Зарубіжна та вітчизняна практика аудиту у державному секторі

Размещено на http://www.allbest.ru/

На тему: «Зарубіжна та вітчизняна практика аудиту у державному секторі (державний аудит та особливості процесу його здійснення)»



Зміст

Вступ

1. Підходи до визначення місця рахункових відомств у системі органів державного управління

2. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю

3. Концептуальні засади державного аудиту в Україні

Висновки

Список використаної літератури

аудит управління контроль



Вступ

Актуальність теми дослідження. На сьогоднішній день Україна йде шляхом розбудови громадянського суспільства, основою якого є розвиток прозорого державного управління із залученням громадськості. Ключовим фактором економічних і соціальних успіхів країни є співробітництво на підставі довіри між громадянами, соціальними інститутами і державою. Держава вирішує завдання забезпечення колективних потреб суспільства за рахунок коштів, що акумулюються у бюджеті і позабюджетних фондах. Суспільство повинно мати гарантію цільового і ефективного витрачання цих коштів. Таку гарантію може надати вищий орган фінансового контролю, що наділений відповідними компетенціями згідно чинного законодавства, і є одночасно джерелом відкритої інформації та гарантом прав і законних очікувань громадян стосовно питань управління державними ресурсами. Дієву концепцію сучасної системи державного фінансового контролю можна розробити на підставі системного підходу, глибокого дослідження вітчизняного і зарубіжного досвіду і досягнень сучасної практики.

Об'єктом дослідження є зарубіжний та вітчизняний аудит у державному секторі.

Предмет дослідження - особливості процесу здійснення аудиту в зарубіжних країнах та в Україні.

Метою даної роботи є дослідження особливостей процесу здійснення аудиту в зарубіжних країнах та в Україні.

Мета роботи передбачає виконання таких завдань:

дослідити поняття державного аудиту та підходи до визначення місця рахункових відомств у системі органів державного управління;

охарактеризувати зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю;

виявити особливості державного аудиту в Україні.

1. Підходи до визначення місця рахункових відомств у системі органів державного управління

Історичний екскурс в епоху становлення державного контролю свідчить, що перші згадки про рахункові відомства з'явилися в Китаї майже З тисячі років тому, а в Кореї - понад 1,3 тисячі років.

Світовій практиці притаманні різні підходи до проблеми організації та функціонування фінансового й адміністративного контролю в державному секторі економіки. Обрання тієї чи іншої моделі базується на таких чинниках: історично прийнята в країні форма правління, унормована форма державного устрою, особливості розподілу функціональних повноважень між гілками влади, а також ступінь демократичного розвитку суспільства.

Порівнюючи нормативні, юридичні та інституційні особливості, вітчизняні науковці й фахівці застосовують різні підходи до визначення місця рахункових відомств у системі органів державного управління.

Наприклад, Н. Дорош привертає увагу до такої організаційної схеми контролю в зарубіжних країнах:

перша категорія - вищий орган державного фінансового контролю підпорядковується парламенту або президенту і на нього покладено контроль за витрачанням коштів державного бюджету;

друга категорія - державні контрольно-ревізійні підрозділи міністерств І відомств, що підпорядковуються як вищому органу державного фінансового контролю, так і відповідному міністерству або відомству.

Вони здійснюють повний контроль за правильністю витрачання державних коштів.

A.Соменков групує органи контролю за назвою, нагадуючи, що в окремих країнах виші контрольні установи належать до органів парламенту; в інших - наділені статусом служби державного контролю; ще один тип називає автор - це рахункові суди й рахункові трибунали; далі виділяє він офіси генерального аудиту на чолі з аудитором; окремо вказує на існування державних генеральних інспекцій, а в останній групі називає рахункові, контрольні та ревізійні палати.

Я. Мазур поділяє вищі контрольні органи на дві групи:

рахункові трибунали;

контрольні установи.

До рахункових трибуналів він відносить колегіальні незалежні від уряду органи контролю, що називаються судами (або діють як суди), які контролюють розрахунки і приймають рішення щодо притягнення до відповідальності винних посадових осіб (рахункова палата Італії; рахункові трибунали Франції, Бельгії і Іспанії), та інші колегіальні незалежні від уряду органи, не наділені подібними судовими повноваженнями (Федеральна рахункова палата Німеччини).

Контрольними установами автор називає Інші відомства, у яких рішення щодо проведення перевірок та результатів приймається або безпосередньо керівником (монократичні - Національне управління аудиту Великобританії), або колегією на чолі з керівником контрольного органу (Верховне контрольне бюро Чеської Республіки).

B. Мельничук звертає увагу, що у країнах Євросоюзу Існує чотири основних типи державних органів фінансового контролю:

аудиторські суди (Франція, Бельгія, Люксембург, Португалія, Іспанія, Італія) або судові органи, що є складовими судової системи країни (Греція, Португалія);

колегіальні органи, що не мають судових функцій (Нідерланди, Німеччина);

незалежні контрольні управління на чолі з Генеральним контролером (Великобританія, Ірландія, Данія);

контрольні управління у структурі уряду (Швеція, Фінляндія).

