Три моделі кризової державної підтримки сільського господарства: правовий досвід України

Размещено на http://allbest.ru

Національний університет «Одеська юридична академія»

Три моделі кризової державної підтримки сільського господарства: правовий досвід України

Х.А. Григор'єва доктор юридичних наук, професор,

професор кафедри аграрного, земельного та екологічного права

Анотація

У статті розглянуто правовий досвід України щодо застосування різних моделей державної підтримки сільського господарства під час гострих економічних криз. Під час першої кризи (1997-1999) можна простежити елементи патерналізму (максимального сприяння з боку держави), що пояснюється відсутністю на той час налагодженої системи підтримки та необхідністю швидкої розробки ефективних заходів протидії негативним економіко-екологічним явищам.

Під час другої кризи (2007-2009) реакція законодавця була в цілому адекватною та мала ознаки класичного протекціонізму: вона була менш інтенсивною, але це мало об'єктивне пояснення в наявності розгалуженої системи підтримки. Під час третьої кризи (2022-2024) спостерігається перехід до ліберального аграрного ринку, за якого сільськогосподарські товаровиробники майже позбавлені (або повністю позбавлені) державної підтримки.

Проведене дослідження демонструє не тільки невтішні та загрозливі тенденції розвитку відносин державної підтримки сільського господарства в період воєнної кризи отримані висновки додатково підкреслюють необхідність чітких законодавчих засад ведення аграрної політики. За відсутності Закону України «Про державну аграрну політику», на тлі майже тотальної руйнації Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» обрання моделі державної підтримки є ситуативним та непередбачуваним.

Взаємозв'язок усіх цих правових категорій має важливе практичне значення: якщо аграрна політика окреслює цілі та завдання розвитку аграрних відносин, то державна підтримка є універсальним інструментом для досягнення цих цілей. Саме тому невизначеність із першим зумовлює безсистемність та неефективність другого. У зв'язку з цим, на наш погляд, воєнна криза висвітлила потребу в нормативно-правовому забезпеченні вітчизняної аграрної політики, а також необхідність законодавчого визначення моделей державної підтримки сільського господарства (для звичайних та кризових умов).

Ключові слова: державна підтримка сільського господарства, державна аграрна політика, аграрне законодавство, аграрний протекціонізм, сільськогосподарський товаровиробник.

Abstract

Three models of crisis state support of agriculture: the legal experience of Ukraine

Hryhorieva K. A.

The article examines the legal experience of Ukraine regarding the use of various models of state support for agriculture during acute economic crises. During the first crisis (1997-1999), it is possible to trace the elements of paternalism (maximum assistance from the state), which is explained by the lack of a support system established at that time and the need to quickly develop effective measures to counter negative economic and environmental phenomena. During the second crisis (2007-2009), the legislator's reaction was generally adequate and had signs of classic protectionism: it was less intense, but it had an objective explanation in the presence of an extensive support system. During the third crisis (2022-2024), a transition to a liberal agricultural market is observed, during which agricultural commodity producers are almost deprived (or completely deprived) of state support.

The conducted research demonstrates not only disappointing and threatening trends in the development of relations of state support for agriculture during the war crisis the obtained conclusions additionally emphasize the need for clear legislative principles for conducting agrarian policy.

In the absence of the Law of Ukraine "On State Agrarian Policy", against the background of the almost total destruction of the Law of Ukraine "On State Support of Agriculture of Ukraine", the choice of a model of state support is situational and unpredictable.

The relationship of all these legal categories has an important practical meaning: if the agrarian policy outlines the goals and objectives of the development of agrarian relations, then state support is a universal tool for achieving these goals. That is why the uncertainty with the first causes the unsystematic and ineffectiveness of the second. In this regard, in our opinion, the military crisis highlighted the need for regulatory and legal support of domestic agrarian policy, as well as the need for legislative definition of models of state support for agriculture (for normal and crisis conditions).

Key words: state support for agriculture, state agrarian policy, agrarian legislation, agrarian protectionism, agricultural producer.

Вступ

Постановка проблеми. На тлі ведення воєнних дій на території України загострюються проблеми вітчизняного сільського господарства. Це прямо відображається на багатьох відносинах, у тому числі на пониженні продовольчої безпеки. Саме виключна роль сільського господарства для України особливо в період глибоких потрясінь вкотре актуалізує питання про державну підтримку аграріїв.

