Банковская система России как объект государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Банковская система России как объект государственного управления (Банк России: статус, функции, полномочия)

С.А. Голубев

Содержание

1. Общие положения

2. Статус Банка России

3. Банк России как юридическое лицо

4. Банк России и федеральный антимонопольный орган

1. Общие положения

Интерес к ныне существующей в России банковской системе вызван как практическими, так и теоретическими обстоятельствами. Актуальность этого вопроса объясняется тем, что поскольку банковская система выступает в качестве объекта государственного управления, а в то же время Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России) является и субъектом управления по отношению к кредитным организациям, то необходимо особенно четко уяснить, из каких элементов состоит банковская система, каков статус этих элементов, какие правовые проблемы решаются при реализации ими своих функций.

Статья 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках) содержит перечень учреждений, которые в совокупности составляют банковскую систему России, а также определяет круг законодательных и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

В данной статье указано, что банковскую систему составляют Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Включение филиалов и представительств иностранных банков в банковскую систему Российской Федерации обусловлено тем, что указанные субъекты действуют на территории России, и их деятельность регулируется законодательством Российской Федерации.

По нашему мнению, ч. 1 ст. 2 Закона о банках отражает субъектный состав банковской системы лишь в узком смысле. Под банковской системой в широком смысле следует понимать совокупность Банка России, кредитных организаций и банковских групп и холдингов, филиалов и представительств иностранных банков, союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковской инфраструктуры и банковского рынка.

Состав элементов банковской системы РФ (в широком смысле) определяется в научной литературе по-разному, особенно в отношении тех субъектов, которые прямо не указаны в ч. 1 ст. 2 Закона о банках.

Не имея в данной статье цели охарактеризовать все элементы банковской системы, хотелось бы отдельно остановиться на правовом положении Банка России, который является единственным органом государства, наделенным специальной компетенцией в сфере управления банковской системой. При этом, как уже отмечалось, Банк России является как объектом государственного управления, так и субъектом этого управления.

2. Статус Банка России

Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция), Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) и другими федеральными законами.

Конституция содержит некоторые положения, касающиеся банковской системы. Так, она устанавливает, что финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции). В связи с этим законодательное регулирование банковской деятельности может осуществляться только органами государственной власти Российской Федерации. Правовые акты по вопросам банковской деятельности органов власти субъектов РФ не подлежат применению как противоречащие Конституции.

Конституция определяет также основные задачи Банка России и его правовой статус.

Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией и Законом о Банке России, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 1 Закона о Банке России).

В Конституции заложен главный принцип деятельности любого центрального банка - принцип его независимости. Независимый центральный банк - это орган, способный оперативно и независимо от сиюминутной политической конъюнктуры реагировать на сигналы финансового рынка, являющегося одним из важнейших сегментов экономики государства. Именно это является одним из основополагающих принципов построения верхнего уровня банковской системы рыночного типа.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что независимость центрального банка не означает его полной бесконтрольности. Решению вопроса баланса необходимой степени независимости центральных банков, которая бы позволяла им эффективно выполнять свои функции, посвящено большое количество научных исследований ученых многих стран мира.

Говоря о независимости любого центрального банка, следует иметь в виду, что цели деятельности этих банков, задачи и функции реализуются в совершенно конкретной сфере - в сфере защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Центральные банки могут наделяться субъектами государственного управления и другими полномочиями в каждой конкретной стране.

Независимость любого центрального банка предопределяется рядом объективных факторов, в числе которых хотелось бы выделить его финансовую, функциональную и кадровую автономии.

Финансовая автономия предполагает наличие у центрального банка собственного имущества и самостоятельного (внебюджетного) финансирования.

Под функциональной автономией понимается осуществление им своих функций самостоятельно, без вмешательства государственных органов и иных организаций.

И, наконец, кадровая автономия означает личную независимость руководящих лиц центрального банка и особый порядок их назначения.

Следует подчеркнуть, что для обеспечения независимости центрального банка необходимо одновременное наличие всех указанных факторов.

Независимость центральных банков во многих странах мира объясняется тем, что именно эти банки отвечают перед всем народом, перед всем обществом за стабильность национальной финансовой системы. Это довольно точно пояснил во время одной из дискуссий академик РАН В.В. Ивантер: "Если бы ЦБ управлял только деньгами Правительства, то он должен был бы зависеть от Правительства. Но он еще управляет деньгами бизнессообщества и, кроме того, деньгами населения. Эта ситуация и вызывает необходимость быть независимым от власти, потому что я не уверен, что мои интересы всегда совпадают с интересами министра финансов, а интересы бизнессообщества совпадают с моими интересами. В этом смысле есть основания быть ЦБ независимым от власти".