Незважаючи на розбіжності у підходах до визначення категорій в організації державного контролю зарубіжних країн, усі автори об'єктивно вказують на наявність диверсифікації їхніх типів з огляду на владні повноваження, статус та функціональну незалежність [5].

2. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю

У Європі найкласичнішої форми органи контролю набули у ХІІ-XIII ст. (Національне управління аудиту Великобританії - 1120 рік, Палата рахунків Франції - 1318 рік, Регулярна аудиторська організація Бельгії - 1386 рік). Автономні інститути аудиту Пруссії виникли в 1714 році (Генеральна палата рахунків), у Чехії - в 1761 році (Імперська облікова палата), в Австро-Угорщині - в 1768 році (Імперсько-Королівський Верховний суд аудиту), у Польщі - у 1808 році (Головна рахункова палата Варшавського Князівства), в Іспанії - у 1828 році (Суд рахунків), у Туреччині - у 1862 році (Вища бухгалтерська Рада Османської імперії), в Румунії - у 1864 році (Виший суд аудиту).

У жовтні 1977 року на IX Конгресі Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) прийнято Лімську декларацію про керівні принципи фінансового контролю (the Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts). Хоча з погляду міжнародного права Лімська декларація не обов'язкова до застосування, нею проголошено первинні положення розвитку державного фінансового контролю у демократичних країнах, зокрема: особливості організації контролю як елементу управління; сфера застосування контролю; принципи побудови системи фінансового контролю; засади незалежності й підзвітності вищих контрольних органів, їхні повноваження тощо [5].

Правовою основою організації рахункових відомств та забезпечення їхнього функціонування у переважній більшості країн є конституції та прийняті на їх основі закони, які визначають місце, функції й права контрольних установ.

Як свідчать підсумки детального моніторингу, за місцем у системі суб'єктів державного управління верховні інститути фінансового контролю зарубіжних країн можна поділити на такі категорії:

рахункові трибунали (суди) - нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія);

рахункові (контрольні) палати - органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету і дотриманням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угорщина, Польща, Болгарія, Японія);

національні управління аудиту (управління Генерального аудитора) - незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, уповноважені проводити фінансовий та адміністративний аудит державного сектору, проте також під протегуванням верховного виборного органу [2,8].

Законодавство ряду країн дає можливість виконавчій владі мати власні автономні контрольні структури (Адміністративно-бюджетне управління при Президентові США, Аудиторська комісія Великобританії, Національне ревізійне управління Швеції), місією яких є виконання фінансово-економічної контрольної функції уряду. У Китаї Управління аудиту, підпорядковане прем'єр-міністру, є верховним органом аудиту держави і спрямовує роботу місцевих органів аудиту і контрольних представництв у міністерствах.

Контрольне управління уряду Угорщини здійснює роботу на підставі урядових рішень під керівництвом міністра фінансів, перевіряючи використання бюджетних фондів, субсидій і позик на розвиток підприємств; фінансування діяльності міністерств, бюджетних організацій, програм міжнародної допомоги; використання іноземних інвестицій та коштів Європейського союзу тощо.

У деяких країнах міністерства фінансів не лише відіграють головну роль у підготовці проектів бюджетів та розподілі коштів, а й мають централізовані ревізійні органи (Генеральна інспекція фінансів Франції, Відомство фінансового контролю Швейцарії, Служба Генерального Інспектора департаменту ревізій і рахівництва Індії), які відповідають за подальший фінансовий контроль бюджетних витрат урядових установ.

У Болгарії державний фінансовий контроль здійснюється міністерством фінансів через Головне управління фінансового контролю і територіальні управління. Штат визначається Радою Міністрів. Фінансові ревізори призначаються та звільняються наказами міністра фінансів. Головне управління проводить єдину ревізійну політику, створює методичну базу, здійснює нагляд за відомчим контролем. План роботи затверджується міністром фінансів. Предметом контролю є законність фінансово-господарських операцій, достовірність бухгалтерської звітності, дотримання бюджетної та валютної дисципліни, приватизаційні операції тощо [5].

Організаційна схема державного фінансового контролю зарубіжних країн передбачає існування в галузевих міністерствах власних ревізійних органів, які забезпечують внутрішній контроль за правильністю витрачання державних коштів у системі певного відомства. Зокрема, у Німеччині контрольно-ревізійні підрозділи відповідних федеральних структур виконують внутрішні ревізії за погодженням із Федеральною рахунковою палатою [8].

На початку другої половини XX століття у процесі безперервного реформування державного управління на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення і у сфері державного аудиту, зокрема у питаннях піднесення його авторитету в процесах управління та ефективності виконання контрольних функцій держави.

Наприклад, у Саудівській Аравії законом 1971 року Контрольне бюро уряду перетворено у Головне контрольне управління, якому надано статус самостійного органу фінансового аудиту для здійснення подальшого контролю за державними доходами, видатками та державним майном. Згідно з резолюцією Вищої ради з адміністративної реформи від 1985 року управління покликане не лише виявляти правопорушення у фінансовій сфері, а й визначати основні напрями удосконалення фінансової діяльності й виявляти резерви економії державних коштів.