Слід нагадати при цьому, що державна підтримка сільському господарству може набувати різних форм та інтенсивності, з огляду на кардинально різні умови надання: а) як фоновий режим під час нормального стабільного розвитку аграрних відносин; б) як екстрена допомога, що надається в кризові моменти для виправлення ситуації та мінімізації негативних наслідків. Учені пропонують велику кількість альтернативних державних стратегій впливу на агробізнес під час кризи: від тотальної підтримки до абсолютної дерегуляції. Разом із тим, універсальних алгоритмів для вдалої агропротекційної діяльності не існує для обрання найбільш оптимальних варіантів подолання тієї чи іншої аграрної кризи слід аналізувати одразу всю сукупність конкретних факторів.

Однак можна все ж узагальнити три основні моделі державного впливу на економіку, що вироблені економічною теорією: а) патерналізм, який ґрунтується на переконанні, що держава зобов'язана турбуватись про своїх громадян та підприємців, забезпечувати задоволення їх потреб у тому числі за державний кошт, брати на себе піклування про добробут усієї економіки; б) протекціонізм, який виходить із того, що роль держави заключається в підтримці, обмеженій ідеями конкуренції, самостійності суб'єктів господарювання, а також випадками необхідності вирівнювати об'єктивні перекоси ринкової економіки чи мінімізувати негативні наслідки певних надзвичайних ситуацій; в) лібералізм, який відмовляє державі у праві втручатися в природні економічні процеси, сповідує свободу торгівлі та скасування протекціоністських обмежень. Перш ніж обирати якийсь із цих шляхів, слід усвідомити, що українське сільське господарство переживає далеко не першу серйозну економічну кризу, що випробовує на міцність державу та суспільство. Для обґрунтованого визначення оптимального шляху виходу зі складної ситуації сьогодення необхідно передусім проаналізувати, як наша країна справлялася із попередніми аграрними кризами, та які моделі державного втручання вона реалізовувала.

Аналіз стану сучасних досліджень. Про необхідність державної підтримки сільського господарства та законодавчого забезпечення такої діяльності багато сказано в аграрно-правовій доктрині як довоєнного періоду (Н. О. Багай, О. Г. Бондар, О. В. Гафурова, А. В. Духневич, В. М. Єрмоленка, Н. В. Карпінська, Т. О. Коваленко, Г. С. Корнієнко, П. Ф. Кулинич, С. О. Лушпаєв, С. І. Марченко, В. В. Носік, О. М. Савельєва, І. П. Сафонов, В. І. Семчик, А. М. Статівка, В. Ю. Уркевич, Т. Є. Харитонова, М. М. Чабаненко, М. В. Шульга та інші), так і в новітніх дослідженнях учених, опублікованих під час розгортання воєнних дій (Т. В. Курман, Ю. М. Павлюченко, Я. В. Петруненко, Б. Д. Псутурі та інші). Переважно науковці аналізують здійснені законодавцем кроки або висувають власні пропозиції щодо удосконалення агропротекційних норм. При цьому у вітчизняній науці поширеною є практика застосування компаративного підходу, за якого активно використовуються приклади із іноземного правового досвіду. На жаль, разом із цим, часто ігнорується той факт, що Україна як самостійна держава протягом свого більш ніж тридцятирічного існування має власний багатий досвід боротьби з кризами великих та малих масштабів. Знання та розуміння власної історії має бути першоосновою для удосконалення сучасного та розробки майбутнього законодавства. Передусім, усвідомлений підхід до еволюції нормативно-правових засад державної підтримки сільського господарства дозволить виявити, які механізми вже застосовувалися під час кризових явищ; які агропротекційно-правові рішення себе виправдали, а які були неефективними.

Саме тому метою цієї статті є схематичний правовий аналіз трьох кризових ситуацій, які сталися в Україні протягом останніх трьох десятирічь, а також трьох варіантів державно-правової реакції на такі виклики.

