Размещено на http://www.allbest.ru/

УКООПСПІЛКА

Львівська комерційна академія

УДК 657.6:06.047.42 Л.93

Спеціальність 08.06.04 - Бухгалтерський облік, аналіз і аудит

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Методика і організація контролю в бюджетних установах

Любенко Андрій Миколайович

Львів - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі аудиту Львівської комерційної академії Укоопспілки.

Науковий керівник доктор економічних наук, професор Рудницький Василь Степанович, Львівська комерційна академія, завідувач кафедри аудиту.

Офіційні опоненти:

- доктор економічних наук, професор Гуцайлюк Зіновій Володимирович, Тернопільська академія народного господарства, завідувач кафедри аудиту.

- кандидат економічних наук, доцент Лазаришина Інна Дмитрівна, Український державний університет водного господарства та природокористування, завідувач кафедри обліку та аудиту, м. Рівне.

Провідна установа Київський національний економічний університет Міністерства освіти і науки України, кафедра обліку в промисловості, м. Київ.

Захист відбудеться "19" вересня 2002р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.840.01. по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук у Львівській комерційній академії за адресою: 79005, м. Львів-5, вул. Туган-Барановського, 10.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівської комерційної академії за адресою: 79005, м. Львів-5, вул. Туган-Барановського, 10.

Автореферат розісланий "16"серпня 2002 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат економічних наук, доцент Блонська В.І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Становлення і розвиток незалежної держави потребують вдосконалення, а в окремих аспектах і перебудови існуючої системи економічного контролю, викликаного зміною господарського механізму й управління. Враховуючи наявний економічний та людський потенціал, а також місце України у світовому співтоваристві, ці перетворення не можуть залишатися поза увагою держави, а потребують керованості та чіткого визначення подальших пріоритетних напрямів розвитку.

Значні недоліки та прорахунки в державному управлінні за роки здобуття незалежності Україною стали причиною виникнення та утвердження багатьох негативних явищ, таких як підвищення рівня безробіття, зниження реальної купівельної спроможності населення, неефективне використання природних ресурсів держави та небезпечне втручання в навколишнє середовище.

Суттєво послабились функції державного контролю за збереженням державної власності. Тому стало частим явищем зловживання в фінансово-економічній сфері, а це - умисне приховування прибутків від оподаткування, нецільове, неефективне та незаконне використання бюджетних коштів керівниками різних рівнів, розкрадання державного та комунального майна.

Поряд з цим, як показує досвід, у розвинутих країнах держава активно здійснює функцію контролю за ефективністю використання майна та фінансових ресурсів.

Діюче фінансове і податкове законодавство України зумовлює внесення відповідних змін до методики й організації контролю за витрачанням державних коштів, оскільки традиційні форми та методи контролю, що діяли в умовах командно-адміністративної системи, є неспроможними забезпечувати належний рівень державного контролю за використанням коштів бюджетів усіх рівнів, який відповідно до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.93р. №2939-ХІІ здійснюється органами державної контрольно-ревізійної служби України (ДКРС).

З моменту прийняття вказаного Закону пройшло більше восьми років, протягом яких прийнято Конституцію України і суттєво змінено законодавство держави, в тому числі фінансово-бюджетне та податкове. Прийнято Бюджетний кодекс України. Проте, зміни і доповнення до Закону не вносилися, хоча практика діяльності служби свідчить про гостру необхідність таких змін.

Огляд літературних джерел показує, що питання методики та організації контролю в різних аспектах висвітлюють автори: І.А. Білобжецький, М.Т. Білуха, Ф.Ф. Бутинець, Б.І. Валуєв, П.Т. Ворончук, А.М. Герасимович, З.В. Гуцайлюк, Є.П. Дедков, Р.Т. Джога, В.П. Завгородній, Л.М. Кіндрацька, М.В. Кужельний, А.М. Кузьмінський, В.М. Онищук, Є.В. Мних, М.С. Пушкар, В.С. Рудницький, В.В. Сопко, Б.Ф. Усач, В.О. Шевчук. Проте названі вчені розглядають проблеми контролю, ревізії та аудиту, які стосуються суб'єктів господарювання в цілому, а не конкретно бюджетних установ. Проблемами методики та організації контролю в бюджетних установах займалося незначне коло науковців, а саме: М.М. Каленський, В.І. Крисюк, О.В. Юрченко та ін.

Система державного контролю в Україні за ефективним і раціональним використанням фінансових ресурсів та майна знаходиться на етапі становлення. Існує низка невирішених питань, пов'язаних з визначенням особливостей контролю за використанням державних ресурсів бюджетними установами, а також потребує подальших досліджень і розробок організаційних та методичних засад здійснення контрольних повноважень держави та її органів.

Зазначене вище, а також необхідність дослідження питання визначення місця і розмежування функцій кожного органу державного економічного контролю, недостатня розробленість теоретичних і методичних підходів щодо формування контрольних функцій ДКРС, підвищення їх значимості в удосконаленні механізму управління державною власністю і фінансовими ресурсами обумовили вибір теми дисертаційної роботи, мету, завдання та основні напрями дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до кафедральної теми "Аналіз і аудит у системі контролю господарсько-фінансової діяльності суб'єктів господарювання", затвердженої вченою радою Львівської комерційної академії 26 березня 1999 року. Особисто автором розроблена методика проведення ревізії бюджетних установ.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є розробка теоретичних, методичних та організаційних положень і практичних рекомендацій з удосконалення контролю органами ДКРС України, посиленню їх економічних функцій у підвищенні ефективності діяльності бюджетних установ.