1976 року органи аудиту Данії об'єднано в єдину організацію - Національне управління аудиту на чолі з Генеральним аудитором. У питаннях бюджету й штатів Генеральний аудитор був підпорядкований міністру економічних справ і кооперації. А з 1991 року відомство набуло статусу незалежної організації, що здійснює аудит від імені парламенту.

Загальним елементом у правовому статусі сучасних верховних контрольних установ є закріплені конституціями підзвітність парламенту, інституціональна незалежність від органів виконавчої влади та самостійність у питаннях планування й виконання аудиту. Незалежність грунтується на принципах відкритості й доступності результатів аудиту, самостійності у питаннях прийняття рішень стосовно оприлюднення результатів досліджень тощо. Незалежними від уряду й парламенту органами державного контролю є:

Суд аудиту Бельгії,

Рахункова палата Франції

Суд аудиту Нідерландів.

Ці інститути мають виняткові права самостійного планування та провадження діяльності. Так само у Німеччині законодавче закріплено, що Федеральна рахункова палата є вищою федеральною установою; не належить ані до законодавчої, ані до виконавчої, ані до судової гілки влади; є нейтральним авторитетним органом між парламентом і урядом та в ролі незалежного органу фінансового контролю підпорядковується лише закону. Що стосується членів палати, то діє суддівська недоторканність: професійна (неможливість надання їм настанов) та особова (неможливість примусового звільнення з посади)9.

У політичному й професійному плані ступінь автономності рахункового відомства характеризується особливостями процедури призначення та звільнення членів контрольного органу, а також легітимної тривалості перебування на посаді керівника відомства.

Як зауважує Н. Дорош, висока ефективність бюджетно-фінансового контролю в зарубіжних країнах забезпечується тим, що керівники вищих органів державного фінансового контролю призначаються й затверджуються парламентами на триваліший період, ніж терміни повноважень самих парламентів, а звільненими з посади можуть бути тільки за рішенням парламенту у разі професійної невідповідності чи зловживань. У США такий термін становить 15 років; у Німеччині, Австралії та Угорщині - 12; у Канаді - 10; у Болгарії - 9; у Мексиці - 8; у Туреччині - 7; у Швейцарії, Польщі, Румунії та Монголії - 6 років [5].

Як правило, у кожній країні застосовуються власні особливі регламенти з питань обрання керівного складу верховних інститутів контролю та впровадження їхньої діяльності.

Так, президент і віце-президент Федеральної рахункової палати Німеччини обираються на посаду бундестагом за поданням Федерального уряду й призначаються Федеральним президентом терміном на 12 років.

Державний контролер Ізраїлю обирається парламентом (кнесетом) та затверджується на посаді президентом країни терміном на 5 років, максимально - на два строки. Звільнення з посади державного контролера раніше від встановленого терміну можливе тільки за рішенням 2/3 голосів депутатів парламенту.

Федеральний рахунковий суд Бразилії складається з двох палат - по чотири міністри (судді) в кожній, які затверджуються на посаді сенатом, у тому числі 6 міністрів - за поданням голови сенату, а 4 міністри - за поданням президента республіки. Президент відомства обирається зі складу міністрів терміном на один рік.

Одна з організаційно найскладніших структур - Рахункова палата Франції. Керівництво палати затверджується Радою Міністрів. До керівного складу палати входять прем'єр-президент {призначається довічно), генеральний прокурор (виступає в державних інтересах та є посередником між палатою, урядом і судовими органами) й генеральний прем'єр-адвокат. Палата діє на колегіальних засадах. У професійному штаті відомства 7 палатних президентів (за галузевими напрямами) та 200 магістратів (юридичні радники, фінансові інспектори, аудитори)[2].

Загальним елементом формування моделі дієвого державного фінансового контролю є обмеження у діяльності керівних посадових осіб вищих контрольних установ, що забезпечує неупередженість при виконанні функціональних обов'язків. Керівники контрольних відомств, звичайно, не мають права суміщати основну діяльність із депутатством, суддівством або прокурорством, іншими адміністративними посадами у місцевій владі, членством у політичній партії; не можуть бути співзасновниками підприємницьких структур, займатися будь-якою іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, літературної та іншої творчої діяльності. При цьому в окремих країнах (Польща) вони наділяються правом недоторканності, тобто не можуть притягатися до кримінальної відповідальності без згоди колегії рахункового відомства або парламенту.

Інституціональна незалежність доповнюється адекватним рівнем фінансової незалежності, що є одним з основних принципів демократичності й практичності державного контролю. Важливою гарантією цього є те, що видатки на утримання ревізійних відомств затверджуються як окрема стаття державного бюджету. При цьому допускається можливість існування інших додаткових джерел доходів для розвитку установи та заохочення службовців.

