Земля і люди: про стан земельної реформи в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Земля і люди: про стан земельної реформи в Україні

О. Іваненко кандидат філософських наук

Земельна реформа в Україні є однією з найбільш складних проблем нашої країни і водночас найболючішим з питань в її економіці. Реформування аграрної сфери, започатковане у березні 1991 року, вже 30 років перебуває у стані заплутаного клубка проблем, розв'язання яких нагадує пульсуюче вогнище з фрагментарним вирішенням окремих ланок.

Такий «довгобуд» пов'язаний із тим, що з самого початку не було чіткої стратегії реформування, так і не сформувалося бачення розвитку аграрної галузі, натомість пропонувалися різні моделі змін та сценарії перетворень, висувалися численні пропозиції та здійснювалися окремі кроки, і весь аграрний дискурс звівся до питання відкриття ринку землі та її вільного продажу. Законодавці перебрали ледь не всю палітру моделей ринку землі, починаючи від найбільш ліберальних і закінчуючи повним мораторієм. Врештірешт, вони обрали останнє.

Порівняно з аграрними секторами інших країн, українське сільське господарство досі не в змозі пристосуватися до ринкових умов: дотепер триває руйнація основних фондів, відбувається погіршення матеріально-технічного забезпечення сільського господарства, занепад та деградація сільського соціуму. Все це відповідно виражається у спаді обсягів сільгоспвиробництва, зниженні продуктивності праці в сільському господарстві, руйнуванні виробничих фондів, інфраструктури, ускладненні умов праці, погіршенні життєвого рівня селянства тощо.

Причиною такого стану в агропромисловому комплексі і на селі якраз і є технологічно неадекватні й неефективні реформи, спрямованіне не на розвиток, а на руйнування досягнутого, що підриває продуктивні сили села та АПК. Решта чинників у агросекторі відіграє меншу роль, однак вони посилюють негативні наслідки реформ та послаблюють позитивні. Якщо у 1990-х роках на сільське господарство витрачалася майже третина державного бюджету, то зараз, із зміною умов господарювання, держава реально не в змозі утримувати його у тих самих обсягах, частка АПК у державному бюджеті зменшується і перспективи її збільшення обмежені. За перше десятиріччя незалежності показники сільгоспвиробництва так і не досягли рівня 1990 року, а селяни за своїм статусом та психологією не відрізнялися від колишніх колгоспників.

Низька продуктивність праці, великий відсоток зайнятих в АПК (майже 20% населення на відміну від країн ЄС, де у сільськогосподарському секторі економіки вже тоді було зайнято 5-6% населення і менше, або Сполучених Штатів, де у сільському господарстві зайнято 3% активного населення) [Україна, 1994: с. 910], стрімке падіння рівня життя сільського соціуму тощо стали характерними рисами нашого сільського господарства та життя на селі.

Про складні умови початкового етапу реформування на селі, поглиблення кризового стану української економіки загалом та окремих її ланок зокрема (аграрної та земельної), йшлося ще на початку незалежності країни, і це ґрунтовно та аргументовано викладено у спільній монографії ІС НАНУ під керівництвом знаного в країні фахівця з питань селянознавства, засновника наукової школи аграрної соціології д. соц. н., проф. В. Тарасенка «Аграрна реформа в Україні (соціологічна діагностика)» (К., 1998) та подальшого розгорнутого аналізу аграрної реформи в Україні в наступній спільній монографії під тією самою назвою десять років потому (2007 р.). Ще наприкінці 90-х проф. Тарасенко довів, що спосіб впровадження реформ та їхня архітектоніка відповідають не стільки прямим потребам села, агропромислового комплексу та селян, скільки вимогам та умовам міжнародних фінансових організацій (МВФ та СБ) і здійснюються відповідно за їхнім сценарієм Докладніше див.: Аграрна реформа в Україні (соціологічна діагностика) (1998) / В. Тарасенко, О. Москвін, Н. Шараєва та ін.; за ред. В.Тарасенка. Київ: Ін-т соціології НАН України..

Стратегічною метою аграрної реформи на той час була реорганізація агропромислового комплексу шляхом трансформації системи колективного землеволодіння і землеробства на засадах приватного володіння землею і змішаної ринкової економіки. Розв'язання цієї проблеми полягало у реформуванні власності на засоби виробництва і земельних відносин.

