перспективними напрямами запозичення позитивного іноземного досвіду тимчасового користування лісами, знайшли відображення в роботах В. Базилевича, М. Безпарточного, М. Войнаренка, П. Єщенка, Б. Кваснюка, Д. Лук'яненка, В. Чужикова та ін. Водночас значна за обсягом кількість проблемних питань, пов'язаних насамперед із запобіганням правопорушенням у сфері тимчасового користування лісами, ученими лише окреслена та, на жаль, детально не розглянута.

Канада - одна з найбільших лісових держав світу, їй належить 10% вкритої лісом площі планети. Сусідство із США, найбільшим споживачем продукції лісової промисловості, і багата ресурсна база пояснюють високий розвиток лісової промисловості в Канаді. Її лісовий сектор - один із найбільш передових у світі за технологічним оснащенням, організацією управління та строгим екологічними нормами лісозаготівельних робіт [15, с. 18]. Орендні відносини у сфері лісокористування були сформовані в Канаді вже в другій половині XX століття й пізніше слугували прикладом для використання приватного лісокористування в умовах реформи лісового господарства пострадянських держав [16, с. 27].

Як і в будь-якій країні світу, у Канаді основа організаційно-адміністративних методів державного управління закладена в її законодавстві. Лісове законодавство Канади, що регулює організацію лісокористування та лісовідновлення, складається з таких нормативно-правових актів: Конституції Канади [3], Лісового закону [9], Земельного закону [1], Закону про відновлення лісів [6], Закону про управління деревостоєм [8], Закону про лісові заповідники [4], а також інших нормативно-правових актів і приписів. Уся сукупність вищеназваних актів знаходить своє практичне застосування під час укладання різних цивільних договорів між державою й лісокористувачем під час передачі ділянок лісового фонду в оренду. Основними формами орендних відносин у Канаді є такі:

- угода на заготівлю деревини;

- лісова ліцензія;

- ліцензія на лісогосподарське виробництво;

- ліцензія на покупку лісу на корені.

Лісові землі в Канаді переважно належать державі (77% - власність провінцій, 16% - федерального уряду) [18, с. 55]. При цьому розподіл функцій між федеральним центром країни і провінціями в галузі ведення лісового господарства здійснено таким чином: у компетенції федеральних органів влади знаходиться організація науково-дослідної роботи, вжиття заходів щодо забезпечення охорони навколишнього середовища, питання зовнішньої торгівлі й контролю за дотриманням міжнародних угод у сфері ведення лісового господарства й торгівлі лісовою продукцією. Решта ж напрямів нормативного регулювання лісового господарства, у тому числі відтворення та умови використання лісів, є прерогативою уряду провінцій [12]. Через таку особливість законодавства Канади для подальшого вивчення відносин щодо довгострокового й тимчасового використання лісів у цій країні за основу візьмемо одну з найбільших її провінцій - Британську Колумбію. зарубіжний лісовий орендний прибутковість україна

На думку експертів у сфері лісового права, найбільш подібним до українського договору тимчасового лісокористування є ліцензія на лісогосподарське виробництво, відповідно до якої лісокористувач уповноважений здійснювати господарське управління лісами, включно зі стратегічним та оперативним плануванням використання й відновлення лісових ресурсів, будівництво лісовозних доріг, забезпечувати захист лісу [19, с. 76]. Окремі положення такої угоди, на нашу думку, варто запозичити, адже однією з можливих форм реалізації інституційних реформ у лісовому секторі є покладення функцій господарського управління лісами на приватні підприємства. Сторонами ліцензійної угоди є Королева Британської Колумбії в особі міністра в лісових справах і лісокористувач. Предметом ліцензії є такі права:

- ексклюзивне право на заготівлю деревини протягом строку ліцензії (до 25 років);

- право здійснювати господарське управління ділянкою лісового фонду, наданого в користування;

- право володіння й користування ділянкою лісового фонду з метою реалізації прав і виконання обов'язків ліцензіата [9].

З 1978 року ліцензія є безумовною гарантією штату в наданні деревини на продовжуваний період, проте при цьому її умови часто оновлюються згідно зі змінами лісового законодавства в бік покращення охорони біорізноманіття й відновлення лісів [17, с. 40]. Під час підписання ліцензії на лісогосподарське виробництво оновлюється план організації рубок для ділянок лісового фонду, що передаються в користування (за наявності). У разі його відсутності такий план розробляється ліцензіатом. Не менш ніж за 20 місяців до закінчення строку попереднього плану організації рубок регіональний орган управління лісовим господарством надає лісокористувачу оцінку проекту й перелік чинних законодавчих вимог, а також визначає час і місце обговорення проекту громадськістю. Не менш ніж за 16 місяців до закінчення строку дії попереднього плану лісокористувач повинен надати регіональному органу управління лісовим господарством інформацію щодо майбутнього користування лісом [10].

