Логічна концептуально-понятійна модель публічного аудиту в системі публічного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.1

Національної академії державного управління при Президентові України, м. Київ

Логічна концептуально-понятійна модель публічного аудиту в системі публічного управління

Обушна Н. І.,

к.е.н., доц., докторант кафедри державного менеджменту

Анотація

публічний аудит фінансовий управління

Запропоновано авторське бачення дефініції “публічний аудит” в умовах становлення якісно нової публічно-аудиторської моделі державного фінансового контролю в Україні. Виокремлено напрями змістовної наповнюваності терміна “публічний аудит”. Розроблено на цій основі логічну концептуально-понятійну модель публічного аудиту в системі публічного управління з урахуванням засад концепції “Good Governance”.

Ключові слова: публічне управління, державний фінансовий контроль, публічно-аудиторська модель державного фінансового контролю, аудит, державний аудит, публічний аудит.

Annotation

Obushna N. I.,

PhD in Economics, Associate Professor,

Doctoral student of State Management Department, NAPA, Kyiv

Logical conceptual and cognitive model of public audit in the system of public administration

In the article the author's view of the definition of “public audit” in the formation of a qualitatively new model of public audit of state financial control in Ukraine. Directions thesis there is determined content filling of the term “public audit”. Developed on this basis, conceptual and logical conceptual model of public audit in the system of public management based on the principles of the concept of “Good Governance”.

Key words: public administration, public financial control, model of public audit of state financial control, audit, state audit, public audit.

Обов'язковою умовою формування демократичного врядування в Україні є розвиток публічного управління з його невід'ємною складовою - ефективним державним управлінням, яке, окрім іншого, передбачає запровадження реальних демократичних механізмів підзвітності (відповідальності) органів публічної влади (передусім у сфері державного фінансового контролю - ДФК) й активну участь громадян у процесі розроблення державної політики та її реалізації.

Виконання такого завдання в Україні вимагає переходу від сформованого адміністративно-бюрократичного типу ДФК (як виключної сфери діяльності спеціалізованих контрольних органів виконавчої влади) до сучасного інноваційно-якісного типу ДФК - аудиту публічного сектора (заснованого на демократично визначених нормах, професійних стандартах і процедурах контрольної діяльності) як специфічної форми реалізації сучасного публічного врядування, що забезпечує можливість оцінювання результатів діяльності органів публічної влади та виступає запорукою ефективності здійснюваних владою реформ і важливим інструментом боротьби з правопорушеннями в економічній сфері, корупцією тощо.

Вищеозначені суспільні тенденції надзвичайно актуалізують необхідність наукового теоретичного осмислення та розроблення логічної концептуально-понятійної моделі публічного аудиту в системі публічного управління, яка з позицій методології наукового пізнання може розглядатись як вихідний момент дослідження інституціональних засад публічного аудиту та важливий напрям наукової рефлексії загалом у публічному управлінні.

У контексті сучасних досліджень світової державноуправлінської практики подано значну кількість розвідок, присвячених розробленню теоретичних засад публічного аудиту та практичних підходів до його реалізації. Зокрема, найбільш ґрунтовно проблему аудиту публічного сектора розроблено в західноєвропейській науці. Наприклад, праці таких зарубіжних авторів, як М. Фліндерс [12], М. Пауер [13], П. Б. Шпан, Ж. Марк, Дж. Барбер [6] та ін., формують сучасну базу теорії та практики публічного аудиту.

Окремі аспекти публічного аудиту активно починають упроваджуватися на території Російської Федерації. Зокрема, особливості його реалізації досліджуються у працях російських учених Є. Чегринця та В. Двуреченського [3], С. Степашина [7], А. Ізмодьо- нова, О. Франца [4] та ін.

В Україні запровадження засад публічного аудиту знаходиться ще на стадії наукового розроблення. При цьому висвітлення окремих аспектів цього питання знайшло своє відображення в публікаціях О. Александрович [1], І. Басанцова [2], О. Оболенського [5], І. Стефанюка [8], О. Царенко [9] та ін.