Виклад основного матеріалу

Передусім, слід вказати, що як складне, багатовимірне явище, економічна криза стала предметом багатьох досліджень. У літературі можна знайти безліч визначень цього поняття, однак ми зупинимося на такому класичному розумінні економічної кризи як «порушення рівноваги в розвитку економічної системи, яке призводить до змін форми її організації, до її переходу у новий стан або припинення існування» [1]. Залежно від глибини таких явищ, а також за іншими ознаками учені класифікують кризи на різні види. Однак, незважаючи на теоретичні побудови, найбільш виразні економічні кризи неодмінно залишають відчутний відбиток на галузі, економіці та суспільстві. Україна пережила цілу низку криз різного походження, локалізації і масштабу. Однак на аграрний сектор найбільший вплив здійснили лише три з них саме на аналізі державної підтримки в ці періоди ми зупинимо свою увагу.

Перша криза (1997-1999 роки) була спровокована одразу багатьма факторами. Передусім, відповідне середовище створила триваюча аграрна реформа з усіма її складнощами, прорахунками і недоліками. Так, до кінця 90-х років ХХ ст. якраз стали найбільш відчутними усі наслідки реформування аграрного сектору. Розпад попереднього аграрного устрою став очевидним та безповоротним стара система остаточно зруйнувалася, а нова ще не була побудована. При цьому економіко-правові помилки, допущені державою під час такої трансформації (наприклад, поширення загального оподаткування на сільськогосподарські підприємства), призвели до появи «кризи неплатежів» борги аграрного сектору зростали в геометричній прогресії, що спричинило перші ознаки блокування національної економіки. На ці глобальні економічні проблеми нашарувалася посуха, яка охопила більшість основних аграрних регіонів країни та поставила питання подальшого функціонування сільського господарства досить категорично.

Реакція законодавця на такі серйозні виклики була не менш серйозною. По-перше, було проведено реструктуризацію боргів сільськогосподарських підприємств (частину боргів просто списували, частину розподіляли за посильними графіками виплат без нарахування додаткових санкцій за прострочення) [2]. По-друге, було серйозно змінено та спеціалізовано нормативно-правові засади оподаткування сільського господарства. Саме під впливом жорсткої кризи законодавець наважився на правовий експеримент та запровадив фіксований сільськогосподарський податок (ФСП) для сільськогосподарських товаровиробників [3; 4]. Перевагами такого податку стали: а) незмінний розмір, що обраховувався з одиниці земельної площі; б) заміна цілої низки інших податків та зборів. Цьому податковому механізму судилося довге життя в системі агропротекційних заходів нової держави у своєму модифікованому вигляді ця ідея досі втілена у вітчизняному праві. Окрім ФСП податкову підтримку було розширено за рахунок спеціального режиму податку на додану вартість, який теж в майбутньому став одним з основних заходів підтримки сільського господарства країни [5]. У цей же період було закладено правовий фундамент для державної допомоги виноградарству та спорідненим галузям, а саме: було прийнято Закон України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» [6]. Цим Законом була сформована фінансова основа для багаторічної підтримки відповідних галузей сільського господарства.

По-третє, указана криза прискорила прийняття відверто агропротекційних законів, які мали галузевий характер, наприклад, законів України «Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру» [7] та «Про ставки вивізного (експортного) митна на насіння деяких олійних культур» [8]. Перший дав міцну правову основу для упорядкованого розвитку цукробуряківництва і переробної галузі в складних умовах зростання конкуренції. Другий закон став опорною точкою для досягнення сучасного лідерства України на світовому ринку соняшникової олії.

По-четверте, у даний період держава забезпечувала виробників насінням та мінеральними добривами. При цьому враховувалися основні проблеми аграріїв, а саме відсутність коштів на посівні кампанії. Для вирішення цих питань держава виступала посередником, закуповуючи необхідні ресурси та надаючи їх виробникам під зобов'язання виростити і поставити сільськогосподарську продукцію в майбутньому [9; 10].

Навіть таке схематичне зображення агропротекційних заходів, здійснених державою в період першої кризи (1997-1999 роки), вказує на обрану в той час методологію максимального сприяння сільськогосподарським товаровиробникам; урахування актуальних потреб аграріїв; створення загальних механізмів підтримки, що охоплювали широке коло адресатів (податкова, митна, закупівельна тощо). Активна проведена робота нормотворця дала свої плоди: сільське господарство не тільки успішно пережило кризу воно вступило у фазу висхідного розвитку на нових ринкових економічних засадах. Державі вдалося ціною значних зусиль використати кризовий період як своєрідне вікно можливостей саме в цей час було зроблено важливі стратегічні нормативні кроки, які визначали аграрний устрій ще багато років потому.