Протягом трьох місяців регіональний орган управління лісовим господарством оцінює надану інформацію. Якщо надана лісокористувачем інформація не відповідає вимогам, лісокористувач вносить до неї зміни. Не менш ніж за 16 місяців до закінчення строку дії попереднього плану організації рубок лісокористувач надає проект нового плану до регіонального органу управління лісовим господарством для зауважень [5]. Після схвалення інформації й методології аналізу постачання деревини лісокористувач не менш ніж за 10 місяців до закінчення строку дії попереднього перспективного плану освоєння лісової ділянки повинен надати новий план на 20 років до регіонального органу управління лісовим господарством [7].

На нашу думку, надзвичайно ефективним у світлі реформування українського лісового законодавства є нормативно-правове закріплення режиму доступу ревізійних органів провінції на лісові угіддя лісокористувачів. Так, жодні положення ліцензії не можуть обмежити доступ співробітників органу управління лісами на землі, що знаходяться в тимчасовому користуванні. Будь-який представник міністерства може заходити на територію, надану в лісокористування, а також користуватися дорогами, що знаходяться у володінні користувача для виконання обов'язків або контролю за діями лісокористувача. За повідомленням лісокористувач має надати співробітнику міністерства офіс і місце проживання на території, що знаходиться в користуванні або за її межами для того, щоб останній міг виконувати свої обов'язки з нагляду. Пов'язані з виконанням такої вимоги витрати мають бути відшкодовані лісокористувачеві [2].

Таким чином, еволюція форм організації лісокористування в Канаді, порядок і процедури надання ділянок лісового фонду в користування, а також широкий перелік прав та обов'язків сторін в умовах довгострокового лісокористування є актуальними й корисними для України, особливо в період гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством Європейського Союзу.

Водночас не менш цікавою сферою для українських фахівців у галузі лісового права є вдосконалення взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування, тимчасових лісокористувачів і громадськості. Надання місцевим громадам ефективного контролю за розподілом і використанням земельних ділянок є надійною запорукою запобігання адміністративним, цивільним та іншим правопорушенням у цій галузі. На нашу думку, сьогодні значний інтерес у цьому аспекті має досвід США як держави з розвиненим громадянським суспільством, а також однією з найпрогресивніших моделей управлінням лісами у світі.

Наріжним каменем розвитку процесу залучення населення до управління лісами й регулювання користування лісами в США є гострий конфлікт громадськості з державними органами управління природними ресурсами й лісопромисловими підприємствами. Практика показала, що співпраця, а не конфронтація - це оптимальний шлях його вирішення, продиктований раціональними міркуваннями: інші способи (силові методи, замовчування й перекручування інформації) просто не можливі в демократичному суспільстві з незалежними ЗМІ. Розвитку такого партнерства в США сприяли чотири основні чинники.

По-перше, у суспільстві посилився скепсис щодо федерального планування. Незалежні громадські організації, групи населення й окремі жителі, об'єднані прагненням зберегти природні багатства, виступили опонентами щодо дій уряду. По-друге, істотно підвищився рівень поінформованості населення, у тому числі завдяки публікаціям у друкованих та електронних ЗМІ про використання лісів та інших природних ресурсів. По-третє, в очах громадськості значно зросла естетична й рекреаційна цінність довкілля, а успішно поєднувати господарську діяльність у природі та її охорону можна лише за умови тісних взаємин між зацікавленими місцевими громадами й плануючими органами. По-четверте, явно позначилася необхідність залучення населення до процесу обліку, планування й управління природними ресурсами із задоволення інтересів різних груп користувачів [20, с. 7].

Під тиском громадськості в 1970 році був ухвалений Закон про національну екологічну політику [11]. Відповідно до нього законодавчо закріплюється необхідність залучення зацікавлених сторін до обговорення проектів, пов'язаних із використанням природних ресурсів. Для свого часу закон став дійсно революційним, ключовим із точки зору зростання ролі місцевих жителів в управлінні лісами. Зокрема, органи управління лісами США були зобов'язані залучати населення до процесу управління лісами на стадії планування й реалізації проектів індустріального розвитку, що впливають на ліси, а також під час планування та здійснення лісокористування на регіональному й місцевому рівнях, у тому числі на рівні розробки регіональних і федеральних правил з управління лісами й лісокористування. Почали активно розроблятися та впроваджуватися методи залучення населення до управління лісами та планування проектів, пов'язаних із використанням природних ресурсів або індустріальним освоєнням територій. У цей період відбувається становлення й розвиток державної лісової охорони (лісові рейнджери), усвідомлення необхідності багатоцільового, комплексного лісокористування, посилюється вплив неурядових природоохоронних організацій [14, с. 12].