Технологічно реформування проводилося у кілька етапів. На першому етапі аграрної реформи (1991-1997 рр.) відбулося роздержавлення земель сільськогосподарського призначення, передача їх у колективну власність членам колгоспів; перетворення останніх на колективні сільськогосподарські підприємства (КСП) і розпаювання землі.

Формально точкою відліку аграрної реформи стало прийняття у грудні 1990 року Постанови ВР УРСР «Про земельну реформу» про виділення земель під селянські (фермерські) господарства, особисте підсобне господарство із передачею їх у приватну та колективну власність. 1992 року було прийнято Закон «Про форми власності на землю», яким було запроваджено приватну власність на землю. Невдовзі було прийнято і Земельний кодекс України, який заклав передумови для ліквідації монополії держави на землю. Слідом було видано цілу низку указів Президента щодо прискорення земельної реформи (1994 р.), паювання земель та сертифікацію прав (1995 р.).

На другому етапі агрореформування (1998-2000 рр.), який виявився складнішим за перший і болючішим для сільського соціуму, відбулося розформування КСП і радгоспів як великих виробництв і створення на їхній основі менших форм: кооперативів, товариств з обмеженою відповідальністю (ТОВ), агрофірм, спілок, акціонерних товариств, фермерських господарств тощо; перетворення селян на пайовиків власників та орендарів.

Відтак на кінець 1999 року на базі колишніх КСП було створено майже 3000 нових сільськогосподарських формувань нового типу. І тоді ж було видано один із найефективніших документів у цій сфері Указ Президента від 3 грудня 1999 року «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектору економіки», на підставі якого впродовж 2000-2001 років практично всі КСП були реформовані: трансформовані у юридичні особи ринкового типу, що здійснюють свою діяльність на основі не колективної, а приватної власності на землю та інші засоби виробництва. Лише за один 2000 рік частка господарських товариств у структурі агропідприємств зросла втричі з 14% до 47%, кількість кооперативів з 2% до 24%, приватних сільськогосподарських підприємств у п'ять разів з 4% до 20% [Аграрна реформа в Україні, 2001].

Проте майнові відносини та права залишалися неврегульованими, паювання відбувалося частково і формально. Це спонукало до видання Президентом Указу № 62 від 29 січня 2001 року «Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян у процесі реформування аграрного сектору економіки», яким було визначено розмір та вартість майнового паю кожного колишнього члена КСП, документально зафіксовано право на пай тощо.

Третій етап аграрної реформи завершальний (2000-2005 рр.) передбачав створення повноцінного земельного ринку, тобто мала відбутись реалізація права власника на купівлю-продаж землі, застосовані різноманітні заходи щодо вдосконалення земельних та виробничих відносин, у тому числі в межах новоутворених організаційно-господарських структур, налагодження їхніх стосунків з державою, банками, постачальниками, місцевою владою, робочою силою, удосконалено функціонування аграрних ринків тощо.

Отже, у перше десятиліття реформування земельних відносин, коли відбулася відмова від колективної форми господарювання і колишні колгоспні господарства були перетворені на КСП, їм було передано 27,2 млн гектарів землі (із 42 млн га) земельних сільгоспугідь.

Станом на 2001 рік 6,5 млн селян стали власниками сертифікатів права власності на земельну частку (пай). Переважна більшість (80%) земельних ділянок перейшла у власність КСП, 4%у фермерські господарства, решта в інші форми належності.

Такі форми відносин мали свої переваги та наслідки. Переважна більшість земельних ділянок, формально ставши приватною власністю селян, продовжувала оброблятися як земля її попередніх власників, на умовах оренди, тобто як цілісні масиви великих землекористувачів (земельних товариств, кооперативів, орендних підприємств). А це означало, що значна частина українських селян працювала вже не на власній землі, і навряд чи мала перспективи стати її хазяїном, радше мала загрозу її зовсім втратити.

Селяни, отримавши у приватну власність землю, розгубилися, виникла серйозна проблема, як дати лад цій землі, як з нею впоратися, адже для обробітку ділянок вони не мали ні фінансових, ні технічних засобів. Особливо гостро це питання постало перед пенсіонерами, адже далеко не всі бажали мати землю, оскільки фізично не могли на ній працювати.

Для них кращим рішенням було б одержати не «натуру», а гроші для забезпечення старості. І хоча держава запропонувала пайовикам оформляти договори оренди на їхні частки (під 1-1,5% виплат), цей захід не набув популярності і теж не розв'язував проблеми. Не всім пайовикам вдалося здати свої гектари в оренду, а з тими, кому пощастило оформити договори, не всі орендарі розраховувалися вчасно, а то й зовсім нічого не платили. Люди відчули, що втрачають контроль над одержаною землею.

