Включеність малих агровиробників у систему державної підтримки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Включеність малих агровиробників у систему державної підтримки

Анотація

ВКЛЮЧЕНІСТЬ МАЛИХ АГРОВИРОБНИКІВ У СИСТЕМУ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ

Киризюк С.В., канд. екон. наук, старший науковий співробітник Інститут економіки та прогнозування НАН України.

Досліджено процес інтеграції малих агровиробників у систему заходів підтримки та програм сільського розвитку в ЄС. Проаналізовано особливості імплементації програми підтримки напівспоживчих господарств у країнах Центральної та Східної Європи й оцінено можливості впровадження аналогічних заходів в Україні.

Ключові слова: напівспоживчі господарства, заходи ринкової підтримки, сільський розвиток, Спільна аграрна політика ЄС.

Аннотация

Институт экономики и прогнозирования НАН Украины

ВКЛЮЧЕННОСТЬ МАЛЫХ АГРОПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ В СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ

Киризюк С.В., канд. экон. наук, старший научный сотрудник.

Исследован процесс интеграции мелких агропроизводителей в систему мер поддержки и программ сельского развития в ЕС. Проанализированы особенности имплементации программы поддержки полупотребительских хозяйств в странах Центральной и Восточной Европы и представлена оценка возможности внедрения аналогичных мероприятий в Украине.

Ключевые слова: полупотребительские хозяйства, мероприятия по рыночной поддержке, сельское развитие, Единая аграрная политика ЕС.

Annotation

THE INCLUSION OF SMALL AGRIPRODUCERS IN THE STATE SUPPORT SYSTEM

S. Kyryziuk, PhD in Economics, Senior Researcher Institute for Economics and Forecasting, NAS of Ukraine

The Common Agricultural Policy of European Union (CAP EU) is the most modem model of agrarian policy, that provides equal competitive capacities for the development of each agriproducer and rural areas. Taking into account the European vector of Ukraine' development, this investigation aims to analyze the European support system in terms of the promotion of small argiproducers, which can help to offer some recommendations for the improvement of Ukrainian agrarian policy.

Analysis of CAP EU indicates that measures of rural development pillar are more favorable for small farm development than market support programs. But the inclusion of small farms and, in particular, semi-subsistence farms into the rural development programs is lower than that of the larger commercial enterprises. And access limitation to the support program for small farms depends both on the direct factors (minimal access levels) and on the indirect ones (entrepreneur and personal skills, education level, information availability etc.).

Practical experience of CEE countries confirms that participation of small farms in the non- oriented rural development programs is very low (less than 0.5 percent of total). In this case it is more efficient to use the target programs, like the Measure 141 "Semi-subsistence farm support", implemented specially for the CEE countries. Each CEE country adapted the European regulation with regard to their agriculture structure. This helped to identify a well-defined target group of the most viable beneficiary farms. The most successful case study among the investigated CEE countries is the Polish one due to the favorable institutional environment (including fiscal policy for small agriproducers) and the active work of the local advisory services.

Specialists mention the insufficiency of a solely financial support for modernization of small farms. The development of these agriproducers requires a parallel solution of one more problem, namely the expansion of their outlets.

We estimated the number of potential applicants in the case of implementing a similar program in Ukraine using different scenarios of access criteria. In determining the amount of support, one should consider not only the need to expand financing of current production costs, but primarily the need to raise capital investment in the farms' fixed assets.

Since it has been established that the possibilities of increasing agrarian output and the level of commercialization of semi-subsistence farms in Ukraine are related to the development of livestock production, much attention should be paid to the expansion of the trade channels and, above all, their inclusion into the agri-food chains (short and long ones). In this case, it is necessary to use all the opportunities arising in the context of strengthening connection and communication between towns and villages, as well as increasing the mobility and accessibility of remote areas.

Key words: semi-subsistence farming households, market support measures, rural development, EU Common Agricultural Policy.