Для досягнення поставленої мети передбачається вирішити такі завдання:

- визначити роль та функції контрольно-ревізійного підрозділу (КРП) в забезпеченні державної політики підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів установами та організаціями;

- узагальнити зарубіжний досвід з питань організації державного контролю за використанням бюджетних коштів з метою його запровадження у вітчизняну практику;

- проаналізувати і систематизувати діючі методичні та організаційні підходи щодо здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю бюджетних установ і організацій;

- обґрунтувати методичні підходи до визначення типових видів порушень чинного законодавства з боку бюджетних установ з питань раціонального використання бюджетних коштів та збереження державної власності;

- розробити методичні підходи до оцінки законності витрачання бюджетних коштів за результатами ревізій та перевірок.

Об'єктом дослідження є діяльність та контрольний процес в бюджетних установах України.

Предметом дослідження є методика та організація здійснення державного контролю за раціональним використанням фінансових ресурсів в бюджетних установах і збереженням державної власності.

Методи дослідження. Дисертаційне дослідження проводилось із застосуванням діалектичного методу пізнання явищ і процесів. В межах цього загального методу використано конкретні методи: абстрагування, аналогію, індукцію, дедукцію, синтез, аналіз. Для розкриття змісту контролю застосовано метод системного підходу. У визначенні методики та організації контролю використано специфічні методи, зокрема: графічний, проектування, моделювання - при створенні схем, структури та послідовності етапів контролю. Статистичні методи і прийоми, в тому числі вибіркове дослідження, групування, узагальнення, використані для вивчення стану методики та організації контролю в бюджетних установах.

Інформаційною основою здійснення досліджень є вітчизняні та зарубіжні публікації з питань методики й організації державного контролю в установах і організаціях, що отримують бюджетні кошти, статистична звітність ДКРС України, аналітичні розрахунки, законодавчо-нормативна база України, яка регулює відносини власності, формує вимоги до збереження державної власності та використання бюджетних коштів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному обґрунтуванні й удосконаленні методики та організації контролю за використанням бюджетних коштів і збереженням державної власності, засади яких відповідають сучасним умовам управління та здійснення контрольної діяльності.

За підсумками дослідження отримано такі наукові результати:

· сформоване власне бачення місця ДКРС України в системі державного контролю та обґрунтовано його економічні функції як важелі впливу держави на забезпечення раціонального використання бюджетних коштів і збереження її власності;

· запропоновано нову трьохрівневу методику ревізії бюджетної установи, а також організацію контролю за збереженням державної власності, суть якої в тому, що на першому з них виявляють загальні недоліки в роботі організації чи установи, на другому - застосовують ревізійні прийоми, направлені на виявлення ознак, що вказують на можливість конкретних порушень (відхилення фактичних даних від очікуваних величин, невідповідність між взаємопов'язаними показниками тощо) і на третьому - проводиться детальна ревізія на тих ділянках, на яких виявлені суттєві недоліки;

· внесено зміни у діючу методику проведення комплексної ревізії бюджетних установ і організацій, використання якої дозволить локалізувати її об'єкти, уточнити порядок реалізації наслідків ревізій і перевірок для забезпечення матеріального відшкодування заподіяних збитків;

· запропоновано напрями удосконалення чинного законодавства з питань збереження державної власності та раціонального використання бюджетних коштів на базі теоретичних положень здійснення контролю та практичного досвіду роботи ДКРС;

· запропоновано варіанти управлінських рішень, залежно від характеру виявлених порушень, прийняття яких сприятиме усуненню недоліків та їх попередження в діяльності бюджетних установ;

· на основі вивчення досвіду зарубіжних країн щодо проведення перевірок (аудиту) в державному секторі економіки запропоновано удосконалену методику перевірки ефективності управління в бюджетній сфері за певною системою ознак (недосконале управління, недостатньо кваліфіковані кадри бухгалтерських та економічних служб, слабкий внутрішній контроль, помилки і випадки шахрайства, необґрунтовані рішення, сумнівні господарські операції та ін.);

· запропоновано власну систему оцінки надійності контролю у середовищі автоматизованих інформаційних систем за критичними елементами та їх групами.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у розробці методичних та організаційних підходів до проведення ревізій і перевірок в установах бюджетної сфери з питань збереження державної власності та раціонального використання бюджетних коштів. Результати дослідження, пропозиції та рекомендації, викладені в дисертаційній роботі знайшли своє впровадження в Головному контрольно-ревізійному управлінні України (довідка №01-14/314 від 04.12.2001), Контрольно-ревізійному управлінні у Львівській області (довідка №02-15м/1955 від 23.04.2002), Управлінні МВСУ у Львівській області (довідка №ПВ/735 від 14.11.2001), Головному управлінні освіти і науки (довідка №1-11/1472 від 03.12.2001) та Управлінні охорони здоров'я Львівської обласної державної адміністрації (довідка №940/1 від 22.04.2002).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є одноосібно написаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до методики та організації контролю в бюджетних установах. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертації використані лише ті ідеї та положення, які є результатом особистих здобутків дисертанта.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, результати, висновки та пропозиції проведеного дослідження знайшли відображення у наукових статтях, опублікованих у фахових та інших виданнях, доповідалися на Міжвузівській конференції ДУ "Львівська політехніка" "Проблеми розвитку фінансової системи та обліку" у 2000 році (м. Львів), науково-практичних конференціях "Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Податкова та фінансово-кредитна політика держави і механізм її реалізації в регіонах України" у 2000 році (м. Львів) та "Фінансові аналітичні інструменти реформування економічної системи Україні" у 2001 році (м. Львів).

