Світовий досвід організації бюджетного контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Світовий досвід організації бюджетного контролю

У зарубіжних країнах розрізняють три системи функціонування органів бюджетного контролю: централізована система бюджетного контролю (у вигляді єдиної структури); децентралізована система бюджетного контролю - у вигляді окремо існуючих центральних органів бюджетного контролю та регіональних контрольно-рахункових органів, утворених з метою здійснення контролю в адміністративно-територіальних одиницях держави; змішана система бюджетного контролю, за якої в державі паралельно існують центральні контрольні органи, їх територіальні відділення та регіональні або муніципальні рахункові органи, створені на місцях територіальною владою; як правило, органи бюджетного контролю існують в різних гілках влади (законодавчій, виконавчій, судовій).

Розглядаючи органи, що здійснюють бюджетний контроль в зарубіжних країнах, виділяють три моделі інституціональної організації бюджетного контролю: 1) парламентський контроль; 2) адміністративний контроль; 3) судовий контроль.

Парламентський контроль у сфері фінансів і бюджету здійснюють спеціальні комісії (комітети) Парламенту або контрольно-рахункові органи (Рахункова палата). Комітети, які здійснюють бюджетний контроль в різних державах за порядком їх формування і за компетенцією мають свої особливості. Адміністративний фінансовий контроль у бюджетній сфері здійснюється Урядом, главою держави та спеціалізованими органами. Адміністративний контроль здійснюють також міністерства і відомства. Судовий фінансовий контроль у бюджетній сфері здійснюють судові або квазісудові органи, наприклад, Суд рахунків - у Франції, в Португалії, Італії, Іспанії та ін.

Важливу роль у здійсненні бюджетного контролю відіграють вищі органи фінансового контролю (ВОФК). Відповідно до Лімської декларації керівних принципів контролю (прийнята IX Конгресом Міжнародної організації найвищих органів фінансового контролю (INTOSAI) в м. Лімі (Перу) в 1977 р.) в Україні та інших державах почали створюватися найвищі контрольні органи фінансового контролю, головною функцією яких є зовнішній контроль за управлінням державними фінансовими ресурсами та державною власністю в порядку, встановленому національним законодавством. Україні таким контрольним органом є Рахункова палата України (табл. 9.9).

Таблиця 9.9. Вищі органи фінансового контролю у зарубіжних країнах

Вищий орган фінансового контролю відповідно до вимог Лімської декларації має бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій та прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну й організаційну незалежність на основі положень Конституції. Незалежність членів цього контролюючого органу також має бути гарантована Конституцією, передусім їх відкликання. Матеріальна основа такої незалежності - фінансова незалежність (забезпеченість відповідними ресурсами для виконання поставлених перед найвищим органом фінансового контролю завдань). Перевірка вищим органом фінансового контролю діяльності Уряду (окремих підзвітних йому органів) не означає підпорядкування Уряду, який повністю відповідає за свої дії незалежно від оцінок експертів цього органу. Для виконання своїх функцій вищий орган фінансового контролю має право доступу до необхідних документів, інформації. У випадку відхилень від законодавчо прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про прийняті заходи. Вищий орган фінансового контролю може подати експертний висновок (в т. ч. зауваження) відносно проектів законів та інших постанов з фінансових питань.

У більшості розвинених країн світу, у тому числі в країнах Європейського Союзу, фінансовий контроль здійснює Рахункова палата, а також урядові контрольно-ревізійні служби. Так, у ФРН, Фінляндії та в інших країнах рахункова палата контролює діяльність усіх федеральних підприємств, страхових установ федерації, приватних підприємств з 50% часткою держави, інших організацій і відомств, якщо вони розпоряджаються державними коштами. В Австрії Рахункова палата уповноважена здійснювати перевірки не лише державного господарства федерації, але й контролювати фінансову діяльність місцевих органів влади, благодійних фондів і установ, управління якими здійснюється органами федерації. Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій. бюджетний кошти казначейський

Контроль законності тісно взаємозв'язаний з рухом фінансових потоків, в зв'язку з цим цікавим є світовий досвід з організації контролю законності в країнах з різною системою виконання державного бюджету.