Как уже упоминалось, указанные критерии независимости центрального банка нашли отражение в Конституции и (в определенной степени) в Законе о Банке России.

Казалось бы, что достаточные для определения особого конституционного статуса Банка России принципы, изложенные как в Конституции, так и в Законе о Банке России, являются общепризнанными. В действительности оказалось, что правовых проблем возникает достаточно много. государство центробанк управление финансы

Главная из них касается статуса Банка России и состоит в ответе на вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти. Данная проблема возникла из неоднозначного толкования ст. 75 Конституции, которая гласит, что "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Приведенная формулировка и вводит в заблуждение: получается, что Банк России стоит в ряду органов государственной власти, являясь одним из них (другим) и действуя независимо. Данная правовая ловушка при подобной трактовке Конституции (ст. 75) могла бы иметь далеко идущие последствия - фактическое лишение Банка России независимости и постановка его в один ряд с федеральными органами исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти.

Однако ст. 10 Конституции устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Кроме того, федеральные органы государственной власти исчерпывающим образом перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции, определяющей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Как следует из текста ст. 11 Конституции, Банк России не включен в общую структуру органов, осуществляющих государственную власть. Принцип независимости Банка России как бы исключает его из системы разделенных ветвей власти, поскольку разделение властей (как классическая правовая формула) предполагает особый механизм "сдержек и противовесов", не допускающий какую-либо независимость одних органов государственной власти от других.

Статус Банка России закреплен в гл. 3 Конституции, то есть в той части, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Следовательно, даже по этому признаку Конституция фактически выводит Банк России из общей системы органов власти, тем самым подчеркивая особую природу его статуса и независимость от других органов государственной власти.

Таким образом, Банк России в соответствии с Конституцией не включается в понятие "органы государственной власти" и является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти.

Исчерпывающий правовой анализ приведенных статей Конституции, снимая вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти, все же оставил некую неопределенность в установлении статуса Банка России. В итоге статус Банка России был определен Конституционным Судом Российской Федерации - судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд 14 декабря 2000 г. (Определение № 268-О) наиболее всесторонне исследовал вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России.

При анализе указанного Определения необходимо заострить внимание на тех его положениях, в которых Конституционный Суд высказывает свою позицию по вопросу о конституционно-правовом статусе Банка России. Так, в пункте втором Определения указано: "Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерацией, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения… Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования".

Основываясь на этой позиции Конституционного Суда, можно с уверенностью констатировать, что:

1. Банк России является органом государства, образуемым в соответствии с Конституцией, и имеет самостоятельный конституционный статус.

2. Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти.

3. Банк России осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти.

4. Банк России осуществляет эти функции в пределах, определенных Конституцией, Законом о Банке России.

5. Реализация этих функций предполагает применение мер государственного принуждения.

6. Другие органы государственной власти (любого уровня) не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России.

7. Банк России является постоянно действующим органом, и его деятельность не может быть приостановлена или прекращена до изменения самой Конституции.

8. Осуществляет нормотворческие полномочия, также относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку нормативные акты Банка России обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц.

9. Акты Банка России обжалуются в порядке, предусмотренном для обжалования решений и действий органов государственной власти.

3. Банк России как юридическое лицо

Интересной правовой проблемой является деятельность Банка России в качестве юридического лица. Как в редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" 1995 г., так и в редакции того же закона 2002 г. Банк России определен в качестве юридического лица. Конкретно указано, что "Банк России является юридическим лицом…, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва" (ст. 1 Закона о Банке России).

Развернувшаяся в период работы над последней редакцией Закона о Банке России в Государственной Думе дискуссия особенно наглядно выявила непонимание особого конституционного статуса Банка России в системе органов государства.

В частности, поскольку в Законе о Банке России (ст. 1) не определялась организационно-правовая форма Банка России как юридического лица, и не указывалось право на закрепленное за ним имущество, было предложено придать Банку России статус учреждения, владеющего федеральным имуществом на праве оперативного управления. При этом сохранялся принцип подотчетности Банка России Государственной Думе.