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи відображені у 7 публікаціях загальним обсягом 2,5 др. ар., 5 з яких надруковано у фахових наукових виданнях обсягом 2,1 др. ар.

Обсяг та структура роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації складає 239 сторінок, у тому числі 4 таблиць, що розміщені на 5 сторінках, 18 рисунків - на 11 сторінках, 23 додатки - на 46 сторінках. Список використаних джерел становить 236 найменувань і займає 18 сторінок.

Основний зміст дисертаційної роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету та основні задачі, об'єкт і предмет дослідження, наукову новизну одержаних результатів і практичне значення розробок.

У першому розділі "Контроль у системі управління бюджетними установами" досліджуються суть контролю, його види та форми, визначається місце та роль державної контрольно-ревізійної служби в системі державного контролю за використанням бюджетних коштів, обґрунтовуються напрями підвищення ефективності методики й організації державного контролю в бюджетних установах. У дисертації визначено, що в процесі управління контроль є зв'язуючим елементом між його етапами - прийняттям управлінського рішення; контролем і перевіркою його виконання; оцінкою результатів виконання управлінського рішення. В процесі контролю виявляють: якість самого управлінського рішення; ефективність тих організаційних заходів, яких було вжито до його виконання; відповідність організації об'єкта цілям успішного виконання настанов управлінського рішення, а також розстановку кадрів, які виконують рішення.

Розглядаючи визначену сутність економічного контролю в працях вітчизняних і зарубіжних науковців автором запропоновано визначення контролю як системи спостереження та перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта управління прийнятим управлінським рішенням, встановлення результатів управлінського впливу на керований об'єкт шляхом виявлення відхилень, допущених у ході виконання цих рішень.

Запропоновано систему класифікації форм і видів фінансово-економічного контролю та організаційну структуру органів державного контролю в Україні з характеристикою контрольних повноважень і компетенції кожного суб'єкта контролю. Визначено місце державної контрольно-ревізійної служби України в колі суб'єктів державного контролю. Так, в Україні державний контроль за цільовим використанням бюджетних коштів виконують органи ДКРС. Статтею 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" визначено, що головним завданням ДКРС є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку й звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів.

Проведено порівняльний аналіз економічного контролю за використанням державних коштів, що функціонують в зарубіжних країнах (США, Франції, Великобританії, Німеччині, Канаді, Японії, Швеції, Польщі, Угорщині). Як показує аналіз вітчизняної практики контрольно-ревізійної роботи щодо використання бюджетних коштів, серед різних державних суб'єктів контролю найбільше коло об'єктів економічного контролю припадає на органи державної контрольно-ревізійної служби України. Понад п'ятдесят відсотків виявлених порушень і зайвих витрачань бюджетних коштів усуваються і забезпечується відшкодування силами органів ДКРС. Для більш повного аналізу та відображення ефективності діяльності органів ДКРС автором запропоновано ввести до діючої звітності нові показники, які на даний час не застосовуються.

Автором запропоновано та обґрунтовано ряд факторів, використання яких значно вплине на покращення методичного й організаційного процесу ревізії та підвищення ефективності державного контролю в цілому. До таких факторів автор відніс: формування кадрової політики в органах ДКРС; посилення аналітичної роботи; покращення матеріально-технічного забезпечення; постійна координація роботи з органами влади, правоохоронними органами та іншими контролюючими органами; розробка та впровадження нових ефективних методик ревізій і перевірок, доведення їх до безпосередніх виконавців; розробка і запровадження стандартів контролю, контрольно-ревізійної діагностики та переліку першочергових питань перевірки; законодавче забезпечення діяльності суб'єктів державного контролю; створення бази даних про отримання та використання бюджетних коштів, а також порушень виявлених попередніми перевірками; аналіз чинників, що призводять до порушень та оцінка результатів ревізій та перевірок, їх реалізація.

Зокрема, запропоновано трьохрівневу методику ревізії бюджетної установи (рис. 1), суть якої полягає в тому, що на першому рівні виявляють загальні недоліки в роботі організації чи установи, на другому - застосовують ревізійні прийоми, направлені на виявлення ознак, що вказують на можливість конкретних порушень (відхилення фактичних даних від очікуваних величин, невідповідність між взаємопов'язаними показниками тощо) і на третьому - проводиться детальна ревізія на тих ділянках, на яких виявлені суттєві недоліки.

Рис. 1. Трьохрівнева методика ревізії бюджетної установи

ревізійний бюджетний кошти державний

Результати проведених досліджень дозволили автору виробити напрями підвищення ефективності методики й організації державного контролю в бюджетних установах.

У другому розділі "Методика державного контролю" запропоновано методику проведення ревізій і перевірок в установах бюджетної сфери, розглянуто її особливості в установах освіти та охорони здоров'я, а також впровадження зарубіжної практики контролю ефективності управління.

Основними завданнями ревізії бюджетних установ, до яких входять заклади освіти, науки, охорони здоров'я, соціального захисту та культури є контроль за економним і цільовим витрачанням бюджетних коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, попередженням фактів безгосподарності та марнотратства.

Автором запропоновано основні етапи, з яких складається ревізія бюджетної установи: початковий; дослідження об'єктів контролю; завершальний. Детально описано послідовність ревізійних дій та прийомів.

Питання ревізії витрат на заробітну плату достатньо досліджувалось в працях вітчизняних науковців, проте специфіка цієї ревізії в бюджетних установах лише деякою мірою розкрита в спеціальній економічній літературі. Тому автором запропоновано методику ревізії видатків на заробітну плату в бюджетній сфері, основні етапи якої наведено в рис.2.