Аналізуючи вітчизняні наукові джерела, слід зазначити, що, оскільки для теорії та практики державного управління інститут публічного аудит є новим, то в Україні ще не розроблено чітко сформованого понятійного апарату інституту публічного аудиту.

Більш того, до цього часу немає єдності думок щодо поглядів вітчизняних вчених на змістовне наповнення поняття “публічний аудит”, яке є визначальним для формування в подальшому концептуальних засад публічного аудиту. Тому теоретичне обґрунтування логічної концептуально-понятійної моделі публічного аудиту в Україні постає сьогодні актуальним і об'єктивно необхідним завданням, що зумовлене станом і перспективами розвитку системи державного управління загалом та системи ДФК зокрема.

Метою статті є обґрунтування теоретико-методологічного забезпечення побудови логічної концептуально-понятійної моделі публічного аудиту з урахуванням особливостей публічно-аудиторської парадигми розвитку ДФК та засад концепції “Governance”, які наразі складають основу конструктивного оновлення системи публічного управління.

Досягненню цієї мети сприятимуть такі цілі: характеристика основних видів організаційно-функціональних підходів до побудови ДФК у контексті світового досвіду; уточнення змісту поняття “аудит публічного сектора” в умовах функціонування публічно-аудиторської моделі ДФК в країнах ЄС; формулювання авторського бачення дефініції “публічний аудит”; виокремлення напрямів до змістовної наповнюваності терміна “публічний аудит” та розроблення на цій основі теоретичної логічної концептуально- понятійної моделі публічного аудиту в системі публічного управління з урахуванням засад концепції “Good Governance”.

В Україні проблеми пошуку нової парадигми державного управління та теоретичного обґрунтування процесу модернізації політико-управлінських систем на засадах партнерської взаємодії між державою та суспільством набули особливої актуальності лише наприкінці ХХ - на поч. ХХІ ст. Пояснюється це тим, що в країні тривалий час у сфері ДФК залишався панівним так званий традиційний підхід (адміністративно- бюрократичний), який акцентує увагу на пріоритетній ролі адміністративних органів, що монопольно здійснюють контрольні функції від імені держави або носія суверенної державної влади, та який характеризується обмеженою участю громадянського суспільства в державному управлінні.

При цьому узагальнення результатів дослідження світового досвіду функціонування ДФК дозволяє стверджувати, що фінансовий контроль у державному/публічному секторі розвинених держав світу з розвиненими традиціями демократії, починаючи з кінця ХХ ст., вибудовується з використанням так званого публічно-аудиторського підходу (Public Sector Auditing), покладеного в основу західного концепту публічного аудиту.

Дослідження історичної ретроспективи становлення публічного аудиту дозволяє стверджувати, що певні передумови його зародження почали формуватися ще з XV ст. Саме тоді формування нових типів державних і виборних муніципальних органів, делегування їм функцій управління певною частиною державних та громадських справ зумовило необхідність у створенні урядових посад, а також передання функцій контролю виборним особам. Тобто, по суті, у цей час аудит із процедури трансформується у вид контролю з однією суттєвою різницею: з'являється нова його форма, що ініціюється не державою для захисту її інтересів, не індивідуальним власником, а громадськістю. Ця особливість і надала в майбутньому поштовх до виділення публічного аудиту в діяльність, а пізніше -- в інститут, адже в публічному контролі аудиторство сформувалося саме в цей період, як нова діяльність, залежна не від держави чи власника, а від думки суспільства.

Сучасний концепт публічного аудиту прийшов на зміну попередній моделі ДФК -- аудиту державного (тобто підпорядкованого уряду) сектора (Government Sector Auditing). Цей модифікований підхід у системі ДФК поступово відходить від засад веберівській концепції “раціональної бюрократії” і формується на засадах демократичної моделі публічного управління (концепціїі “Good Governance”), теоретичним підґрунтям якої стало фундаментальне дослідження Ю. Габермаса “Теорія комунікативної дії”.

Сучасний публічний аудит є спрямованим на упровадження принципів підзвітності та орієнтованим на результат, передбачає чітку прив'язку до функцій і стандартів контрольної діяльності порівняно з їхньою інституційною належністю. Тобто публічний аудит є інституціональною діяльністю, що здійснюється за принципом “управління за правилами” (англ. rule-based practices).