В результате один из конституционных органов мог быть превращен в учреждение (наиболее зависимая от собственника форма существования юридического лица - ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК)), полностью подведомственное парламенту (учреждение финансируется собственником полностью или частично, создается и ликвидируется собственником). При этом с правовой точки зрения, ни о каком принципе независимости Банка России не могло быть и речи.

Желание установить организационно-правовую форму деятельности Банка России и определить права на закрепленное за ним имущество в рамках существующих форм юридических лиц базировалось на следующей логике.

В соответствии с требованиями ГК все юридические лица должны существовать в определенных только этим кодексом организационно-правовых формах, которые исчерпывающим образом перечислены в указанном кодексе. Поскольку Банк России является юридическим лицом и относится к федеральным органам исполнительной (не законодательной и не судебной) власти, то и существовать он должен как любое министерство (ведомство) в форме государственного учреждения.

Утверждалось также, что любое юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму (ст. 54 ГК).

Данная правовая конструкция, однако, не выдерживала никакой критики по следующим основаниям:

Банк России является органом, созданным в соответствии с Конституцией, и в отличие от всех видов юридических лиц индивидуально в ней поименован;

Банк России не может быть ликвидирован иначе, чем путем внесения поправок в Конституцию;

ГК определяет исчерпывающий перечень форм юридических лиц применительно только к коммерческим организациям (ст. 50 ГК), то есть к тем, целью которых является извлечение прибыли в качестве основной деятельности;

что касается некоммерческих организаций, то они могут создаваться и в формах, предусмотренных иными законами (ст. 50 ГК). Эта "деталь" сторонниками существования Банка России в качестве учреждения тщательно маскировалась. Однако этим иным законом в данном случае является Закон о Банке России;

Банк России не имеет целью своей деятельности получение прибыли (ст. 3 Закона о Банке России);

Закон о Банке России не требует определения организационно-правовой формы Банка России, указывая лишь на наличие своего наименования (ст. 1 Закона о Банке России).

Таким образом, Банк России, являясь органом с особым конституционным статусом, исходя именно из этой правовой конструкции, одновременно является юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не предусмотрена ГК и определяется непосредственно Законом о Банке России.

При этом Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и ГК - равные по своей юридической силе нормативные правовые акты (ст. 76 Конституции).

Что касается статуса имущества Банка России, то оно определено в качестве федеральной собственности, в отношении которой Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению, то есть фактически реализует полномочия собственника, что лишь подтверждает принцип независимости Банка России, закрепленный в Конституции.

4. Банк России и федеральный антимонопольный орган

Особенности правового статуса Банка России нашли отражение в его отношениях и с федеральным антимонопольным органом.

Федеральный антимонопольный орган за короткий промежуток времени (2000-2002 гг.) возбудил в отношении Банка России, его руководителей ряд дел о нарушении ими антимонопольных правил, требуя отмены нормативных актов, предписывая в жесткой правовой форме определенный алгоритм поведения. Все действия антимонопольного органа Банком России были обжалованы в судебном порядке, и в конечном итоге вопрос был рассмотрен Конституционным Судом РФ, вынесшим Определение от 15.01.2003 № 45-О. В Определении отмечено, что статус Банка России установлен Конституцией, согласно ч. 2 ст. 75 которой защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В силу верховенства Конституции и федеральных законов на Банк России в процессе осуществления им своих функций, к которым относится также валютное регулирование и валютный контроль, в полной мере распространяются конституционные принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

Конституционный Суд отметил, что цели деятельности, функции и характер полномочий Банка России определяются Конституцией, Федеральным законом о Банке России и другими федеральными законами и предполагают необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного вмешательства в осуществление Банком России своих функций со стороны других органов государственной власти.

К числу таких гарантий относится предусмотренный Федеральным законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" особый, отличный от взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными и муниципальными органами, характер отношений федерального антимонопольного органа с Банком России.

На основе системного анализа положений Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" Конституционный Суд сделал вывод об отсутствии возможности направления федеральным антимонопольным органом России в адрес Банка России решений и предписаний, что, однако, не исключает права этого органа давать Банку России рекомендации или предложения (но не предписания) об отмене или приостановлении действия его нормативных актов, противоречащих антимонопольному законодательству и иным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Закрепление независимого статуса Банка России в Конституции, в Законе о Банке России призвано решить задачи обеспечения самостоятельности и защиты денежно-кредитной системы РФ, исключения вторжения в конституционную компетенцию Банка России, ограждения его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.

Размещено на Allbest.ru