Вступ

Постановка проблеми. Останні декілька років в Україні активно розвивається й поширюється ідея формування нової ланки агровиробників з числа господарств сільського населення, що здійснюють сільськогосподарську діяльність або мають високий потенціал для її нарощування. Профільне міністерство підтвердило свої наміри щодо підтримки формування сильних сімейних ферм у розробленій стратегії розвитку сільського господарства 3+5, де одним із трьох пріоритетних напрямів задекларовано саме цей вектор. Необхідність розвитку сімейного фермерства в Україні поряд із великими корпоративними агрокомпаніями дійсно є обґрунтованою. Адже в усьому світі основою аграрного устрою є саме сімейні ферми. Завдяки передусім вищій конкурентній стійкості до кризових явищ та суспільно корисній функціональності вони залишаються основою розвитку сільського господарства як у найбільш розвинених країнах (ЄС, США, Японії та ін.), так і в країнах, що розвиваються (Китаї, Індії, переважній кількості латиноамериканських країн). Разом із тим сімейні ферми й, головним чином, малі, мають деякі слабкі сторони, пов'язані з їх нижчими рівнем та якістю технічного оснащення, доступу до кредитних ресурсів, високоякісних профільних спеціалістів (маркетологів, ветеринарів та ін.), каналів збуту продукції тощо. Усунення цих слабких сторін у розвинених країнах бере на себе частково або повністю держава через формування сприятливого інституційного середовища й надання бюджетної підтримки.

Аналіз останніх досліджень. Різні країни обрали свою модель підтримки сільського господарства, в тому числі сімейного фермерства: так, наприклад, у США й Австралії найбільше допомоги надається через систему страхування від природних катаклізмів, у Канаді - через забезпечення державних закупівель та просування експорту, у Німеччині - через підтримку доходів вразливих груп фермерів, у Нідерландах основні кошти підтримки спрямовуються на екологічні заходи та енергозбереження [1]. В Україні проблематика підтримки сільського господарства залишається актуальною тривалий час (з початку 2000-х років), а після світової економічної кризи 2008-2009 рр. і подій після 2013 р. звернення науковців та практиків до неї почастішали, особливо після останніх реформ щодо скасування пільгового режиму сплати ПДВ та активного обговорення розвитку підтримки малого фермерства. Загальні й специфічні аспекти системи державної підтримки сільського господарства досліджують у своїх працях Б. Данилишин, М. Дем'яненко, А. Діброва, П. Саблук та ін. Інтереси найдрібніших агровиробників в Україні - особистих селянських господарств, на сторінках наукової періодики відстоюють О. Бородіна, Л. Булавка, І. Демчак, І. Прокопа та ін. Завдяки обґрунтованій позиції науковців та активній підтримці громадськості в останні рік-два все-таки вдалося переконати представників виконавчої влади (або, принаймні, нав'язати їм думку) у необхідності зміни вектора підтримки сільського господарства, акцентуючи увагу на малих формах сімейного господарювання за прикладом європейських країн [2].

Мета статті. Враховуючи викладене, ми ставимо за мету проаналізувати європейську систему підтримки на предмет сприятливості розвитку найменших агровиробників з метою визначення пропозицій для формування її вітчизняного аналогу.

Виклад основного матеріалу

У 2017 р. Спільній аграрній політиці (САП) ЄС виповнюється 55 років. Це - найдорожчий проект євроспільноти, який довів свою результативність у досягненні поставлених цілей, проте останні за цей тривалий період декілька разів змінювались. Підтримка високих внутрішніх цін (спочатку через закупівельні ціни, пізніше - через тарифний захист від імпорту) дуже дорого коштувала європейським споживачам. Наявність дешевих фінансових ресурсів та розвиток технологій стимулювали гіперактивне підвищення продуктивності в сільському господарстві й спричинили кризу перевиробництва наприкінці 1970-х - на початку 1980-х років. Цілі продовольчого забезпечення Європи, які ставилися у післявоєнний період, довелося переглядати, кардинально змінюючи акценти шляхом скорочення посівних площ, обмеження поголів'я тварин, стимулювання використання екстенсивних технологій тощо. Незважаючи на це, Єврокомісія не відступала від своєї загальної лінії щодо підтримки власного сільськогосподарського виробника будь-якими зусиллями. Упродовж 1990-х і початку 2000-х рр. реформи аграрної політики були спрямовані на те, щоб пере - творити європейських фермерів на більш ринково орієнтованих, разом із тим поступово впроваджуючи окремі заходи, спрямовані на підтримку сталого розвитку. У 2003 р. було скасовано зв'язок прямих платежів з обсягами виробництва (впроваджено єдині платежі), натомість запроваджено їх часткову прив'язку до екологічних заходів (рис. 1).