Друга криза (2007-2009 років) сталася внаслідок негативної дії світової фінансової кризи, що охопила економіку практично усіх країн. При цьому характерно, що проблеми сільського господарства і цього разу теж розпочалися із посухи. Слід підкреслити, що в даний період економіка України в цілому та аграрний сектор зокрема вже були на зовсім іншому щаблі свого розвитку. Так, сільське господарство мало кілька важливих функціонуючих механізмів податкової підтримки, широкий перелік додаткових спеціальних програм. Уже кілька років як впроваджувалася агропротекційна модель, втілена в прийнятому Законі України «Про державну підтримку сільського господарства України». Тобто, хоча друга потужна криза кінця 2000-х вдарила досить боляче, однак агропротекційні буфери були вже більш досконалими. Однак навіть незважаючи на це, в даний період було прийнято низку нормативно-правових актів, спрямованих на мінімізацію негативних наслідків невідворотної кризи. Зокрема, по-перше, було оперативно відреаговано на продовольчі загрози, пов'язані із посухою. Так, була прийнята постанова Кабінету Міністрів України «Про невідкладні заходи щодо зменшення негативного впливу посухи та забезпечення формування ресурсів зерна врожаю 2007 року» від 04.06.2007 року, якою передбачалися заходи для формування резервів, стабілізації ситуації на аграрному ринку, що могла бути напруженою через низький врожай [11]. Паралельно із цим було здійснено заходи, спрямовані на підтримку виробників, що постраждали від погодно-кліматичних умов. Так, було передбачено виділення коштів фінансової допомоги постраждалим підприємствам у різних регіонах України [12]. Цікаво, що спершу така допомога надавалася як зворотна, однак уже через рік було прийняте розпорядження уряду, згідно з яким неповернуті до цього часу кошти не підлягали поверненню до бюджету, тобто фактично така заборгованість списувалася [13]. Крім того, сільськогосподарським підприємствам була організована підтримка у вигляді одержання насіннєвих позичок із державного резервного фонду із можливістю відстрочки оплати за таке насіння [14].

По-друге, було модернізовано спеціальний Закон України «Про державну підтримку сільського господарства України» з метою розширення та удосконалення правових механізмів підтримки. Зокрема, в ньому з'явилося близько десяти нових агропротекційних заходів [15].

По-третє, була здійснена спроба зобов'язати фінансові установи виконувати агропротекційні функції. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання негативним наслідкам впливу світової фінансової кризи на розвиток агропромислового комплексу» від 04.02.2009 року було передбачено обов'язок банків підтримати позичальників сільськогосподарських товаровиробників (шляхом пролонгації кредитних договорів, визнання застави достатньою тощо). Також цим Законом банкам надавалася рекомендація давати кредити торговельним та переробним підприємствам для проведення ними розрахунків з виробниками сільськогосподарської сировини [16]. Цікаво, що рішенням Конституційного Суду України такі положення були визнані неконституційними [17], а даний кейс став невід'ємною частиною вітчизняного правового досвіду, окресливши юридичні межі державного протекціонізму зокрема, вони проходять там, де не зачіпаються права третіх осіб, за рахунок яких держава намагається надати підтримку.

По-четверте, оскільки спроба кредитної допомоги аграріям шляхом адміністративного впливу на банки не вдалася, нормотворець прийняв Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо підтримки агропромислового комплексу в умовах світової фінансової кризи» від 22.12.2009 року, яким були передбачені зміни і доповнення до податкового і митного законодавства з метою підтримки сільського господарства [18].

Окрім того, по-п'яте, у цей період було додатково запроваджено низку спеціальних програм підтримки.

Аналіз законодавчих дій, здійснених під час другої серйозної кризи 2007-2009 років, продемонстрував: а) поєднання оперативних заходів із більш ґрунтовно опрацьованими системними рішеннями; б) розширення видів та обсягів підтримки, яка уже існувала; в) запровадження нових програм і правових механізмів; г) окреслення юридичних меж державної підтримки. Агропротекційна реакція держави на другу кризу не була такою інтенсивною порівняно із першою, однак це пояснюється тим, що система підтримки на той час уже була розроблена і стабілізована.