Водночас на порядок денний виходять і стратегічні функції Вищого органу аудиту (ВОА) - визначення економічності, ефективності, результативності використання ресурсів країни та якості державного управління на засадах публічності з урахуванням глобальних потреб розвитку цивілізації. Поряд з цим публічний аудит ґрунтується й на принциповому визнанні можливості залучення до контрольно-ревізійної діяльності недержавних аудиторських органів, які при цьому діють чітко в межах встановлених державою правил і стандартів.

Порівняльну характеристику традиційного та публічно-аудиторського організаційно-функціонального підходу до формування систем ДФК у світовій практиці узагальнено на рис. 1.

Рис. 1. Види організаційно-функціональних підходів до побудови ДФК у контексті світового досвіду [Узагальнене автором]

Як засвідчує практика, публічно-аудиторський (результативно орієнтований) підхід до організації ДФК притаманний країнам зі сталою демократичною традицією, яка серед іншого проявляється у великій ролі конституйованого громадського впливу на державну владу. Як наслідок, для більшості таких країн світу давно характерні: посилення контролю громадянського суспільства над діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування; зростання ролі підзвітності (відповідальності) як управлінського феномена та перетворення підзвітності, за висловом англійського вченого Метью Фліндерса [12, с. 1], на “суперконцепцію (Uber-concept) XXI ст.”, що зумовлює і зростання відповідальності органів контролю перед суспільством; забезпечення незалежності органів контролю публічних фінансів та інших сфер діяльності органів публічної влади; поширення діалогу держави й суспільства.

На сьогодні за кордоном проведення аудиту публічного сектора покладено в основному на спеціальні органи, що характеризуються організаційною, функціональною та фінансовою незалежністю, - вищі органи аудиту (ВОА), для координації дій яких і було створено INTOSAI (The International Organization of Supreme Audit Institutions - Міжнародна організація вищих органів аудиту). Сам аудит, що проводиться ВОА, почали називати спочатку державним, а пізніше - публічним аудитом.

Початок цих процесів було закладено в 1977 р. на IX конгресі INTOSAI, коли було прийнято Лімську декларацію керівних принципів аудиту (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) [11], що остаточно закріпила основні принципи і завдання державного аудиту в демократичному суспільстві. Тобто подальший розподіл аудиту на зовнішній (незалежний від виконавчої гілки державної влади) та внутрішній (урядовий та відомчий) із пріоритетом першого після IX конгресу INTOSAI став стандартною умовою, закріпленою в Мексиканській декларації незалежності Вищих органів аудиту 2007 р., а також у резолюції Генеральної Асамблеї ООН “Просування ефективності, підзвітності, результативності та прозорості державного управління шляхом посилення вищих органів аудиту” від 22 грудня 2011 р.

Згідно з Лімською декларацією [11], аудит - це “невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів”.

У країнах ЄС аудит публічного сектора (public sector auditing; audit of public sector organisations) розглядається як складова належного врядування та трактується як “систематичний процес об'єктивного отримання й оцінювання доказів, необхідних для обґрунтування висновків щодо відповідності наявної інформації до встановлених критеріїв” [10]. Окрім того, в ISSAI 100 (Fundamental Principles of Public-SectorAuditing / INTOSAI Professional Standards Committee) від 2013 р. [10] наголошується, що аудит публічного сектора має важливе значення, адже забезпечує законодавчі та наглядові органи, що здійснюють публічне управління, і широку громадськість незалежною та об'єктивною інформацією щодо нагляду і виконання державної/урядової (government) політики, програм або операцій. У зв'язку з цим слід нагадати, що саме бурхливе поширення аудиторської активності в публічному секторі Великобританії та США протягом 80-х рр. ХХ ст. зумовило появу таких крилатих висловів, як “аудиторський вибух” (audit explosion) та “аудиторське суспільство” (audit society), автором яких є професор Майкл Пауер [13] (Лондонська школа економіки).