Сьогодні населення США все активніше бере участь у спільній із державними органами влади й управління розробці планів лісокористування для як для національних лісів, так і окремих лісових районів. Правила планування будь-якої діяльності на території національних лісів тепер передбачають активну роботу місцевих жителів під час визначення цілей і завдань на найближчий час і в довгостроковій перспективі. На місцях окремі громадяни або громадські організації часто виступають лідерами в розробці планів сталого лісокористування [13, с. 21]. Участь населення в плануванні лісокористування дозволяє вибудувати відкриті відносини, збалансувати інтереси держави, приватного сектору та громадян, сприяє зменшенню конфронтації між секторами й окремими групами шляхом просування до спільно прийнятих та обґрунтованих цілей. Таким чином, саме населення починає в потрібному напрямі регулювати стан лісів і розставляє необхідні пріоритети. Це допомагає вирішувати проблеми й завдання лісокористування як для державних (національні ліси, ліси штатів), так і для приватних лісів.

Отже, активна взаємодія з громадськістю забезпечує органам управління лісами США кредит довіри з боку населення та його підтримку, що є обов'язковою складовою успішного соціально й економічно сталого управління лісами. За умови повного й відкритого інформування та залучення до планування й реалізації тих чи інших проектів, пов'язаних із використанням лісів, громадськість, як правило, підтримує державні ініціативи у сфері управління лісами, навіть якщо не всі її побажання реалізуються на практиці.

Таким чином, можна зробити висновок, що досвід регулювання тимчасового користування лісами в Канаді та США характеризується комплексним підходом до протидії правопорушенням у цій сфері, а також широкою взаємодією громадськості, лісозаготовчих підприємств, органів державної влади та місцевого самоврядування. Важливе місце в практиці управління лісами також займає високий рівень професійної підготовки працівників спеціальних лісових служб, зокрема державної служби лісової охорони, проведення широких громадських обговорень, системний контроль за дотриманням лісокористувачами своїх обов'язків.

Література

1. Canada Lands Surveys Act [Electronic resource] // Department of Justice Canada.

2. Canada's forests at a crossroads: An assessment in the year 2000 [Electronic resource] // World Resources Institute, Global Forest Watch. Global Forest Watch Report Washington D.C.: World Resources Institute, 2000

3. Constitution Act of 1982 [Electronic resource]: approved by the British Parliament on March 25, 1982, and proclaimed by Queen Elizabeth II on April 17, 1982.

4. Forest Land Reserve Act [Electronic resource] // Food and agriculture organization of the United Nations

5. Forest practices code primer [Electronic resource] // British Columbia, Ministry of Forests. Victoria, B.C.: British Columbia, Ministry of Forests, 2002

6. Forest Renewal Act [Electronic resource] // Food and agriculture organization of the United Nations.

7. Forest revitalization plan [Electronic resource] // British Columbia, Ministry of Forests. Victoria, B.C.: British Columbia, Ministry of Forests, 2003

8. Forest Stand Management Fund Act [Electronic resource] // Food and agriculture organization of the United Nations

9. Forestry Act [Electronic resource] // Department of Justice Canada

10. Haley, D. Forest tenures in Canada : A framework for policy analysis / David Haley // Ottawa: Ministry of Supply and Services. - 1990. - №Fo29-7/43.

11. National Environmental Policy Act [Electronic resource] // Enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled.

12. Sustainable forest management in Canada [Electronic resource]

13. Бессо П. Развитие партнерских отношений для устойчивого управления лесными ландшафтами: опыт модельных лесов / П. Бессо, Б. Боннелл, К. Муни // Устойчивое лесопользование. - 2008. - №2 (18). - C. 17-24.

14. Іванков Р.Ш. Оптимізація екологічного управління як чинник підвищення ефективності вирішення питань охорони довкілля / Р.Ш. Іванков // Інвестиції: практика та досвід: науково-практичний журнал. - 2012. - №10. - С. 9-18.

15. Леньо Р.В. Перспективні напрями впровадження зарубіжного досвіду в систему управління лісовим господарством України / Р.В. Леньо. // Державне управління: теорія та практика. - 2012. - №2. - С. 11-20.

16. Моисеев Н.А. О новом лесном кодексе РФ / Н.А. Моисеев, Н.А. Бурдин // Лесное хозяйство. - 2004. - №3. - С. 24-32.

17. Петров А. Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности: общественное благо или «тихая» приватизация земель / А. Петров // Устойчивое лесопользование. - 2009. - №2 (21). - С. 39-46.

18. Рєпін К. Як держави регулюють земельні відносини / К. Рєпін // Землевпорядний вісник. - 2013. - №2. - С. 54-57.

19. Синякевич І.М. Лісове господарство України в ХХІ ст.: сценарії розвитку / І.М. Синякевич,

І.П. Соловій, А.М. Дейнека // Економіка України. - 2007. - №9. - С. 72-81.

20. Шматков Н.М. Вовлечение общественности в управление лесами в США и России: проблемы и перспективы / Н.М. Шматков // Устойчивое лесопользование. - 2011. - №2 (27). - С. 2-14.

Размещено на Allbest.ru