Через недостатнє висвітлення особливостей методики ревізій і перевірок в установах освіти та охорони здоров'я у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, розроблено та запропоновано порядок ревізій і перевірок діяльності підсобних господарств та виробничих підрозділів навчальних закладів; оплати праці студентів, залучених до виробничого процесу; повноти розрахунків та оприбуткування коштів за виконані учнями роботи; видатків з оплати послуг зв'язку та Інтернету; витрачання коштів на оплату праці в установах і закладах освіти; витрачання коштів на харчування в установах і закладах освіти та охорони здоров'я; використання бюджетних коштів на забезпечення лікарськими засобами; використання бюджетних коштів на відшкодування вартості ліків пільговим категоріям громадян тощо.

Узагальнено та систематизовано перелік нормативно-правових актів, які регламентують діяльність бюджетних установ з питань витрачання бюджетних коштів на заробітну плату, стипендії, відрядження, господарські витрати, медикаментозне забезпечення, харчування, інше.

Автором запропоновано досвід зарубіжних країн контролю ефективності управління бюджетних установ.

Сьогодні більшість перевірок, які здійснюються державними аудиторами (ревізорами) у США, Великій Британії, Канаді, Австралії та багатьох інших країнах мають мультицільовий і мультикритеріальний характер. Ці перевірки, які можна віднести до категорії аудиту адміністративної діяльності (ААД) мають багато спільних рис з ревізіями, які проводяться державною контрольно-ревізійною службою України, але у той же час у багатьох аспектах відрізняються від них.

У більшості зарубіжних країн державний аудитор виконує не тільки роль контролера, але й консультанта - активного учасника процесу удосконалення управління бюджетними установами.

Державний аудитор не тільки досліджує фінансові звіти та документи і перевіряє законність витрачання коштів бюджетними установами (фінансовий аудит), але й здійснює перевірки, які називаються аудитом відповідності вартості витраченим коштам - ВВВК.

Цей вид діяльності державних аудиторів у багатьох країнах належить до сфери аудиту (ревізії) урядових структур, державних підприємств та неприбуткових організацій, але у ряді випадків поширюється і на приватні фірми та корпорації. В останньому випадку особи, що здійснюють перевірку, мають статус незалежних, а не державних, аудиторів.

Аудит ВВВК розрахунків з оплати праці в бюджетних установах становить значний інтерес для української системи державного контролю через необхідність реформування системи управління бюджетними установами, яка на сьогоднішній день є неефективною і не відповідає як вимогам ринкової економіки, так і очікуванням суспільства.



Рис. 2. Загальна схема організації та проведення ревізії

Зарубіжний досвід проведення аудиту ВВВК свідчить про значну увагу фахівців, науковців і громадськості до проблем ефективної діяльності урядових структур та державного сектору. Ощадливість коштів платників податків, інтереси яких відстоює законодавча влада демократичних країн світу, є головним стимулом постійного удосконалення підходів до проведення перевірок ВВВК. Ще тридцять років тому управлінський аудит у більшості випадків набагато більше використовувався у фінансовій сфері, ніж зараз. Наприклад, традиційний аудит ВВВК значною мірою був зосереджений на визначенні надійності фінансової звітності та управління фінансами у бюджетних установах і державному секторі.

Сучасний аудит ВВВК є комплексним процесом, який охоплює різні сфери і розпочинається з отримання необхідних знань про установу чи організацію, її діяльність, основні функції, здатність керівництва виконувати свою роботу, тощо. Належне розуміння цих аспектів дозволяє державному аудитору (ревізору) зосереджуватися на ключових проблемах управління установою чи організацією, звертаючи особливу увагу на оцінку ризику і визначення критеріїв проведення аудиту - двох головних факторів аудиту ВВВК.

У третьому розділі "Організаційні аспекти державного контролю за фінансово-господарською діяльністю бюджетних установ" автор дослідив організаційну сторону процесу проведення комплексних ревізій і перевірок бюджетних установ, контролю у середовищі автоматизованих інформаційних систем (АІС). У роботі приділено також увагу питанню використання матеріалів ревізій і перевірок для прийняття управлінських рішень, порядку документування, опису виявлених порушень та оформлення наслідків ревізій і перевірок.

У вітчизняній науковій літературі питання організації проведення комплексних ревізій і перевірок бюджетних установ, а також ревізій виконання бюджетів міст і районів не досліджувалось. Тому автором запропоновано порядок організації проведення цих ревізій з представленням досвіду роботи Контрольно-ревізійного управління у Львівській області.

Особливістю комплексної ревізії є те, що в один час органи ДКРС ревізують установи освіти, охорони здоров'я, культури, органи влади та місцевого самоврядування, інші і поряд з цим перевіряється робота фінансових органів та органів Державного казначейства, що дає можливість досить повною мірою зробити аналіз якості контрольно-економічної роботи фінансових органів і стану роботи по складанню та виконанню бюджету міста або району, фінансової дисципліни в установах району в цілому.

Порядок проведення комплексної ревізії виконання бюджету схематично зображений на рис.3 де виділені основні питання та об'єкти, які підлягають ревізії.

Запропоновано основні етапи проведення комплексної ревізії виконання бюджетів міст і районів. Наведено питання, які слід дослідити в ході перевірки економічної і контрольної роботи фінорганів та підрозділів Державного казначейства під час проведення перевірки контрольно-економічної роботи фінансових та казначейських органів регіону та ревізій у всіх галузях бюджетної сфери. Автором приділено увагу порядку проведення ревізії основного (поточного) рахунку, що є одним з основних етапів комплексної ревізії виконання бюджету.