Найбільш розвинений попередній і поточний контроль законності здійснюваних операцій з бюджетними коштами у Франції. Зокрема, на центральному рівні попередній контроль витрат здійснюється фінансовими контролерами, що призначаються Міністром економіки і фінансів та знаходяться в його підпорядкуванні. Фінансові контролери прикріплені до кожного міністерства та є фінансовими радниками і контролерами міністрів. Без візи контролера не може бути здійснений не лише жоден платіж первинного (головного) розпорядника, але і не може бути укладений жоден контракт. Крім того, контролери володіють правом вето. При використанні цього права взяття зобов'язань може бути здійснене тільки з відома міністра фінансів. Фінансові контролери надають висновки за проектами контрактів, договорів, можуть здійснювати блокування витрат у разі допустимості витрат, але необхідності дотримання при цьому деяких умов; блокування діє до моменту виконання цих умов. Фінансові контролери здійснюють і поточний контроль на стадії санкціонування витрат.

При видачі дозволів на оплату витрат розпорядників бюджетних коштів фінансовий контролер здійснює перевірку відповідності дозволу на оплату зобов'язанню, раніше для них завізованому. Фінансовий контролер складає звітність про зобов'язання і дозволи на оплату. При оплаті витрат поточний контроль здійснюється також казначейськими органами, які проводять свою власну перевірку витратного документу, наявність залишку коштів розпорядника або одержувача бюджетних коштів на вказаний в платіжному документі вид витрат. На територіальному рівні попередній і поточний контроль є повністю казначейським. Генеральний казначей здійснює контроль за процесом взяття бюджетних зобов'язань, проте правом вето він не наділений. Несприятлива думка Генерального казначея все ж дозволяє розпорядникові взяти зобов'язання по платежу (із сповіщенням про це Генерального казначея) за наявності бюджетних призначень. Подальший контроль виконується Головною фінансовою інспекцією, яка перевіряє дії не лише одержувачів бюджетних коштів, але й дії казначейства.

Повнота та достовірність початкової інформації, що забезпечується казначейським обліком витрат, створює перевагу казначейської системи для організації попереднього й поточного контролю. Крім того, казначейський контроль інтегрований у бюджетний процес та ефективніший, оскільки є обов'язковою процедурою, яка передує процедурі витрачання коштів.

У багатьох країнах, що використовують банківську систему, з метою грошового (касового) обслуговування державного бюджету неодноразово здійснювали спроби мінімізувати недоліки, пов'язані з відсутністю можливості здійснювати попередній і поточний контроль.

Так, у Великобританії повноваження щодо реалізації попереднього і поточного контролю були розділені між двома незалежними одне від одного відомствами. Попередній і подальший контроль був покладений на апарат Головного контролера, поточний, - на міністерство фінансів, в структурі якого було створено Управління Головного платника. Загальні суми на рахунок Головного платника переказувалися Англійським банком за казначейським дорученням, завізованим Головним контролером, на апарат якого був покладений попередній і подальший контроль.

Розпорядження казначейства про переказ грошей з рахунку казначейства на рахунок Головного платника, що здійснює усі витрати, визнавалися такими, що мають силу тільки у тому випадку, якщо не перевищували лімітів, встановлених на певний час. В обов'язок Головного платника як контрольного органу ввійшла перевірка платіжних документів міністерств і відомств на їх відповідність закону про бюджет та кошторисам відомств. Крім того, на керівників фінансових частин міністерств і відомств була покладена персональна відповідальність за правильність витрачання коштів перед казначейством. При цьому правом вето вони не наділялися, але могли вносити свої заперечення відносно розпоряджень глави міністерства або відомства. Англійський досвід був узятий на озброєння в США, Японії й низці інших країн.

У Бельгії, державі з банківською системою касового обслуговування бюджету, був розроблений досить цікавий механізм реалізації поточного контролю на усіх рівнях бюджетних витрат. Співробітники підрозділу бельгійського Міністерства фінансів - Державного казначейства були приписані до кожного відділення Національного банку Бельгії та здійснювали поточний контроль. Крім того, суцільний поточний контроль був покладений і на Рахункову палату Бельгії, під який насправді потрапляли тільки найбільш великі витрати.