Бідність, старість, безпорадність, незабезпеченість, незахищеність, правова непрозорість кинули багатьох у тіньову торгівлю землею. За даними Мінагрополітики України, упродовж 19992000 років понад 0,5 млн земельних сертифікатів було продано за значно нижчими цінами, аніж значилось у самих сертифікатах. Цим вдало скористалися підприємливі ділки. Так, у Криму сертифікати продавали за 100-1000 грн, тоді як середня грошова оцінка одного «паперу» становила близько 60 тис. грн (з урахуванням коефіцієнта індексації). На Луганщині сертифікати реалізували так само по 100-1000 грн за середньої оцінки понад 50 тис. грн. У селі Княжичі Броварського району Київської області перші «продавці» віддали свої сертифікати по 785 грн, а ті були перепродані вже по 25 тис. грн [Скорик, 2004].

Прийняття Земельного кодексу з проголошеним мораторієм на купівлю-продаж землі та навіть кампанія видачі державних актів на право приватної власності на землю замість сертифікатів, яка надовго розтяглася в часі, не перекрили каналів підпільного скуповування землі. Через підставні механізми до цієї справи підключилися навіть деякі великі, могутні структури, які ніякого бізнесу на селі не вели. Зате мораторій певною мірою посилив боротьбу навколо земельного питання і відносин ринку.

Вирізнилися сили, що були «за» і «проти» мораторію, які, по суті, вели переважно ситуативну боротьбу як опоненти, хоча й належали до одного політичного спектру, підтримували земельну реформу та ідею товарності землі. Розбіжності між ними були лише тактичного характеру. Ті, хто виступав за продовження мораторію, обґрунтовували свою позицію необхідністю вироблення і застосування моделі цивілізованого ринку землі: прийняття пакету відповідних законів, розв'язання проблеми охорони ґрунтів та підвищення родючості землі, блокування можливостей продажу селянами земельних часток за нижчими цінами, аніж визначено у сертифікатах, підвищення орендної плати до рівня 2,5-3% від вартості землі, створення умов для одержання усіма ефективними господарями вигідних довгострокових кредитів тощо.

Ті ж, хто виступав за скасування мораторію, вважали, що подальше штучне стримування купівлі-продажу землі істотно гальмуватиме розвиток ринкових процесів в агропромисловому комплексі, щоб позбавити приватних землевласникі вможливості нарощувати свої земельні ділянки, розширювати господарство і збільшувати виробництво сільгосппродукції.

Президент України Л. Кучма своїми указами («Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» № 666 від 10 листопада 1994 року, «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам, організаціям» № 720/95 від 8 серпня 1995 року та ін.) наче скасував статтю 13 Конституції України, яка визнає землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які перебувають у межах території України, об'єктами права власності українського народу, а не права власності чи права належності «усіх» і «усім». В основі тих указів лежала вихідна декларативна ідея належності землі тому, хто її обробляє.

Ця ідея заперечувала встановлений Конституцією реальний стан справ і допускала з'яву приватного власника на землю, а точніше, появу іншого, ніж народ, власника. За Конституцією, власником землі є український народ, за указами той, хто її обробляє. З цього випливало, що указне право переважало конституційне. І не просто переважало, а насправді скасовувало його. М. Туган-Барановський у такому випадку говорив би про порушення соціальної справедливості та впровадження двох суб'єктів власності на одне й те саме [Туган-Барановский, 1989: с. 330-331].

Л. Кучма, навпаки, під виглядом історичного відновлення «соціальної справедливості» впровадив приватну власність на землю та ринкові стосунки щодо неї, нехтуючи тим фактом, що власником є народ. По суті, склалася соціально-правова колізія, обтяжена небезпекою потенційного розпродажу території України, оскільки значна частина її вже належала не народові, а приватним власникам Докладніше див. Розд. 4, пар. 2 Аграрна реформа в Україні: (Соціологічна діагностика) (2007) / М. Баланівський, О. Гончарук, О. Іваненко, М. Сакада та ін.; за ред. В. Тарасенка. Київ: ІС НАН України..