Протягом останніх років все більше бюджетних установ використовують комп'ютерну техніку для здійснення автоматизованої обробки даних. Серед багатьох проблем, які супроводжують процес комп'ютеризації діяльності бюджетних установ, однією з головних є організація надійного внутрішнього контролю і розробка методик оцінки його ефективності під час проведення ревізій та тематичних перевірок. За організацію контролю у середовищі АІС, на думку автора, повинен відповідати керівник установи, який забезпечує необхідні умови і сприяти придбанню комп'ютерної техніки і програмного забезпечення, визначити вимоги і пріоритети контролю у середовищі АІС, розподілити обов'язки щодо автоматизованої обробки даних між різними відповідальними працівниками, налагодити нагляд за роботою відділу комп'ютеризації та здійснити цілу низку заходів, спрямованих на довгострокову перспективу.

Контроль у середовищі АІС є частиною загальної системи внутрішнього контролю бюджетної установи. Його мета - забезпечення ефективного функціонування інформаційної системи, надійного збереження даних у комп'ютерному середовищі і своєчасного надання необхідної інформації для прийняття управлінських рішень.

Дисертантом звернуто увагу, що у вітчизняній економічній літературі з питань контролю протягом останніх років майже немає праць, присвячених організації та методиці проведення контролю в середовищі АІС. Щоправда, у 80-х - середині 90-х років ХХ ст. проблеми контролю і ревізії в умовах автоматизації обліку досліджували такі відомі вчені як М.Т. Білуха, В.П. Завгородній, Р.Й. Криницький, А.М. Савицький, але ці дослідження на сьогоднішній день дещо втратили актуальність через швидкі зміни у сфері новітніх інформаційних технологій. Досвід проведення державного аудиту (ревізії) у середовищі АІС існує у зарубіжних країнах, передусім США, Канаді, Великій Британії. На думку автора, розробки зарубіжних аудиторських організацій та урядових установ (наприклад, Головної облікової служби США) повинні застосовуватись у практиці контрольно-ревізійної роботи у бюджетних установах України. У деяких зарубіжних посібниках з методології перевірки засобів внутрішнього контролю в інформаційних системах пропонується оцінювати контроль не тільки за видами (загальний і прикладний), але й за категоріями і критичними елементами. Такий підхід до організації та оцінки контролю у середовищі АІС використовується при проведенні перевірок діяльності Федерального уряду США, організацій та установ, що фінансуються з федерального бюджету. Автор вважає можливим використання аналогічного підходу у діяльності ДКРС України і запропонував власну систему оцінки надійності контролю у середовищі АІС за критичними елементами та їх групами.

Відмічено, що недооцінка питання систематизації виявлених фактів порушень і неправильне їх документування знижує якість і ефективність контрольно-ревізійної роботи, ускладнює прийняття рішень про притягнення винних посадових осіб до відповідальності і відшкодування матеріальної шкоди, а в ряді випадків призводить до нарікань керівництва об'єктів контролю і правоохоронних органів щодо необ'єктивності і вичерпності опису виявлених порушень, що зумовлює необхідність організовувати додаткові перевірки.

Нерідко контролери-ревізори здійснюють непотрібний збір довідок, пояснень і розрахунків, які нічого не дають і нічого не підтверджують, що відволікає посадових осіб об'єктів контролю і самих ревізорів від виконання посадових обов'язків і призводить до затягування термінів проведення ревізій. Мають місце випадки загромадження актів ревізій банківськими реквізитами, переліками проведених у ревізійному періоді ревізій та перевірок і положеннями статуту підприємств чи організацій, які перевіряються (хоча при необхідності ці дані можна було б викласти в додатках до актів). Водночас, проведеним дослідженням документування і порядку викладення в актах ревізій необхідних реквізитів і опису порушень звернуто увагу на те, що перевіряючими часто не вказуються посадові особи, відповідальні за конкретні порушення фінансової дисципліни, а самі факти, порушень недостатньо документуються (відсутні посилання на накази, розпорядження, бухгалтерські документи, посадові інструкції, законодавчі і нормативно-правові акти, а також чітка послідовність у викладенні всіх необхідних реквізитів та порушень, які повинні бути належно відображені в акті).

Основними недоліками матеріалів ревізій і перевірок є: не проведення ревізійних дій, необхідних для правильного трактування здійснених господарських операцій; не забезпечення повноти, ясності і вичерпності опису виявлених фактів і фінансових порушень; не отримання відповідних пояснень посадових осіб; зведення аналізу кошторисних призначень до констатування звітних даних; відсутність при описі виявлених порушень посилання на законодавчі та нормативно-правові акти.

3 метою систематизації та єдиного підходу у визначенні структури акта ревізії та відображення усіх необхідних реквізитів і порушень дисертантом розроблено і запропоновано порядок складання, послідовність викладення порушень, аналіз основних показників діяльності та основні вимоги до змісту акта ревізії фінансово-господарської діяльності установи, організації, дотримання якого дозволяє керівнику приймати рішення не лише за наслідками ревізії (перевірки), а й управлінські рішення щодо визначення подальших напрямків діяльності установи, організації.