З метою реалізації попереднього контролю, як і у Франції, був створений інститут контролерів. Основний обов'язок фінансового контролера здійснювати попередні перевірки (до підписання) усіх договорів, що укладаються урядовими органами, які можуть згодом викликати витрати держави. Інститут контролерів був заснований спочатку у складі Міністерства фінансів Бельгії, але потім, для обмеження впливу Міністра фінансів на діяльність контролерів, останні були перепідпорядковані Рахунковій палаті. Бельгійський досвід непридатний у більших державах, а також в країнах, де до касового обслуговування бюджету залучається не лише центральний банк.

Переваги казначейської системи для організації попереднього і поточного контролю законності витрачання бюджетних коштів обумовлюють її широке використання в країнах з казначейською системою виконання державного бюджету. У країнах з банківськими системами, навпаки, наголос зроблений на реалізацію подальшого контролю. У країнах з казначейською системою поточний контроль, а у великих державах - і попередній, реалізується казначейством. У країнах з банківською системою касового виконання бюджету поточний контроль є присутнім тільки на верхньому рівні витрат бюджету та може здійснюватися законодавчими і виконавчими органами.

Реформи, що відбуваються у бюджетному процесі, все більша переорієнтація бюджетування на результати й ефективність, призвели до перегляду традиційного розуміння ролі фінансового контролю. З розвитком бюджетування на основі результатів отримав розвиток і контроль результатів, тому під цільовим використанням бюджетних коштів стали розуміти досягнення запланованих результатів.

Одним з лідерів реформ подібного типу була Великобританія. Ці реформи супроводжувалися розширенням відповідальності розпорядників і одержувачів бюджетних коштів. Крім того, їм були надані значні повноваження з управління наявними ресурсами, що вимагало від держави відмовитися від детальної регламентації структури здійснюваних витрат. Сьогодні Франція, Швеція, Австралія й багато інших країн проводять аналогічні реформи.

У застосуванні принципів управління за результатами далі за усіх, безумовно, пішла Нова Зеландія, де детальні відомості про результати діяльності входять складовою частиною в контракти, що укладаються з установами, на надання послуг, в річну фінансову звітність установ та в процес їх контролю. Конкретне визначення результатів і спостереження за ними ведеться на декількох рівнях договірних відносин за допомогою щорічних угод про закупівлі, що укладаються між міністром і установою; річних бюджетних асигнувань, в яких знаходять відображення угоди про закупівлі; контрактів на надання послуг, що укладаються між міністром і головним виконавчим директором установи.

У США вже не перший рік докладаються зусилля до того, щоб сприяти проведенню кількісної та якісної оцінки в державних установах. Прийняте законодавство намагається консолідувати ці зусилля і зробити більший наголос на підзвітність бюджетних установ, які зобов'язані організовувати аудиторську перевірку щорічних фінансових звітів, готувати стратегічні плани для їх представлення в адміністративно-бюджетне управління та включати у свої річні звіти інформацію про діяльність й різні аспекти управління, пов'язані з досягненням сформульованих в цих планах цільових установок. Німеччина, особливо на федеральному рівні управління, найбільшою мірою продемонструвала прихильність до традицій, що склалися. Використання нових підходів до оцінки діяльності бюджетних установ було значною мірою залишене на розсуд міністерств, що витрачають бюджетні кошти.

Франція почала діяти, відштовхуючись від традиції централізованого (загальнодержавного) контролю, проте останніми роками у межах французького державного апарату сталася значна децентралізація повноважень з передачею відомствам та бюджетним установам також і контрольній функції. Сьогодні у Франції фінансовий аналіз діяльності проводять міністерства і Фінансова інспекція, яка може проводити попередній і завершальний аналіз фінансової діяльності за дорученням Прем'єр-міністра або будь-якого міністерства. Зовнішній контроль (включаючи фінансовий аналіз) здійснює Аудиторський суд.

Такою ж спрямованістю характеризуються програми реформ в Новій Зеландії і Великобританії. На сьогодні система фінансового контролю, що склалася в Новій Зеландії, є, мабуть, однією з найбільш децентралізованих. В Італії загальнодержавний фінансовий аналіз не отримав значного поширення, проте спостерігається тенденція впровадження його в роботу Аудиторського суду. У США, навпаки, здавна дуже розвинений відомчий контроль, де федеральні відомства завжди мали в розпорядженні значні повноваження у сфері управління фінансами й контролю. Головне ревізійне управління, що є органом Конгресу, служить зовнішнім аудитором державних відомств.

Размещено на Allbest.ru