Наприклад, доходи Національного ревізійного управління Швеції на 2/3 формуються за рахунок державних асигнувань, а решта - інших надходжень від аудиторської діяльності, надання консультацій, міжнародного співробітництва, навчання тощо. В окремих країнах (Австралія, Великобританія) певні категорії підприємств та організацій (як природні монополії) оплачують послуги державного аудиту, і ці кошти зараховуються до консолідованого фонду верховного контрольного відомства.

Акціонерні товариства Ісландії, у яких державна частка менша за половину, також можуть замовити послуги державного аудиту за відповідну плату на погодинній основі. На контрактний фінансовий аудит приватного сектору припадає близько 10% від загального обсягу фінансових аудитів, що здійснюються цією контрольною установою[5].

Уникнення упередженості в роботі та інших суб'єктивних чинників досягається шляхом забезпечення високого рівня оплати праці аудиторів. Близько третини бюджету Національного управління аудиту Великобританії - прямі видатки на оплату персоналу. В Туреччині оплата праці професійного персоналу Рахункової палати вдвічі перевищує зарплату адміністративного персоналу.

Ступінь впливу на незалежність у прийнятті рішень за результатами аудитів певного мірою можна оцінити, відповівши на запитання: "Який орган здійснює аудит звітності й діяльності рахункового відомства?".

Так, виконання кошторису Національного управління аудиту Великобританії перевіряє Комісія державних рахунків постійного комітету Палати громад. Аудит виконання бюджету Суду аудиту Румунії є прерогативою спеціальної комісії парламенту. Бюджет Національного суду аудиту Нідерландів є предметом контролю Департаменту аудиту Міністерства внутрішніх справ цієї країни. Аудит звітності Національного управління аудиту Данії здійснюється приватною бухгалтерською фірмою "Grothen & Perregaard". В Ісландії рахунки верховного контрольного відомства перевіряє незалежний сертифікований бухгалтер, який призначається президентським комітетом парламенту.

Обов'язковою умовою ефективного забезпечення дієвого й оперативного контролю в більшості країн є наявність територіальних підрозділів, які, залежно від форми державного устрою країни, повністю або частково підпорядковані верховному рахунковому відомству, проте в цілому зберігають самостійність у виконанні функцій та зосереджені на перевірках витрачання коштів місцевих бюджетів. У разі потреби вони виконують оперативні завдання центральної контрольної установи. Подібні регіональні представництва верховного органу державного фінансового контролю функціонують у Франції, Німеччині, Канаді, Монголії, Болгарії, Бразилії, Польщі, Китаї, Чехії тощо.

Для організаційної структури центрального апарату верховного контрольного органу характерні поділ на департаменти або за галузевим принципом (Німеччина), або за згрупованими напрямами (Данія). Важливим у процесі удосконалення структури зарубіжних рахункових відомств є утворення та поступова автономізація департаментів, відділів і груп аудиту адміністративної діяльності (performance auditing).

Зразком найоптимальнішого підходу до питання використання функцій вищого органу державного фінансового контролю є досвід багатої арабської країни Бахрейн. Професійними складниками організаційної структури органу державного аудиту цієї країни є секції:

фінансового аудиту (аналіз загального фінансового стану підприємств та установ; перевірка дотримання положень нормативно-регулювальних документів);

аудиту адміністративної діяльності (визначення економічності й ефективності, оцінка якості й кількості наданих послуг; аналіз досягнення об'єктом контролю поставленої мети);

аудиту комп'ютерних та бухгалтерських систем.

До цих трьох напрямів можна додати лише аудит навколишнього середовища, який у деяких розвинених країнах виділяють із аудиту адміністративної діяльності в окремий вид державного контролю[5].

Відповідно до покладених завдань органи державного фінансового контролю в зарубіжних країнах здійснюють контроль за виконанням бюджетів, витрачанням державних коштів і використанням державного майна. Контролю підлягають витрати на утримання органів державного управління та реалізацію державних програм розвитку. Верховні рахункові відомства хоча й не проводять аудиту політико-економічних актів, проте оцінюють обгрунтованість таких рішень, їхній вплив на державні фінанси, активи, борг та визначають наслідки. Загальноприйнятою практикою зарубіжних країн є те, що рахункові відомства поряд із перевірками державних витрат проводять аудит дохідної частини бюджету. При цьому верховні органи державного фінансового контролю не здійснюють фіскального контролю дотримання суб'єктами господарювання податкового законодавства і в жодному разі не підміняють тут податкових служб. Аудит доходів проводиться в ході фінансово-економічного аналізу виконання консолідованого й муніципальних бюджетів, формування державних і федеральних фондів, прибутків державних підприємств тощо. Подібна схема виконання аудиту доходів застосовується у Нідерландах, Великобританії, Німеччині, Швейцарії, Туреччині, Кореї тощо.

У низці країн верховні органи державного фінансового контролю виконують специфічні функції, які звичайно не притаманні вищим інститутам контролю.

Наприклад, нормативні акти уряду Іспанії набирають чинності за умови попередньої експертизи верховним контрольним відомством. А однією із функцій Рахункової палати Туреччини є попередня перевірка контрактів вартістю понад 100 тис. дол. США, які виконуються за рахунок коштів консолідованого або муніципального бюджету[1].