Висновки

В дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення проблем розвитку контролю за витрачанням бюджетними установами коштів і станом збереження державної власності, що виявляється в наступних отриманих автором наукових і практичних результатах:

1. ДКРС України посідає вагоме місце в системі забезпечення державного економічного контролю за законністю та ефективністю використання бюджетних коштів органами державної виконавчої влади, установами та організаціями, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності. Ця служба може і повинна зайняти більш активну позицію у вирішенні проблем, пов`язаних з підвищенням ефективності господарювання. Для цього необхідно вирішити такі питання як: узагальнення ревізій і перевірок; здійснення ретроспективного аналізу виявлених в процесі ревізій і перевірок відхилень від чинного законодавства з питань збереження державної власності і раціонального використання бюджетних коштів; виявлення типових порушень в роботі контрольованих об`єктів та причин, що призводять до їх виникнення, забезпечення шляхом повної реалізації матеріалів ревізій і перевірок максимального усунення недоліків і порушень та відшкодування заподіяної шкоди.

2. Визначено необхідність реформування існуючої системи державного контролю. Запропоновано шляхи підвищення ефективності державного економічного контролю, які забезпечать зміни у методиці та організації проведення ревізій і перевірок у бюджетній сфері. Зокрема, до таких шляхів віднесено: покращення кадрового забезпечення органів ДКРС; посилення аналітичної роботи КРП; поліпшення матеріально-технічного забезпечення; координація роботи з органами влади, правоохоронними та іншими контролюючими органами; розробка та впровадження нових ефективних методик контролю та організаційних рішень; належне законодавче забезпечення діяльності всіх суб'єктів державного контролю; розробка контрольно-ревізійної діагностики; створення бази даних використання коштів бюджетними установами, а також обліку порушень, виявлених попередніми ревізіями та перевірками, вжиття заходів спрямованих на максимальне усунення виявлених порушень і відшкодування збитків; аналіз чинників, що призводять до порушень фінансової дисципліни.

3. Питання методичного та організаційного забезпечення проведення ревізій і перевірок в установах бюджетної сфери, як досліджено, у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі недостатньо висвітлено, а в деяких аспектах їм взагалі не приділялась увага, тому нами запропоновано методику ревізії бюджетних установ (в тому числі особливості ревізій в установах освіти та охорони здоров'я), яка дозволяє в розрізі кодів економічної класифікації видатків дати об'єктивну оцінку використання фінансових ресурсів та збереження державної власності на всіх етапах здійснення фінансово-господарської діяльності.

4. Економічна ситуація в Україні вимагає створення відповідних умов для вдосконалення контрольного процесу. Багато проблем у державі пов'язані з неефективністю управління на різних рівнях і нездатністю діючого державного контролю боротися не з наслідками цього явища (порушеннями та випадками шахрайства), а з реальними причинами їх виникнення. Тому в ході проведеного дослідження використано досвід зарубіжних країн з метою впровадження передової зарубіжної практики. Цей досвід повинен максимально вивчатися, піддаватись глибокому аналізу і застосовуватися на практиці.

5. Одним з видів перевірок у державному секторі, який широко застосовується за кордоном, є аудит ВВВК (аудит ефективності), за допомогою якого контролюється якість управлінських рішень в бюджетній сфері. Цей вид перевірок може успішно використовуватися в роботі ДКРС, оскільки сьогодні існує нагальна необхідність посилення внутрішнього контролю та управління в бюджетній сфері.

6. Досліджено, що діючі показники роботи підрозділів ДКРС України не в повній мірі характеризують реальний стан порушень, що має місце в дійсності, тому нами запропоновано окремі показники, які слід використовувати КРП для більш повної і об'єктивної оцінки стану фінансової дисципліни в бюджетних установах. Крім того, їх застосування сприятиме попередженню виникнення порушень, оскільки спрацьовуватиме фактор гласності і відповідальності.

7. Визначено як один із пріоритетних напрямків державного контролю, що здійснюється органами ДКРС, проведення комплексних ревізій виконання бюджетів міст і районів, в ході яких ревізуються всі бюджетні установи, а також господарюючі суб'єкти, які отримують бюджетні кошти на проведення певних програм. При цьому, важливе значення приділяється аналізу формування та виконання бюджету, дотримання бюджетного процесу та аналізу факторів, що впливають на них. Актуальним залишається питання обґрунтованості та доцільності надання органами місцевого самоврядування пільг по сплаті податків до місцевих бюджетів господарюючим суб'єктам, отримання реального ефекту від їх надання. Також позитивним моментом у проведенні комплексних ревізій є координація та залучення до спільної роботи інших контролюючих органів, а це фінансові відділи та управління, підрозділи Державної податкової адміністрації, Державного казначейства України, а також інші органи державного контролю та відомчі ревізійні служби установ і організацій. Досліджено, що така тісна координація дає більші можливості протягом певного періоду спільно працювати та виявляти недоліки і порушення в певних сферах господарювання, а пізніше їх узагальнювати та надавати конкретні пропозиції органам місцевої влади та самоврядування для прийняття управлінських рішень, виправлення ситуації, забезпечення усунення недоліків і відшкодування заподіяних збитків.

8. Питання використання комп'ютерної техніки бюджетними установами для здійснення автоматизованої обробки даних є надзвичайно актуальним, оскільки забезпеченість сучасними програмами сприяє оптимізації структури установи, ефективності, надійності і достовірності оперативної інформації, а також реальному зменшенню можливості випадків неефективного, нецільового та незаконного використання бюджетних коштів. Серед багатьох проблем, які супроводжують процес комп'ютеризації діяльності бюджетних установ, однією з головних є організація надійного внутрішнього контролю і розробка методик оцінки його ефективності під час проведення ревізій та тематичних перевірок.

