Однако заметный рост вкладов в III квартале по сути означает, что российская банковская система продемонстрировала хорошую устойчивость к внешним негативным информационным воздействиям, сохранив стабильные параметры своей работы.

По состоянию на 1 июля 2007 г. 99,8% вкладов и счетов имели размер до 400 тыс. руб. (при этом по оценкам АСВ, около 50% этих вкладов и счетов имеют остатки менее 100 руб.). На депозиты и счета до 400 тыс. руб. приходится 57,6% всей суммы страхуемых вкладов.

В текущем году Агентство по страхованию вкладов начало проводить регулярный мониторинг процентных ставок по вкладам в ста крупнейших розничных банках на сопоставимые депозитные продукты. Исследование показало, что в 2007 г. процентные ставки менялись как в большую, так и в меньшую сторону в равных пропорциях. В результате общий уровень процентных ставок по данной выборке банков практически не изменился, составив по рублевым годовым вкладам на сумму до 100 тыс. руб. - 8,2%, на сумму до 400 тыс. руб. - 8,6%.

2.2 Проблемы законодательства о страховании вкладов

Вступление в действие Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», установившего правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов; порядок выплаты возмещения по вкладам, а также взаимоотношения между участниками по данному виду страхования, вызвал необходимость формирования Центральным банком Российской Федерации (Банком России) методологической базы реализации данного Закона. В этой связи Банком России был принят ряд нормативных документов, регулирующих порядок отбора банков в систему гарантирования вкладов, анализ которых и приведен в настоящей статье.

Законом о страховании вкладов установлено, что участие в системе страхования вкладов обязательно для всех банков. Последствия отказа банка от участия в системе страхования установлены в ст. 46 Закона, главное из которых заключается в том, что, если банк в течение 21 месяца с момента вступления в силу Закона не принял участия в системе страхования вкладов, его деятельность по привлечению вкладов физических лиц будет прекращена.

Банк, имеющий лицензию на привлечение, открытие и ведение банковских счетов физических лиц и принявший решение об участии в системе страхования вкладов, в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу Закона, представляет в Банк России ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Практика применения указанных нормативных актов выявила достаточное количество вопросов и проблем, от решения которых будет зависеть в дальнейшем функционирование всей системы страхования вкладов.

Так, по истечении двух лет после принятия, когда Закон о страховании непосредственно начал работать, возникла необходимость его усовершенствования. Так, Федеральным законом от 20.10.2005 N 132-ФЗ в ст. 47 были внесены изменения, касающиеся процедуры принятия банков в систему страхования вкладов. Кроме того, Закон о страховании стал объектом для большого количества дискуссий и споров, не утихающих по сей день, речь о которых пойдет ниже. Не обошлось и без критики отдельных положений указанного Закона, исходившей как от банковского сообщества, так и от правоведов. В этом контексте будет уместно остановиться на некоторых наиболее интересных и значимых вопросах.

Так, в ст. 44 Закона о страховании указано, что участником системы страхования вкладов может стать банк, имеющий разрешение Банка России на день вступления в силу вышеназванного Закона, при соответствии его одновременно следующим условиям:

- если учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными;

- если банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России;

- если финансовая устойчивость банка признается Банком России достаточной;

- если меры, предусмотренные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 3 Федерального закона от 25.02.99 N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной в соответствии с ч. 4 ст. 45 Закона «Об организации страхового дела в РФ».

Во исполнение Закона о страховании Банком России было принято Указание «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов».

Однако анализ норм, так или иначе регулирующих порядок проверки банков, дает понять, что решение о соответствии банка отдается непосредственно на откуп Банку России. Например, финансовая устойчивость банка признается достаточной, если Банк России признает ее таковой (как указано в ст. 44 Закона о страховании). Но никаких строго определенных параметров или показателей, которых должен придерживаться регулятор, ни в одном нормативном акте не содержится.