Здійснюючи попередню оцінку й експертизу, рахункові відомства захищають інтереси громадян і платників податків, пропонують шляхи підвищення економічності й ефективності державного управління. Водночас діяльність контролю в жодному разі не ототожнюється з політикою. Наприклад, Суд аудиту Нідерландів не робить політичних заяв, не може заявити, що закон "поганий", але що закон не працює так, як це передбачалося, заявити може.

У більшості країн верховні органи державного фінансового контролю в ході аудиту мають право доступу до усього масиву інформації й документів, що стосуються виконання обов'язків. Об'єкти контролю не можуть відмовляти органам аудиту у задоволенні їхніх законних вимог. У разі виявлення суттєвих порушень законодавства контрольні установи низки країн наділені владними повноваженнями притягати до адміністративної відповідальності винних осіб, накладати у безакцентному порядку арешт на рахунки об'єкта контролю, вносити пропозиції про тимчасове відсторонення або звільнення порушників, а також запроваджувати переслідування в судовому порядку. Воднораз окремі рахункові відомства не мають важелів прямого впливу на порушників і уповноважені в будь-якому разі передавати матеріали з ознаками виявлених зловживань до прокуратури та інших компетентних органів. Наприклад, Федеральну рахункову палату Німеччини названо "лицарем без меча" відтоді, як її було позбавлено права впливати на впровадження власних рішень і рекомендацій.

Головним критерієм вибору того чи іншого об'єкта контролю є факт розпорядження організацією чи установою коштами державного бюджету. Водночас, як справедливо зауважує А. Соменков, законодавство зарубіжних держав передбачає, що, поряд із перевірками витрат бюджетів, контролю з боку вищих органів фінансового контролю підлягають усі державні інстанції.

При цьому законодавство низки країн уповноважує рахункові відомства перевіряти не лише державний сектор, а й фінансову діяльність благодійних фондів (Австрія), приватного сектору соціального страхування (Франція), монополій (Швейцарія), а також політичних партій (Угорщина).

Вищий орган контролю Монголії має право проводити аудит діяльності парламенту, президента, конституційного суду, уряду, їхніх секретаріатів, секретаріатів суду й адвокатури, міністерств, урядових структур, центрального банку, бюджетних організацій і державної частки в активах акціонерних товариств, а також виявляти некоректність дій службовців вищого рангу щодо інших осіб та громадян.

Характерними для вищих органів фінансового контролю зарубіжних країн є підходи до організації роботи. Планування аудиту піврічне (Бразилія) або щорічне (Іспанія, Німеччина, Бельгія, Нідерланди, Польща, Чехія). Органи контролю самостійно обирають об'єкти аудиту. Плани складаються на підставі власного досвіду, запитів та пропозицій парламенту, уряду, верховного суду, громадян тощо й затверджуються безпосередньо керівником органу контролю або його колегією. Загальноприйнятою є норма, коли народні обранці не мають права давати вказівки рахунковим відомствам щодо безумовного проведення контрольно-ревізійних заходів.

Зарубіжні рахункові відомства здійснюють аудит правильності використання фінансових ресурсів із точки зору законності й доцільності, а також повноти і своєчасності відображення фінансово-господарських операцій в облікових та звітних реєстрах. Фінансовий аудит є незалежною оцінкою фінансових звітів державних підприємств, організацій та установ. У ході виконання фінансового аудиту перевірці підлягають як окремі ділянки діяльності органу, так і консолідовані документи управлінських структур. Тема аудиту пов'язана з частиною фінансового менеджменту уряду або окремої досліджуваної одиниці[5].

Проведення фінансового аудиту й підготовка підсумкових аудиторських документів повинна здійснюватися тільки в межах загальноприйнятих стандартів аудиту (generally accepted accounting standarts), які охоплюють усі елементи й стадії аудиту: планування, пошук доказів (фактів), звітування.

Здебільш у верховних органів фінансового контролю найуживаніші такі типи фінансового аудиту:

вибірковий (selective);

тематичний (cross-sectional);

попередній (або оглядовий) (preliminary);

подальший (follow-up);загальний (general).

Найгнучкішим і найдієвішим є тематичний аудит - контрольний захід, що здійснюється одночасно у різних організаціях з метою виявлення стану дотримання певних норм законодавства або дослідження ефективності адміністративних рішень органів державного управління.

За підсумками аудитів складаються:

аудиторські довідки (протоколи)

звіти.

В аудиторських звітах обов'язково називають ті питання, які потребують розв'язання або удосконалення. Аудиторські висновки передають до органів влади (парламенту, уряду, галузевим міністерствам, відомствам) та оприлюднюють через засоби масової інформації.

Наприклад, щорічна звітність Національного управління аудиту Данії складається з трьох типів:

узагальнений звіт фінансового аудиту;

15-20 звітів аудиту адміністративної діяльності;

звіт про результати діяльності відомства (у тому числі рекомендації з питань бухгалтерського обліку й аудиту).