Керівництво установи повинно забезпечити необхідні умови і сприяти придбанню комп'ютерної техніки та програмного забезпечення, визначити вимоги і пріоритети контролю у середовищі АІС, розподілити обов'язки щодо автоматизованої обробки даних між різними відповідальними працівниками, налагодити нагляд за роботою обчислювального центру (відділу комп'ютерної обробки) та здійснити цілу низку інших заходів, спрямованих на довгострокову перспективу контролю у середовищі АІС.

Контроль у середовищі АІС є частиною загальної системи внутрішнього контролю бюджетної установи. Його мета - забезпечення ефективного та економічного функціонування інформаційної системи, надійного збереження даних у комп'ютерному середовищі і своєчасного надання необхідної інформації для прийняття управлінських рішень.

9. У дисертаційному дослідженні визначено значення і необхідність дотримання запропонованої процедури документування виявлених фінансових порушень, оформлення наслідків ревізій і перевірок, що в свою чергу буде впливати на прийняття управлінського рішення, а також забезпечення відшкодування збитків і усунення інших недоліків. Крім цього, якісне документування порушень та оформлення матеріалів ревізій і перевірок важливе для реалізації результатів через правоохоронні органи (проведення розслідування, опитування, порушення карної справи).

Запропоновано конкретні управлінські рішення, які може і навіть повинен приймати керівник за результатами ревізії (перевірки) в залежності від виявлених недоліків і порушень нормативно-правових актів держави.

10. Важливою функцією ДКРС слід вважати підготовку інформацій, доповідних записок законодавчим та виконавчим органам влади, органам відомчого управління, пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства з блоку фінансово-економічних питань, стосовно збереження державної власності, раціонального використання бюджетних коштів, підвищення рівня фінансової дисципліни в окремих регіонах і в державі в цілому. Обґрунтуванням для пропозицій повинні стати матеріали узагальнення результатів ревізій і перевірок з позицій оцінки економічних втрат держави, які нанесені бюджетними установами.

11. Наявність різних видів відхилень від чинного законодавства з боку бюджетних установ, а також їх різне походження та частота прояву вимагають здійснення їх певних групувань з метою більш глибокого вивчення причин їх виникнення та обґрунтованої підготовки заходів з їх ліквідації. З цих позицій акцент повинен робитись на:

- удосконаленні роботи та підвищенні ефективності діяльності КРП;

- підготовці обґрунтованих пропозицій місцевим і законодавчим органам влади по зниженню рівня економічної злочинності та зміцненню фінансової дисципліни;

- обґрунтуванні напрямів удосконалення законодавчої бази з питань збереження державної власності і раціонального використання бюджетних коштів;

- використанні ефективних методик проведення ревізій і перевірок в бюджетній сфері, зокрема перевірок правильності виплати стипендій і витрат на харчування в установах освіти, медикаментозного забезпечення та видатків на продукти харчування в установах охорони здоров'я;

- визначенні організаційних підходів до здійснення державного контролю за законністю і ефективністю використання бюджетних коштів та залучених фінансових ресурсів у вигляді спонсорської допомоги та доброчинних внесків;

- обґрунтуванні пропозицій з удосконалення бухгалтерського обліку, в тому числі його автоматизації, в бюджетних установах;

- підвищенні відповідальності посадових осіб за нераціональне використання бюджетних коштів і не забезпечення збереження державної власності.

Список опублікованих праць за темою дисертації

У фахових наукових виданнях

Любенко А.М. Державний контроль бюджетних коштів. - Торгівля, комерція, підприємництво. - Львів: "Коопосвіта" ЛКА, 1999. - С. 113-115. (0,3 др. ар.)

Любенко А.М. Значення органів державного економічного контролю у вдосконаленні системи управління економічними процесами в Україні. - Трансформація економічної системи в України. Науковий збірник. Випуск 6. - Львів: Інтереко, 2000. - С. 304-307. (0,3 др. ар.)

Романів Є.М., Любенко А.М. З досвіду організації проведення комплексних перевірок виконання бюджетів міст і районів. - Фінанси України. - 2000. - №3. С. 135-137. (0,2 др. ар.)

Любенко А.М. Економічна сутність форм і видів державного фінансового контролю. Соціально-економічні дослідження в перехідний період. Податкова та фінансово-кредитна політика держави і механізми її реалізації в регіонах України. Випуск XXIV / НАН України. Інститут регіональних досліджень. - Львів: "ДПА Друк". 2001. - С. 382-397. (0,8 др. ар.)

Любенко А.М. Перспективи вдосконалення фінансової звітності підприємства в країні. Фінансові аналітичні інструменти реформування економічної системи України. Науковий збірник. Спецвипуск 7. - Львів: Інтереко, 2001. - С. 83-90. (0,5 др. ар.)

В інших наукових виданнях

Любенко А.М. Про організацію та проведення комплексних перевірок виконання бюджетів міст і районів. Фінансовий контроль. - 2000. - №1. - С. 26-27. (0,3 др. ар.)

Любенко А.М. Реформування системи бухгалтерського обліку та її вплив на контроль в бюджетній сфері. Проблеми розвитку фінансової системи та обліку. - Львів: ДУ "Львівська політехніка", 2000. - С. 47-48. (0,1 др. ар.)

Анотація

Любенко А.М. Методика і організація контролю в бюджетних установах. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.06.04 - Бухгалтерський облік, аналіз і аудит. Львівська комерційна академія. Укоопспілка. Львів, 2002.

У дисертації обґрунтовано сутність економічного контролю та його функції за раціональним використанням бюджетних коштів і збереженням державної власності. Визначено необхідність реформування існуючої системи державного контролю в умовах переходу до ринкових відносин.