Специалистами неоднократно отмечалось, что положения ст. 44 содержат нечеткие критерии, порождающие непрозрачность процедуры отбора банков в систему страхования. Особенно интересно то, что так называемая «фильтрация» банков по формальным признакам без достаточного опыта такого отбора позволила попасть в систему страхования вкладов банкам с разной степенью надежности. В результате те, кто годами безупречной работы зарабатывал доверие вкладчиков и деловых партнеров, оказались на равных с остальными.

Существует также мнение, согласно которому регулятор по-разному оценивал соответствие того или иного банка вступлению в систему страхования, чему способствовали и неоднозначные критерии, установленные в Законе о страховании. В одних случаях Банк России «закрывал глаза» на недочеты в работе банка, как отмечает журнал «Финанс», чтобы избежать новой паники на рынке, а в других - те же недочеты банков, мелкие несоответствия становились грубыми нарушениями.

Немаловажное обстоятельство отмечает доктор юридических наук А.Г. Братко. По его вполне справедливому мнению, показатели финансовой устойчивости, закрепленные в вышеупомянутом Указании Банка России N 1379-У, было бы уместно довести до сведения банков еще до принятия Закона о страховании нормативным актом, допустим Банка России, с тем, чтобы банки не внезапно, а заранее могли бы подготовиться к функционированию в соответствии с этими показателями. Ведь те требования устойчивости, которые к ним раньше предъявлялись, придумывали не они, а Банк России. И Банк России предписывал, чтобы они жили по таким правилам. И вдруг все меняется.

Итак, закрепление в законодательстве недостаточно четко сформулированных требований порождает их различное толкование, которое вполне может привести ко всякого рода злоупотреблениям, в чем убедилось довольно большое число банков. Какова же должна быть реакция банков, особенно не вошедших в систему страхования вкладов, если в официальной прессе появляются высказывания типа: «...чтобы не допустить банк в ССВ, достаточно, чтобы он чисто формально не соответствовал ряду условий...». (Так заявил в интервью одной из ежедневных российских газет Директор Юридического департамента Банка России С. Голубев.) Как видим, поводов для размышления достаточно.

Возможность обжалования решений Банка России

Согласно ст. 45 Закона о страховании банк по итогам рассмотрения повторного ходатайства имеет право обжаловать это заключение в Комитет банковского надзора Банка России, а в случае подтверждения им отрицательного заключения - повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения. Вообще, не совсем ясно, чем руководствовался законодатель, устанавливая обжалование отрицательного заключения по итогам повторного ходатайства, вынесенного Комитетом банковского надзора Банка России, опять-таки в Комитет банковского надзора. Думается, что при таких обстоятельствах рассчитывать на кардинальное изменение позиции Комитета банковского надзора, а равно и Председателя ЦБ РФ в отношении проверяемого банка не имеет смысла. А если это и происходит в действительности, то для чего законодатель предусмотрел такую процедуру в ст. 45 Закона о страховании? Почему бы не остановиться на повторном ходатайстве? А если кредитную организацию не устраивает решение Банка России, то она может воспользоваться своим конституционным правом на подачу заявления в суд. Таким образом, можно было бы во многом сократить материальные и временные издержки обеих сторон.

Говоря о возможности разрешения споров по поводу вступления в систему страхования в суде, следует отметить, что ст. 45 Закона о страховании благодаря своей неоднозначной формулировке до сих пор не дает утихнуть спорам даже в рамках системы арбитражных судов. Так, Высший Арбитражный Суд (ВАС РФ) и Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) заняли противоположные позиции по вопросу, в какой момент банки вправе обращаться в суд. Подобных публичных споров о порядке рассмотрения дел, тем более на начальной стадии, в арбитражных судах еще не было. ФАС МО считает, что Законом о страховании установлен административный порядок обжалования отрицательного заключения Банка России, несоблюдение которого препятствует подаче заявления в суд (заявление оставляется без рассмотрения в порядке п. 2 ст. 148 АПК РФ). Высший Арбитражный Суд считает, что закон не предусматривает обязательного прохождения инстанций в ЦБ РФ, поэтому кредитные организации вправе на любой стадии обжаловать решения Банка России в суд. Однако возникшая проблема значительно глубже, чем может показаться на первый взгляд. Судебные органы уже столкнулись с тем, что банки, обжалующие отказ во включении в систему страхования вкладов, требуют от суда переоценки их финансового положения, что сам суд в принципе сделать не может. Экспертиза в таких делах бессмысленна, поскольку провести ее может только сам Банк России. Как заявил глава Комитета банковского надзора ЦБ РФ А. Козлов, «суд не имеет права обязать Комитет банковского надзора принять банк в ССВ. Оспаривать же акты, регулирующие отбор банков в систему страхования, глупо, и я считаю этот ход бесперспективным».