Розширення ЄС у 2004 та 2007 рр. за рахунок приєднання країн Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) призвело до подвоєння кількості сільськогосподарських виробників у євроспільноті внаслідок величезної кількості малих господарств - так званих споживчих (англ. - subsistence farming) та напівспоживчих (англ. - semi-subsistence), більшість з яких були дуже дрібними (рис. 2) і з різною ринковою орієнтацією [3, с. 3]. Це актуалізувало роботу з пошуку ефективних заходів для їх підтримки та формування нових сильних суб'єктів аграрного ринку, оскільки в ЄС погоджуються з важливою роллю напівспоживчих господарств -і не лише у забезпеченні продовольчої безпеки, а, головним чином, у виконанні багатофункціональної місії - забезпечення зайнятості сільського населення, збереження сільського укладу життя, агроландшафтів тощо.

Рис. 1. Етапи еволюції та основні заходи підтримки сільського господарства в рамках САП ЄС упродовж 1962-2013 рр.

Джерело: узагальнено автором.

Рис. 2. Характеристика споживчих господарств у деяких країнах ЦСЄ за економічним розміром (2007 р.)

Джерело: побудовано автором на основі даних: URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics- explamed/mdex.phpMrchrve: Farm_structure_sш'vey_2007.

Між тим чіткого трактування поняття "напівспоживчі господарства", універсального для усіх членів ЄС, немає, крім визначення в регламенті Єврокомісії, що це "сільськогосподарські господарства, які виробляють продукцію переважно для задоволення власних споживчих потреб, а також частину - для реалізації на ринку" Ct. 34 (1) Council Regulation (EC) No 1698/2005 of 20 September 2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD).. Для уточнення цього поняття застосовується критерій економічного розміру господарств, визначеного на основі ESU/SO European Size Unit = 1200 євро SGM: Standard Gross Margins = обсяг виробленої продукції + підтримка - витрати. Проте у зв'язку з реформою Спільної аграрної політики ЄС з 2007 р. для оцінки розміру господарств використовується показник Standard Output (SO) = обсяг виробництва. Незважаючи на це, для цілей програми М 141 в країнах ЦСЄ використовувався саме ESU.. Євростат господарства з розміром до 1 ESU відносить до споживчих, а з розміром 1-8 ESU вважає малими, які можуть бути віднесені до напівспоживчих [4, с. 5]. У більшості країн ЦСЄ - членів ЄС згідно з Національними програмами сільського розвитку до категорії напівспоживчих господарств відносять ті, що мають розмір у межах: 1-4 ESU, хоча окремі країни застосовують вищі критерії: зокрема, у Польщі - 2-4 ESU, Румунії - 2-8 ESU. Крім зазначеного підходу, використовуються й інші, в тому числі на основі співвідношення власно спожитої й ринково орієнтованої продукції, площі сільськогосподарських земель та ін. Зокрема, до напівспоживчих відносять господарства з часткою ринково орієнтованої продукції в межах 10-90 %, а крайні групи формують відповідно споживчі й комерційні. Також часто для розмежування споживчих і комерційних господарств використовується п'ятидесятивідсоткове значення частки реалізованої продукції. Стосовно використання розміру землі як критерію для класифікації малих агровиробників також немає узгодженої думки: зокрема, деякі автори до напівспоживчих відносять господарства з розміром землі від 0,5 до 2 га, в інших дослідженнях використовується вища нижня межа (1 га), а в окремих - значно вища верхня (20 га і більше) [5, с. 29-31].

Функціонування великої кількості малих господарств поряд із комерційними (сімейними, корпоративними) великими фермами є специфічною особливістю країн ЦСЄ та стало певним викликом для САП ЄС, що вимагало врахування дуальності структури сільського господарства у програмах підтримки. інтеграція агровиробник підтримка євросоюз

Як відомо, САП ЄС основується на двох блоках програм: ринковій підтримці (Pillar I) та заходах сільського розвитку (Pillar II). Основу першого блоку становлять підтримка внутрішніх цін та єдині платежі (ЄП). На фінансування заходів ринкової підтримки використовується % бюджету САП. Незалежно від типу (корпоративні чи сімейні), розміру (великі чи малі) й статусу (формальні чи неформальні) усі європейські сільськогосподарські виробники користуються перевагами єдиного агропродовольчого ринку ЄС внаслідок забезпечення високих внутрішніх цін. Зокрема, на основні види м'яса, крім свинини, ціни, які отримували європейські фермери упродовж 2007-2013 рр., були на 20-30 % (а упродовж 20082010 рр. - на 30-50 %) вищі, ніж світові [6, с. 52]. На решту сільськогосподарської продукції, зокрема зернові, молоко й овочі, внутрішні виробничі ціни наближалися до світових або були дещо нижчі. Оскільки більшість малих ферм (до 2 га) займають вагому частку у виробництві саме овочів і фруктів, відповідно переваги ринкового регулювання стосуються їх меншою мірою, ніж комерційних господарств (сімейних і корпоративних), які спеціалізуються на виробництві тваринницької продукції [6, с. 52].