В роботі запропоновано методичні та організаційні підходи до проведення ревізій і перевірок в установах бюджетної сфери, зокрема освіти та охорони здоров'я. Досліджено, що у вітчизняній науковій літературі недостатньо висвітлено питання методики та організації проведення ревізій використання фінансових ресурсів та збереження державної власності в бюджетних установах. Запропоновано послідовність проведення та зміст комплексної ревізії виконання бюджету міста (району) з виділенням основних етапів та напрямків ревізії. Визначено, що контроль у середовищі автоматизованих інформаційних систем є частиною загальної системи внутрішнього контролю бюджетної установи. Розроблено порядок документування виявлених фінансових порушень, оформлення наслідків ревізій і перевірок. Запропоновано конкретні управлінські рішення, які може і навіть повинен приймати керівник за результатами ревізії в залежності від виявлених порушень.

Ключові слова: державний контроль, бюджетні кошти, методика і організація контролю, бюджетні установи, документування фінансових порушень, фінансово-господарська діяльність, державна контрольно-ревізійна служба України.

Аннотация

Любенко А.Н. Методика и организация контроля в бюджетных учреждениях. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук по специальности 08.06.04 - Бухгалтерский учет, анализ и аудит. Львовская коммерческая академия. Укоопсоюз. Львов, 2002.

В диссертации обоснована сущность экономического контроля и его функции за рациональным использованием бюджетных средств и сохранностью государственной собственности. Определена необходимость реформирования существующей системы государственного контроля в условиях перехода к рыночным отношениям.

Диссертационная работа состоит из вступления, трех разделов, выводов и списка использованных источников.

По итогам исследования получены такие научные результаты:

· сформированное собственное видение места государственной контрольно-ревизионной службы Украины (ГКРС) в системе контроля и обоснованы его экономические функции как рычаги влияния государства на обеспечение рационального использования бюджетных средств и сохранности собственности;

· предложена новая трехуровневая методика ревизии бюджетного учреждения, а также организация контроля над сохранностью государственной собственности;

· внесены изменения в действующую методику проведения комплексной ревизии бюджетных учреждений и организаций, использование которой позволит локализовать ее объекты, уточнить порядок реализации результатов ревизий и проверок для обеспечения материального возмещения причиненного ущерба;

· предложены направления усовершенствования действующего законодательства по вопросам сохранности государственной собственности и рационального использования бюджетных средств на базе теоретических положений осуществления контроля и практического опыта работы ГКРС;

· предложены варианты управленческих решений, в зависимости от характера выявленных нарушений, принятие которых будет оказывать содействие устранению недостатков и их предотвращению в деятельности бюджетных учреждений;

· на основе изучения опыта зарубежных стран относительно проведения проверок (аудита) в государственном секторе экономики предложена усовершенствованная методика проверки эффективности управление в бюджетной сфере за определенной системой признаков (несовершенное управление, слабый внутренний контроль, ошибки и случаи мошенничества, необоснованные решения и хозяйственные операции и др.);

· предложена собственная система оценки надежности контроля в среде автоматизированных информационных систем за критическими элементами и их группами.

В первом разделе "Контроль в системе управления бюджетными учреждениями" исследуется суть контроля, его виды и формы, определяется место и роль государственной контрольно-ревизионной службы в системе государственного контроля над использованием бюджетных средств, направления повышения эффективности методики и организации государственного контроля в бюджетных учреждениях. Предложено систему классификации форм и видов финансово-экономического контроля, а также организационную структуру органов государственного контроля.

Во втором разделе "Методика государственного контроля" предложена методика проведения ревизий и проверок в бюджетных учреждениях, рассмотрено ее особенности в учреждениях образования и здравоохранения. Автором проанализирован и предложен опыт зарубежных стран контроля эффективности управления бюджетными учреждениями.

В третьем разделе "Организационные аспекты государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений" автор исследует организационную сторону процесса проведения комплексных ревизий и проверок бюджетных учреждений, контроля в среде автоматизированных информационных систем. Предложен порядок проведения комплексных ревизий исполнения бюджетов городов и районов.

В выводах обобщены теоретические и практические результаты исследования.

Ключевые слова: государственный контроль, бюджетные средства, методика и организация контроля, бюджетные учреждения, документирование финансовых нарушений, финансово-хозяйственная деятельность, государственная контрольно-ревизионная служба Украины.

Annotation

Lyubenko A.M. Methodics and organization of control in the budget institutions. - Manuscript.

The thesis for a scientific degree of a candidate of economic sciences on a specialty 08.06.04 - Accounting, analysis and audit. Lviv Commercial Academy. Ucoopspilka. Lviv, 2002.

The essence of the economic control for the rational use of budget funds and security of state property and its functions is substantiated in the present thesis. The necessity of reforming of the existing system of state control in the conditions of transition to the market relations is defined.

There the methodical and organizing approaches of audit and inspection in the organizations of budget sphere, specifically in the institutions of education and health system, are proposed. It has been researched, that the national scientific literature covers the issues of the methodics and organization of audit of the use of the financial resources and security of state property in the budget institutions not sufficiently.

The consequence and contents of complex audit on the performing of budget in the city (region) with singling out of the main stages and the objectives of audit are proposed. It is defined, that control in the automatized information networks is a part of the general system of internal control of the budget institution.

The order of recording of detected financial infringement, reporting of results of audit and inspection is developed. The specific management decisions, which the manager may and even must take in accord with the results of audit depending on detected infringement are being proposed.

Key words: state control, budget funds, methodics and organization of control, budget institutions, recording of financial infringement, financial-economic activity, state control and revision service of Ukraine.

Размещено на Allbest.ru

...