Переважна більшість як міських, так і сільських жителів ідею торгівлі землею не підтримувала. Моніторингові дослідження Інституту соціології НАН України, що проводилися на той час, яскраво це підтверджували. Загалом люди вважали, що, реформуючи українське сільське господарство, не варто було руйнувати колгоспно-радгоспну систему господарювання. Тобто проводити реформаційні експерименти можна і треба було, але не знищувати. І ця думка кардинально відрізнялася від застосовуваних практик реформування, які, врешті-решт, і призвели на селі і в АПК до руйнівних наслідків.

Сама ідея торгівлі землею вочевидь суперечила не лише економічним, технічним, агрономічним та іншим можливостям пересічного селянина, а й його світогляду, досвіду та «здоровому глузду». Він не бачив у ній надійних перспектив для себе і власного господарства, передбачаючи, що новостворені групи власників рано чи пізно заберуть в нього землю, а на те, щоб займатися нею самому, бракує техніки, грошей та інших ресурсів. «Усі знають, що реформатори село розорили не в останню чергу для того, щоб вирвати землю. Так само як розорили заводи перед приватизацією (ця механіка досконало вивчена, її застосовували і в Чехії, і в Польщі).

Запобігти цьому не вдалося люди не вірили, що буде так, як сьогодні. Говорять, що селяни не мають грошей для купівлі землі. Ну то й що? А навіщо їм її купувати, адже вона і так у них? Щоправда, вони її не обробляють, але йдеться про те, що землю куплять володарі великих капіталів, спроможні придбати належні машини та добрива, нові технології та насіннєвий матеріал і зорганізувати сучасне ефективне господарство. А селяни повинні будуть лише чесно працювати й отримувати за свою працю належну зарплату» [Кара-Мурза, 1999: с. 4].

Дуже болісним для селянства виявилося і питання щодо визначення земельних часток (паїв) у натурі, оскільки тут зіткнулися інтереси різних груп на селі. Ті, хто повиходив із КСП на «власні хліби», вимагав розпаювання землі на вигідній для них місцевості. Тим більше, що до цього їх підштовхували і чиновники, які проводили реформування і яким належало звітуватися про результати. Ті, хто залишався в господарстві, були зацікавлені у збереженні єдиного клину сільськогосподарських земель, і тому стояли за паювання, принаймні на папері.

До того ж існувала проблема нерівноцінності земельних угідь. У регіонах із високою кадастровою оцінкою землі, належним шляховим сполученням з містами і промисловими центрами, відносно забезпеченими людськими ресурсами і активними рільничими землями (тобто невиведеними з обороту, такими, що обробляються постійно), селяни-пайовики охочіше прагнули мати розмежований у натурі земельний пай, оскільки це давало їм більшу можливість обирати ефективного орендаря або успішніше господарювати самостійно. Таку орієнтацію мали ті фермери та/або їхні родичі та знайомі, які мали у своєму розпорядженні необхідну сільськогосподарську техніку для обробітку землі.

Натомість у регіонах із переважно низькою кадастровою оцінкою рільничої землі, де переважає населення похилого віку і слабо розвинена мережа шляхового сполучення між населеними пунктами, а головне де земельні паї виділені лише на папері, у селянпайовиків домінувала тенденція здавати орендарю (якщо він є) нерозмежований пай.

Проблематичним було питання із землями, виведеними з обороту (зарощеними бур'янами або такими, які певний час не оброблялися), через втрату її родючості. Такі землі не є привабливими, оскільки їхнє окультурення вимагатиме багато ресурсів, і тому у більшості випадків вони не підлягали орендуванню, і селяни нічого не могли з цим вдіяти. Місцева та районна влада також не надто була зацікавлена у цих землях, вичікуючи відмови пайовиків від неї, їхньої міграції, ба навіть смерті тощо. До того ж існувала проблема із загубленими землями (близько 1 млн га), які з 1995 року залишились незатребуваними (220 тис. сертифікатів на землю), і тодішній Держкомзем не міг знайти людей, яким вони належать [Брикимова, 2005].

Тоді ж держава здійснила позитивний крок припинила практику кредитування сільського господарства і почала використовувати її грошову форму. До АПК стали надходити кредитні ресурси банківської системи, зменшилися бюджетні витрати, було вдосконалено розвиток ринків сільгосппродукції і продовольства, почала формуватися їхня інфраструктура.