Звіти передають на розгляд Комітету державних рахунків та одночасно надсилають на адреси відповідних міністерств, коментарі яких разом із відповідями Генерального аудитора відтворюються у щорічному звіті державних рахунків, який передається до парламенту.

Ефективність роботи верховних органів фінансового контролю визначається насамперед обсягами щорічної економії коштів, що досягається внаслідок впровадження пропозицій рахункового відомства. Характерним параметром ефективності аудиту є питома вага застосування об'єктами контролю запропонованих за підсумками аудиту рекомендацій.

Обов'язком більшості верховних інститутів державного фінансового контролю є оперативне та перспективне управління відомчим контролем для забезпечення координації, усунення дублювання в роботі різних контрольних підрозділів. Обов'язковій оцінці з боку незалежного зовнішнього державного аудиту підлягає організованість, надійність та ефективність функціонування систем внутрішнього фінансового контролю.

У ході регулярного аудиту доходів і витрат міністерств Суд аудиту Нідерландів не здійснює дублювання уже проведеного іншими органами аудиту, наприклад, підрозділами відомчого контролю, а використовує його результати, щоправда, після попередньої перевірки його якості .

Неодмінним чинником ефективного розвитку державного фінансового контролю й аудиту є забезпечення активної участі держави у міжнародних відносинах для набуття досвіду побудови структури та організації аудиту у галузі державного управління.

Саме для впровадження ідей та досвіду вищих аудиторських організацій світу у 1953 році було створено Міжнародну організацію вищих органів фінансового контролю INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), до якої входять понад 170 членів, а генеральний секретаріат перебуває у Відні (Австрія). Конгрес INTOSAI проводиться раз на три роки. Результати роботи INTOSAI оприлюднюють у щоквартальних публікаціях Міжнародного журналу з державного аудиту (the International Journal of Government Auditing) та на офіційному сайті в Інтернеті (www.intosai.org). Регіональні робочі групи INTOSAI здійснюють професійну підтримку аудиту державного сектору шляхом обміну досвідом та ідеями, а також створення професійних стандартів, методичних рекомендацій, методологій та інших практичних матеріалів у сфері фінансового й адміністративного аудитів.

3. Концептуальні засади державного аудиту в Україні

В Україні система контролю державних фінансів знаходиться на стадії становлення. Успадкована від колишнього СРСР система державного фінансового контролю потребує кардинальних змін, має бути пристосована до вимог громадянського суспільства. За радянських часів фінансовий контроль мав три основні форми: загальнодержавний (позавідомчий) фінансовий контроль територіальних контрольно-ревізійних органів міністерства фінансів; відомчий контроль міністерств та відомств за діяльністю підвідомчих підприємств, організацій та установ; народний контроль, що здійснювався за допомогою системи державних та громадських органів на чолі з Комітетом народного контролю СРСР, які контролювали всі господарюючі суб'єкти [3].

Виокремлювали ще одну форму контролю, що проводився ревізійними комісіями, сформованими із учасників організацій, заснованих на членстві (споживчої кооперації, КПРС, профспілок тощо).

Поточний стан системи державного фінансового контролю в Україні не можна назвати задовільним - нецільове використання, неповернення державних коштів, малоефективне управління і відчуження державної власності залишаються значними.

Функціонує велика кількість контролюючих і перевіряючи органів різної підлеглості, відсутня чітка регламентація їх функцій і повноважень. Реформи років незалежності призвели до існування розгалуженої, але малоефективної і погано скоординованої системи різних органів фінансового контролю. Причин тому багато, але в першу чергу - це відсутність наукових засад формування і функціонування вітчизняної системи державного фінансового контролю.

Дієву концепцію сучасної системи державного фінансового контролю можна розробити на підставі системного підходу, глибокого дослідження вітчизняного і зарубіжного досвіду і досягнень сучасної практики.

Реформування вітчизняної системи державного фінансового контролю відбувається шляхом адаптації законодавства до європейських норм, зокрема до положень Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, що була підписана в жовтні 1977 року в Лімі (Перу) делегатами ІХ Конгресу вищих органів контролю державних фінансів. Відповідно до принципів цього міжнародного документу здійснювати незалежний об'єктивний контроль державних фінансів може лише конституційний незалежний орган фінансового контролю [9].

Як свідчить аналіз наукових досліджень, термінологія, яка використовується науковцями, фахівцями-практиками в Україні, не узгоджується з термінологією, визначеною базовими документами ЄС. На сьогоднішній день у вітчизняній теорії та практиці немає чітко сформованого понятійного апарату щодо державного аудиту, який визначають як певний «прояв» державного фінансового контролю - вид, форму, тип, метод тощо. Аудит державного сектора та державний фінансовий контроль безумовно пов'язані один з одним, але цей взаємозв'язок, як і зміст терміну «державний аудит», до цих пір залишаються нерозкритими. До того ж, деякі фахівці вважають, що аудит - це вид підприємницької діяльності, що здійснюється на замовлення суб'єкта господарювання на платній основі, а тому не може здійснюватись державними органами.