Крім підтримки ринкових цін, у нових країнах - членах ЄС було поступово запроваджено й схеми ЄП. Загалом механізм ЄП доступний усім виробникам. Проте на практиці встановлюються мінімальні критерії щодо розміру господарства, що може отримувати виплати. Це здійснюється через встановлення мінімальних розмірів загальної площі землі (1 га) й окремих земельних ділянок або мінімального розміру грошових виплат на одне господарство (100 євро) Ст. 10 Regulation (EU) No 1307/2013 of 17 december 2013 establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy and repealing Council Regulation (EC) No 637/2008 and Council Regulation (EC) No 73/2009.. Нові члени ЄС хоч і запровадили дещо нижчі мінімальні критерії для доступу до ЄП, усе ж більшість найменших виробників опинилися поза цією схемою. У країнах ЦСЄ до загального обсягу сільськогосподарських угідь зараховувались земельні ділянки з різним мінімальним розміром: наприклад, у Румунії та Угорщині - лише ділянки понад 0,3 га, Польщі й Болгарії - понад 0,5 га [6, с. 53]. Таким чином, частина напівспоживчих господарств з високофрагментованими дрібними земельними масивами не відповідала загальному мінімальному критерію площі землі (1 га). Після імплементації схеми ЄП проявилися певні закономірності, що обумовлені дуальністю аграрної структури у країнах ЦСЄ: полярність розподілу основних сум підтримки і кількості бенефіціарів; складність адміністрування виплат і контролю виконання критеріїв перехресної відповідальності. Найбільш чітко ці закономірності прослідковуються на прикладі Румунії, де: 1 % господарств отримали У всієї підтримки; 2,7 млн. господарств Розміром менше 1 га. із 3,9 млн. їх загальної кількості не отримали ніякої підтримки; 90 % усіх, хто має право на виплати, отримали менше 500 євро на одне господарство. Подібна ситуація спостерігалася й у інших країнах, хоча й менш дискримінаційна, зокрема, в Угорщині ЄП у 2010 р. отримали 35 % (189 тис.) усіх господарств з розміром землі понад 1 га. Серед країн ЦСЄ у Румунії рівень ЄП у середньому упродовж 2007-2013 рр. був найнижчим (57 євро/га), хоча й у інших країнах він був несуттєво вищим (від 58 до 142 євро/га), за винятком Угорщини та Словенії (219 та 208 євро/га відповідно), що нижче за середній рівень старих членів ЄС (282 євро/га) й значно менше за окремих їх представників: Бельгії та Нідерландів (443 та 444 євро/га), Франції та Німеччини (304 і 340 євро/га) та ін. Як констатували європейські експерти й науковці, ЄП у країнах ЦСЄ суттєвого впливу на зростання доходів та можливостей розвитку найменших господарств практично не мали, оскільки більшість з них отримали від 50 до 200 євро у рік на одне господарство [6, с. 58-59]. Що стосується адміністрування та контролю виконання умов перехресної відповідальності, то, оскільки більшість напівспоживчих господарств у Румунії досить малого розміру із сильно фрагментованими земельними ділянками, відповідно вартість здійснення таких адміністративних процедур дуже висока, що, як правило, призводило до їх відсутності через недоцільність. Таким чином, контроль виконання умов охорони оточуючого середовища та агроекологічних норм також не забезпечувався, що знижувало цінність ЄП як таких.