Кількість селянських господарств зросла, збільшившись на початок 2000 років на 2000 одиниць порівняно із попереднім періодом, і досягла 38,4 тис. Фермерські господарства більшали, загальна площа земельних угідь, що належала їм, зростала (з 32,4 тис. га на початку 2000 р. до 56,1 тис га наприкінці року) [Аграрна реформа в Україні, 2001].

Тоді ж було прийнято Закон України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років», яке мало на меті зменшити податкове навантаження. Однак створити надійний податковий механізм, який враховував би специфіку сільськогосподарського виробництва, так і не вдалося.

Загалом не відбулося і перетворення сільськогосподарських підприємств на конкурентоспроможні суб'єкти господарювання як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках.

Реформування не призвело до створення ефективного власника та господаря на селі. Здійснювані заходи не викликали позитивного резонансу серед широких верств населення, залишившись незрозумілими пересічним громадянам, через що ми спостерігаємо сталу тенденцію недовіри до інститутів влади та уряду. Історична практика показує, що будь-які реформи на всіх своїх етапах повинні мати своїм наслідком еволюцію, а не інволюцію, «сприяти економічному зростанню та підвищенню якості та рівня життя людей». український аграрний земля економіка

Як слушно вказує д. екон. н. Т. Петрушина у своїй монографії «Социально-экономическое поведение населения Украины в условиях институциональных перемен» (2008), що, незважаючи на те, що реформи, як правило, прямують завжди «згори», для свого успіху вони мають викликати відгук «знизу» серед широкого загалу, мають «відповідати очікуванням людей, породжуючи тим самим у них зацікавленість у такій соціально-економічній поведінці, яка відповідає та сприяє здійснюваним інституційним перетворенням.

Лише на фоні довіри до реформ та реформаторів можлива масова підтримка реформ» [Петрушина, 2008: с. 62]. А якщо інститути влади та Уряду не враховують думку населення і діють на власний розсуд, прикриваючись демагогічними гаслами та декларативними твердженнями, врешті-решт, це проявляється у тенденції наростання негативного ставлення до всього, що відбувається в країні, зокрема і до ринку землі. Так, станом на 2017 рік переважна більшість (64%) населення України та дві третини сільського соціуму (69,9%) показали себе противниками купівлі-продажу землі [Сакада, 2017: с. 236].

Опитування громадської думки, проведене Центром Разумкова навесні 2001 року, показало, що третина населення України (31%) і така сама кількість селян покладала надії на позитивний вплив аграрної реформи на ефективність сільськогосподарського виробництва. Кожен п'ятий громадянин в країні (і майже кожен четвертий мешканець села) вважали, що ефективність сільського господарства лише знизиться, решта ж населення загалом та селян, зокрема, визначили, що аграрні реформування жодним чином не вплинуть на його ефективність [Аграрна реформа в Україні, 2001].

Помилки та прорахунки аграрного реформування мали не випадковий, а системний характер. Експерти зазначають, що основною причиною на той час була відсутність нового Земельного кодексу України, який законодавчо регулював би земельні відносини, через що значна частина селян у 2000 році, отримавши земельні сертифікати, скористалася своїм правом від 1994 року дарувати або продавати свої земельні частки.

До цього їх змушувало зубожіння, особливо серед селян-пенсіонерів (а таких виявилося більше половини), а також тиск з боку чиновників місцевої влади. Це призвело до того, що земельні ділянки скуповувалися за безцінь (за 100-200 грн за гектар при їхній вартості на той час у 8700 грн) і концентрувалися в руках багатих осіб. Це змусило Верховну Раду прийняти в січні 2001 року Закон «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)», яким заборонялося до прийняття нового Земельного кодексу будь-яке відчуження, окрім передачі у спадок.

Повільне отримання державних актів на землю серед населення (на той час їх отримали лише 1 млн громадян з 6,3 млн), відсутність законодавчо закріпленого права на вільну купівлю-продаж, уповільнення процесу розпаювання майна колишніх КСП (23% станом на 2001 рік), розбіжності між реальною ринковою вартістю майна, що підлягало розпаюванню, і балансовою, нерозв'язаність продовольчої проблеми тощо.

Серед широкого загалу ставлення до приватної власності на землю було вкрай неоднозначним, і питання про це було одним із перших у щорічному моніторингу соціальних змін, що з'ясовувалося Інститутом соціології НАН України впродовж 30 років.

Порівняння відповідей показує, що оцінки із року в рік коливалися від позиції несхвалення до позиції схвалення, від прийняття до неприйняття (табл. 1).

Таблиця 1