Відповідно до традиційного вітчизняного підходу під аудитом розуміють здійснення перевірки та підтвердження достовірності фінансової звітності на замовлення власника суб'єкта господарювання. Але світова теорія і практика аудиту вже давно відійшли від вузького розуміння поняття «аудит», яке використовувалося в ХІХ столітті.

Західна практика аудиту політичних партій, громадських організацій, соціальних проблем, навколишнього середовища, національних відносин тощо сьогодні в Україні не має аналогів і поки що навіть не обговорюється [10].

Вперше в Україні термін «аудит» у контексті державних фінансів було застосовано у Бюджетному Кодексі у 2001 році. Наступним кроком у запровадженні державного аудиту став прийнятий парламентом у 2005 році Закон України «Про управління об'єктами державної власності». Статтями даного Закону було встановлено, що органи державної контрольно-ревізійної служби здійснюють державний аудит суб'єктів господарювання державного сектору економіки, спрямований на запобігання фінансовим порушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного майна. З прийняттям у 2005 році Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим порушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна» було введено в оборот термін «державний фінансовий аудит», а також скасовано заборону займатися наданням аудиторських послуг органам державної контрольно-ревізійної служби. Крім того, відбулося розмежування правового поля аудиту як діяльності суб'єкта господарювання, що здійснюється з метою отримання прибутку, і як діяльності органів державного фінансового контролю, що спрямована на попередження фінансових порушень у державному секторі та забезпечення законного й ефективного використання державних ресурсів[6].

В Україні державний фінансовий контроль і аудит здійснюють:

контрольно-ревізійна служба, яка підпорядковується Міністерству фінансів,

Рахункова палата.

Тобто уряд прагне взяти на себе функції відповідального та координуючого органу, котрий повинен забезпечувати функціонування єдиної державної системи фінансового контролю.

Можна зробити висновок, що така ситуація викликана неповним розумінням сутності і особливостей державного фінансового контролю і аудиту, частковою підміною понять, намаганнями поєднати різні напрями контролю з метою досягнення найкращого ефекту від запровадження. Як наслідок, ревізії і перевірки продовжують залишатись нагадуванням колишнього адміністративно-командного устрою, а звітна результативність контрольних заходів не відповідає реальному усуненню порушень і відшкодуванню збитків. Чинна система державного фінансового контролю практично не виконує покладені на неї функції попередження порушень у фінансовій сфері, а також запобігання неефективному використанню бюджетних коштів.

Більше опрацьованим є напрямок внутрішнього фінансового контролю (аудиту). Так, нова редакція Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, схвалена розпорядженням Кабінету міністрів України від 22 жовтня 2008 року, розмежовує зовнішній і внутрішній державний аудит. Відповідно до зазначеної Концепції зовнішній державний аудит здійснює Рахункова палата України, а внутрішній аудит може проводитись: централізовано - органами державної контрольно-ревізійної служби, і децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом, що підпорядкований безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього. Вищий орган фінансового контролю в державі повинен виконувати провідну роль в підвищенні ефективності державного фінансового управління, стимулювати більш чітке управління фінансовими коштами, а також гласність і відповідальність в державному секторі, сприяти більш ефективній роботі цього сектору і всьому демократичному процесу в цілому. Для можливості істотно сприяти удосконаленню системи державного управління Рахункова палата, як вищий орган фінансового контролю в країні, має:

контролювати ефективність фінансового управління, а не лише законність і правомірність державних доходів і видатків;

тісно співпрацювати з іншими контрольними органами держави;

зберігати свою незалежність;

підтримувати тісні контакти з Верховною Радою;

проводити і розповсюджувати дослідження в галузі фінансів і активно співпрацювати в розробці економічних законопроектів.

Державний фінансовий контроль і аудит є двома напрямками фінансового контролю, і, незважаючи на концептуальні відмінності, вони мають спільну мету - забезпечення законного, ефективного і прозорого управління державними фінансами. При цьому фахівці наголошують на важливості превентивного фінансового контролю, який здійснюється на етапі розгляду і прийняття рішень, ухвалення законодавчих і нормативних актів. Попередній контроль повинен здійснюватися на підставі глибокого аналізу, що сприяє об'єктивній оцінці доцільності і ефективності прийняття певних управлінських рішень[4].

Сьогодні існує нагальна потреба розробки методики здійснення державного аудиту, яка передбачатиме системний підхід і базуватиметься на сучасних досягненнях науки. У зв'язку з цим необхідно:

привести теоретико-методологічну базу державного аудиту у відповідність до сучасних умов;

закріпити статус вищого органу державного аудиту за Рахунковою палатою;

розробити концептуальні основи і уточнити нормативно-правове забезпечення діяльності органів, що проводять державний аудит;

реформувати організаційну структуру і відповідно змінити розподіл функцій і сфер діяльності органів державного фінансового контролю;

сформувати узгоджену концепцію координації діяльності усіх контрольних органів і на цій основі щорічно складати єдиний план заходів загальнодержавного фінансового контролю;

створити науково-дослідницьку та навчальну бази діяльності органів державного фінансового контролю, сформувати систему кадрового забезпечення;

організувати адекватну інформаційну інфраструктуру;

підвищити рівень матеріально-технічного і фінансового забезпечення функціонування контролюючих органів;

розробити стандарти державного аудиту;

розробити науково-методичні основи комплексної оцінки соціально-економічної ефективності системи контролю державних фінансів.