Водночас у трансформаційний суспільствах, у яких існує нагальна необхідність підвищення ефективності та відкритості державного управління, еволюція публічного аудиту йде тернистим шляхом і супроводжується неабиякими колізіями, тому в теорії та практиці державного управління таких країн до цього часу не розроблено чітко сформованого понятійного апарату щодо публічного аудиту.

Узагальнюючи зарубіжний досвід і теоретико-методологічні підходи до визначення поняття “публічний аудит” у вітчизняній науковій літературі, ми пропонуємо його сутність трактувати таким чином: публічний аудит -- система відкритого зовнішнього аудиту діяльності органів публічної влади з питань дотримання/розвитку суспільних цінностей та управління суспільними ресурсами, що здійснюється незалежними інститутами на замовлення/за участю суб'єктів громадянського суспільства, які в різні способи взаємодіють із владними структурами з метою забезпечення законної, ефективної, результативної та прозорої діяльності їх та розроблення рекомендацій щодо модернізації державного управління. Такий системний підхід до трактування змісту поняття “публічний аудит” дозволяє розглядати його:

1) не просто як інструмент виявлення фінансових порушень, а як цілісну систему, призначену допомагати модернізувати систему державного управління з використанням сучасної ідеології та принципів громадянського суспільства;

2) як системну форму реалізації незалежного та об'єктивного публічного контролю процесів і результатів діяльності органів публічної влади на всіх рівнях публічного управління, пов'язаної з впливом на соціально-політичні та економічні процеси, розвитком суспільних цінностей, управлінням суспільними ресурсами, формуванням інсти- туційного середовища та ін.

Розвиток розуміння сутності публічного аудиту викликав необхідність розглядати його як комплексну систему, що дозволяє змістовну наповнюваність терміна “публічний аудит” диференціювати в таких напрямах (рис. 2): напрям наукових і спеціальних досліджень у публічному управлінні; вид практичної діяльності; інститут громадянського суспільства; інноваційний діагностично-інформаційний механізм у системі публічного управління; нова функція публічного управління.

Рис. 2. Підходи до змістовної наповнюваності терміна “публічний аудит”

Усе це засвідчує той факт, що публічний аудит є перспективним і неординарним інструментом сприяння забезпеченню якості публічного управління справами суспільства. Водночас кожен із вищевизначених аспектів публічного аудиту в логічній моделі концепції розвитку публічного аудиту має свої характерні ознаки, сутнісну структуру, і в той же час усі п'ять аспектів тісно між собою взаємопов'язані, насамперед рамками публічного управління (рис. 3).

Рис. 3. Логічна концептуально-понятійна модель публічного аудиту в системі публічного управління [Власна розробка автора]

На нашу думку, головне призначення розробленої логічної концептуально- понятійної моделі публічного аудиту полягає у визначенні вихідних теоретичних (у т. ч. й понятійних) положень, на підставі яких формуються інституціональні засади публічного аудиту, особливості й методологія його функціонування. При цьому взаємозв'язок між визначеними аспектами публічного аудиту (рис. 3) забезпечується за рахунок різних факторів, заснованих на принципах ієрархії, субординації, кооперації тощо.

Наприклад, визначеність наукового статусу публічного аудиту дозволить ефективно використовувати розробки інших наук і наукових знань для оптимізації публічного аудиту в системі публічного управління, розкриваючи тим самим його системний характер.

Загальні наукові теорії аудиту сприяють розумінню сутності й особливостей аудиторської діяльності в публічному секторі, інструментарію для її здійснення, принципів формування об'єктивної думки аудитора про надання якісних публічних послуг та ін. Цим пояснюється зв'язок даного аспекту концепції публічного аудиту з іншим його аспектом - видом практичної діяльності, що здійснюється незалежними інститутами суспільства в системі публічного управління та характеризується взаємодією і взаємовідносинами суб'єктів публічної аудиторської діяльності, наявністю різновиду аудиторських послуг, які надаються відповідно до чинного законодавства та стандартів аудиту публічного сектора.

У свою чергу, публічний аудит є інституціональною діяльністю, тобто керується сукупністю правил, норм, професійних стандартів, відносин тощо, які встановлюють відповідні інституції та ґрунтуються на конституційних засадах і принципах (цінностях) громадянського суспільства та розвиваються під впливом системи цивілізаційних та формаційних цінностей, наукових теорій, методологічних основ та інших спеціальних знань.