Дещо ширші можливості напівспоживчих господарств у доступі до бюджетних коштів САП ЄС пов'язані з заходами другого блоку (Pillar II), що стосується підтримки сільського розвитку. В рамках цього блоку упродовж 2007-2013 рр. фінансувалися програми різного спрямування за чотирма напрямами (Axis), такими як: конкурентоспроможність сільськогосподарських виробників; охорона навколишнього середовища; диверсифікація сільської економіки та якість життя; LEADER. Програми сільського розвитку мають довгостроковий характер, здійснюються у різних формах (інвестиції, регулярні платежі) й переслідують цілі, що переважно відповідають багатофункціональній ролі малих господарств, у тому числі напівспоживчих. Перш за все, це стосується використання можливостей програми консультаційної підтримки та навчання. Певною мірою і програми раннього виходу на пенсію та підтримки молодих фермерів стосуються напівспоживчих господарств, стимулюючи реструктуризацію використання земельних ресурсів на користь більш ефективних землекористувачів [7, с. 103-104]. Широкі можливості мають напівспоживчі господарства при участі у програмі розвитку виробничих груп, тим самим забезпечуючи їм доступ до організованого агропродовольчого ринку та підвищення участі у розподілі доданої вартості. Розширення доступу малі господарства отримували за рахунок агрегації їх розміру, оскільки критерій мінімального економічного розміру в цьому випадку застосовується не окремо до кожного учасника, а до об'єднання виробників. Формально напівспоживчі господарства мають доступ і до інших програм сільського розвитку, зокрема, програм модернізації ферм, агроекологічних заходів, диверсифікації неаграрної діяльності тощо. Проте участь у цих програмах, як правило, обмежується встановленням мінімальних критеріїв розміру господарства (економічного або площі землі). Тож, по більшості цих програм участь малих агровиробників не перевищувала декілька сотень бенефіціарів, що при величезній загальній кількості таких господарств у країнах ЦСЄ становило менше 0,5 %. Винятком з цього правила є лише програми фінансування агроекологічних заходів. Незважаючи на застосування також критерію мінімального розміру землі, бенефіціарами цієї програми були від 10 до 60 тис господарств із розміром менше 5 га (переважно напівспоживчі) у Польщі та Румунії відповідно [6, с. 66].

Зрештою принаймні в одній програмі блоку сільського розвитку інтереси напівспоживчих господарств були враховані повною мірою. Ідеться про програму їх підтримки (Measure 141 - Supporting semi-subsistence agricultural holdings, далі - М 141), запроваджену спеціально для країн ЦСЄ. її імплементували вісім із десяти країн, а саме: Болгарія, Польща, Румунія, Словенія, Угорщина та три балтійські країни (Латвія, Литва й Естонія). Але основну частину європейських коштів використали Польща, Румунія, Болгарія та Угорщина.

Загалом же суть програми зводилась до щорічних виплат господарству певної суми коштів упродовж п'яти років з метою збільшення обсягу виробництва та реалізації продукції, тим самим стимулюючи підвищення комерціалізації. Загальні вимоги та механізм реалізації програми були прописані у регламенті Єврокомісії, але кожна країна мала право вносити певні корективи щодо окремих особливостей її реалізації на своїй території (табл. 1).

Загальні правила надання підтримки в рамках М 141 зводились до таких:

* встановлення цільової групи господарств, які мали право на участь у програмі, з огляду на їх економічний розмір (ESU);

* фінансування за принципом "3+2", що передбачає оцінку досягнення проміжних (після третього року фінансування) цілей, зафіксованих у бізнес- плані господарства (продовження фінансування програми відбувалось лише після отримання підтвердження виконання запланованих показників);

* максимальний річний обсяг підтримки встановлювався на рівні 1500 євро на господарство.

Господарство - претендент на участь у програмі мало розробити власний бізнес-план розвитку виробництва за уніфікованою формою, що певною мірою спрощувало завдання для господарів малих ферм, не обізнаних з особливостями бізнес-планування. Крім того, у разі необхідності претендент мав можливість звернутися до консультаційних служб, що також зараховувалося як додатковийбонус при відборі учасників програми. Уніфікована форма бізнес-плану складалася з трьох розділів:

1) загальна характеристика господарства: інформація про розташування господарства, оцінка основних виробничих потужностей тощо, а головне - види та обсяги продукції, що виробляються;

2) виробничий план розвитку на 5 років: виробнича структура (види продукції), обсяги виробництва та реалізації;

3) інвестиційний план: оцінка потреби у фінансових ресурсах для реалізації виробничого плану (необхідна техніка, устаткування тощо; обсяг наявних власних інвестиційних коштів).

Таблиця 1. Умови та результативні показники участі в програмі М 141