Третя криза (2022-2024 роки) є результатом ведення воєнних дій на території України. У цей період сільськогосподарські товаровиробники стикнулися із цілим комплексом проблем: порушення логістики постачання і збуту; втрата і пошкодження майна; забруднення та замінування полів; висока вартість та дефіцит засобів захисту рослин, мінеральних добрив, насіння та пального; кадровий голод тощо. Ґрунтовний аналіз проведених у цей період заходів було здійснено нами у попередніх роботах [19] тому в цьому дослідженні ми лише схематично зобразимо основні кроки. По-перше, були згорнуті більшість програм підтримки. На регулярній основі надаються лише бюджетна дотація на утримання великої рогатої худоби та субсидія на одиницю оброблюваних угідь [20]. По-друге, було запропоновано грантову підтримку [21], яка за півтора роки охопила лише сотню аграрних адресатів. По-третє, набув чинності механізм мінімального податкового зобов'язання, який додатково ліг на агробізнес. Тобто податкове навантаження не зменшується, а навпаки збільшується. Крім того, такі тенденції будуть посилені з огляду на передбачені в Національній стратегії доходів до 2030 року заходи, а саме: відмова від спрощеної системи оподаткування для юридичних осіб, підвищення податків для сільськогосподарських товаровиробників тощо [22]. По-четверте, згорнуто державні форвардні програми, що надавалися через ПАТ «Аграрний фонд», який був переданий в управління Фонду державного майна.

Як можна помітити, основною спільною характерною рисою державної підтримки в попередні кризові періоди стала активізація масштабних агропротекційних заходів, які охоплювали невизначену кількість суб'єктів (податкова, митна, форвардна, реалізаційна та інші види підтримки). Під час воєнної кризи підтримка надається навпаки надзвичайно вузькому колу осіб, а від таких механізмів, що дають змогу допомогти великій кількості аграріїв, або вже відмовилися, або планують відмовитися.

Таким чином, обрана Україною модель підтримки аграріїв під час воєнної кризи 2022-2024 років суттєво відрізняється від тих моделей, які були апробовані в нашій країні в часи попередніх криз. Отримані ключові висновки дають нам змогу підбити окремі підсумки.

Висновки

На підставі проведеного аналізу ми можемо порівняти три моделі поведінки нашої держави під час трьох гострих криз різної етимології. Під час першої кризи (1997-1999) можна простежити елементи патерналізму (максимального сприяння з боку держави), що пояснюється відсутністю на той час налагодженої системи підтримки та необхідністю швидкої розробки ефективних заходів протидії негативним економіко-екологічним явищам. Під час другої кризи (2007-2009) реакція законодавця була в цілому адекватною та мала ознаки класичного протекціонізму: вона була менш інтенсивною, але це мало об'єктивне пояснення в наявності розгалуженої системи підтримки. Під час третьої кризи (2022-2024) спостерігається перехід до ліберального аграрного ринку, за якого сільськогосподарські товаровиробники майже позбавлені (або повністю позбавлені) державної підтримки.

Проведене дослідження демонструє не тільки невтішні та загрозливі тенденції розвитку відносин державної підтримки сільського господарства в період воєнної кризи отримані висновки додатково підкреслюють необхідність чітких законодавчих засад ведення аграрної політики. За відсутності Закону України «Про державну аграрну політику», на тлі майже тотальної руйнації Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» обрання моделі державної підтримки є ситуативним та непередбачуваним. Взаємозв'язок усіх цих правових категорій має важливе практичне значення: якщо аграрна політика окреслює цілі та завдання розвитку аграрних відносин, то державна підтримка є універсальним інструментом для досягнення цих цілей. Саме тому невизначеність із першим зумовлює безсистемність та неефективність другого. У зв'язку з цим, на наш погляд, воєнна криза висвітлила потребу в нормативно-правовому забезпеченні вітчизняної аграрної політики, а також необхідність законодавчого визначення моделей державної підтримки сільського господарства (для звичайних та кризових умов).

Дослідження здійснене у рамках виконання наукового проєкту (реєстраційний номер N 226/0062) відповідно до договору із Національним фондом досліджень України, за сприяння Кембриджського університету (Велика Британія).