Наслідком такої діяльності є не лише реалізація нової функції публічного управління (взаємодія системи державного (муніципального) управління та суспільства й формування компромісних інтересів і цілей суб'єктів громадянського суспільства), а також і формування інноваційного діагностично-інформаційного механізму в системі публічного управління, який дозволяє зменшити інформаційні ризики та підвищити інформаційну прозорість перед суб'єктами громадянського суспільства про стан об'єкта публічного аудиту та результати діяльності органів публічної влади. Важливо відзначити, що у процесі проведення публічного аудиту використовується і обробляється значний масив інформації, який нами умовно поділений на дві складові: зовнішнє інформаційне середовище й інформаційне середовище, що формується під впливом та у процесі надання аудиторських послуг. Обидві складові інформаційної системи публічного аудиту взаємопов'язані та з'єднуються за допомогою перетікання інформаційних потоків.

Вищерозглянуті аспекти теоретичної логічної концептуально-понятійної моделі публічного аудиту в контексті процесів сучасного демократичного державотворення мають утворити основу для подальших ґрунтовних досліджень формування інституці- ональних засад публічного аудиту як механізму модернізації державного управління в Україні.

Список використаних джерел

1. Александрович О. О. Термінологічно-понятійні аспекти модернізації системи державного фінансового контролю в Україні//Державне будівництво: електрон. наук. фахове вид. ХарРІ НаДу Харків: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2015. № 1. URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/ db/2015-1/doc/2/09.pdf.

2. Басанцов І. В. Модернізація системи державного фінансового контролю в Україні//Еконо- мічний часопис. 2014. XXI. 1/2 (1). С. 78-81.

3. Двуреченских В. А., Чегринец Е. А. Новеллы правового статуса Контрольно-счетной палаты Москвы//Вопросы гос. и муницип. управления. 2010. № 3. С. 125-139.

4. Измоденов А. К., Франц О. Б. Становление и развитие государственного аудита в Российской Федерации//Известия УрГЭУ 2015. № 6 (62). С. 40-46.

5. Оболенський О. Ю., Обушна Н. І. Публічний аудит: цілі та економічний зміст//Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. Харків: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2015. Вип. 1 (48). С. 84-92.

6. Політичні рекомендації щодо удосконалення зовнішнього аудиту місцевих бюджетів в Україні [Електронний ресурс]. Страсбург, 14 берез. 2011 р. URL: www.slg-coe.org.ua/.../Рекомендації-РЄ- щодо-удосконалення

7. Степашин С. В. Государственный аудит и экономика будущего. М.: Наука, 2008. 608 с.

8. Стефанюк І. Державний фінансовий контроль: проблеми ідентифікації й визначення системи// Фінанси України. 2009. № 11. С. 12-19.

9. Царенко О. В. Інституціональне забезпечення процесу державного регулювання траєкторії цілеорієнтованого розвитку публічного аудиту//Державне управління: теорія та практика: (період. електрон. вид. НаДу). 2015.

10. ISSAI 100 Fundamental Principles of Public-SectorAuditing/INTOSAI Professional Standards Committee (2013). 16 р. URL: http://www.issai.org/media/69909/issai-100-english.pdf/

11. The Lima Declaration (ISSAI 1). Approved at IXth Congress of INTOSAI, Lima/Peru 1977; INTOSAI Professional Standards Committee. URL: http://www.issai.org/media/12901/issai_1_e.pdf.

12. The Oxford Handbook Public Accountability/Ed. By Mark Bovens, Robert E. Goodin, and Thomas Schillemans. Oxford: Oxford University Press, 2014. 736 p. URL: http://fdslive.oup.com/www.oup.com/ academic/pdf/13/9780199641253_chapter1.pdf1.

13. Power Michael. The Audit Society: Rituals of Verification. 2nd edn. Oxford: Oxford University Press, 1999. 200 p.

Надійшла до редколегії 09.09.2016 р.

Размещено на Allbest.ru