Таким чином, інститут державного аудиту може стати інструментом підвищення відкритості і відповідальності управління людськими, природними, економічними і фінансовими ресурсами, передумовою переходу до інноваційного типу економіки, до більш високого рівня загального суспільного розвитку[4].



Висновки

Розглянутий матеріал стосовно зарубіжної та вітчизняної практики аудиту в державному секторі дозволяє сформулювати наступні висновки:

Зарубіжні рахункові відомства здійснюють аудит правильності використання фінансових ресурсів із точки зору законності й доцільності, а також повноти і своєчасності відображення фінансово-господарських операцій в облікових та звітних реєстрах.

Головним критерієм вибору того чи іншого об'єкта контролю є факт розпорядження організацією чи установою коштами державного бюджету. Водночас законодавство зарубіжних держав передбачає, що, поряд із перевірками витрат бюджетів, контролю з боку вищих органів фінансового контролю підлягають усі державні інстанції.

Обов'язковою умовою ефективного забезпечення дієвого й оперативного контролю в більшості країн є наявність територіальних підрозділів, які, залежно від форми державного устрою країни, повністю або частково підпорядковані верховному рахунковому відомству, проте в цілому зберігають самостійність у виконанні функцій та зосереджені на перевірках витрачання коштів місцевих бюджетів. У разі потреби вони виконують оперативні завдання центральної контрольної установи.

Неодмінним чинником ефективного розвитку державного фінансового контролю й аудиту є забезпечення активної участі держави у міжнародних відносинах для набуття досвіду побудови структури та організації аудиту у галузі державного управління.

Реформування вітчизняної системи державного фінансового контролю відбувається шляхом адаптації законодавства до європейських норм, зокрема до положень Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, що була підписана в жовтні 1977 року в Лімі (Перу) делегатами ІХ Конгресу вищих органів контролю державних фінансів.

Основним об'єктом державного аудиту є не лише цільове і законне використання коштів, а й необхідність і ефективність управлінських рішень, що приймаються державними органами. Державний аудит повинен забезпечувати об'єктивну, незалежну і публічну оцінку результатів соціально-економічного розвитку в державі, чітко визначати цілі подальшого удосконалення управління суспільством.

Ситуація, коли уряд України прагне взяти на себе функції відповідального та координуючого органу, котрий повинен забезпечувати функціонування єдиної державної системи фінансового контролю, викликана неповним розумінням сутності і особливостей державного фінансового контролю і аудиту, частковою підміною понять, намаганнями поєднати різні напрями контролю з метою досягнення найкращого ефекту від запровадження. Як наслідок, ревізії і перевірки продовжують залишатись нагадуванням колишнього адміністративно-командного устрою, а звітна результативність контрольних заходів не відповідає реальному усуненню порушень і відшкодуванню збитків.

Чинна система державного фінансового контролю практично не виконує покладені на неї функції попередження порушень у фінансовій сфері, а також запобігання неефективному використанню бюджетних коштів.



Список використаної літератури

1. Алієва В.Ш. Роль Рахункової палати Туреччини в бюджетному процесі // Фінанси України. - 2008. - № 6. - С. 71.

2. Бариніна Марина Органічний закон: Інновації у внутрішньому контролі Франції // Фінансовий контроль. - 2008 р., № 5

3. Гринцевич В.О. Внутрішній аудит як самостійний вид контролю в органах державного сектору України //№ 3 (53) 2010

4. Діденко С. О., Діденко Є. В. Економічна роль державного фінансового контролю // Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна. - 2008 р., №802, с.107-112

5. Дорош Н.І. Державний фінансовий контроль: зарубіжний досвід і шляхи вдосконалення // Фінанси України. - 2008. - № 1. - С. 49.

6. Пушкарьова О. Ю. Державний фінансовий аудит суб'єктів господарювання як пріоритетний напрям діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби // Держава та регіони, Серія: Економіка та підприємництво. - 2009 р., № 7, с. 160-164

7. Романів Є. М., Любенко А. М. Перспективи подальшого удосконалення державного фінансового контролю в Україні

8. Соловйова Ю.М., к.е.н., ст. викл. Садекова А.М. Донецький національний університет економіки і торгівлі «Економіка. Облік і аудит». 2009 р.

9. Стефанюк І. Б. Державний фінансовий контроль: проблеми ідентифікації й визначення системи // Фінанси України. - 2009 р., № 11(168), с. 12-19

10. Чугунов І.Я., Федосов В.М. Державний внутрішній фінансовий контроль: стратегія розвитку // Фінанси України. - 2009 р., №4, стр. 3-12

Размещено на Allbest.ru

...