Из вышесказанного становится очевидно, что Закон о страховании предоставил возможность Банку России заняться, по сути, повторным лицензированием, или, как нередко указывалось в прессе, «ковровыми бомбардировками» уже имеющих лицензию (разрешение) банков. Положения Закона о страховании предусматривают дополнительную процедуру проверки кредитных организаций, которые на момент вступления в силу Закона имели право работать с вкладами физических лиц, а значит, отвечали всем необходимым требованиям банковского законодательства. И, конечно, нельзя не отметить, что и без этого банки находились под более чем пристальным вниманием Банка России.

Между тем вопрос, касающийся именно банковской лицензии, занимает далеко не последнее место. Один факт, что законность нормативного акта, касающегося процедуры вступления банков в систему страхования вкладов, была рассмотрена Верховным Судом РФ, заставляет уделить данному обстоятельству особое внимание.

Кассационной коллегией Верховного Суда РФ по делу N КАС05-603 от 29.12.2005 было рассмотрено заявление о признании недействующими преамбулы и п. 1, 2 Указания Банка России от 16.07.2004 N 1477-У «О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям участия в системе страхования вкладов». Согласно Определению Верховного Суда РФ Указание N 1477-У противоречит законодательству Российской Федерации, так как принято с превышением пределов компетенции Банка России. Действующее законодательство не представляет Банку России права признания лицензий кредитных организаций утратившими силу.

Прекращение права на работу с вкладами

Закон о страховании предусматривает обязанность банка направить в Банк России в соответствии с порядком, установленным нормативными актами ЦБ РФ, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами. Согласно п. 4 Указания N 1477-У к ходатайству должен быть приложен первый экземпляр имеющегося у банка разрешения (лицензии), на котором Банк России проставляет запись о том, что лицензия утратила силу. При этом лицензия на привлечение во клады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте утрачивает силу полностью, а Генеральная лицензия - в части, касающейся операций с денежными средствами физических лиц.

Закон о страховании не связывает прекращение права работы банка с физическими лицами с прекращением действия лицензии банка, которая в силу ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» выдается без ограничения срока ее действия. Компетенция Банка России в отношении лицензии кредитных организаций установлена ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которой последний вправе отозвать либо приостановить действие лицензии. Для отзыва лицензии, то есть для прекращения срока ее действия, ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» установлен исчерпывающий перечень оснований, не предусматривающий такое основание, как невступление в систему страхования вкладов. Кроме того, Закон о страховании вкладов не предоставляет Банку России полномочия по прекращению срока действия лицензии кредитных организаций, не вошедших в систему страхования вкладов, определяя лишь, что указанные кредитные организации теряют право на работу с вкладами в объеме, установленном законом.

Закон о страховании устанавливает, что требование об обязательном страховании распространяется лишь на операции по привлечению денежных средств физических лиц, а также по открытию и ведению счетов. В преамбуле Закона указано, что он регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием системы страхования вкладов, а следовательно, в сферу его действия не включаются операции, не подлежащие страхованию. Данные операции перечислены в ст. 5 Закона о страховании.

В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» банк имеет право осуществлять банковские операции с момента получения лицензии, выданной Банком России. Признание лицензии банка утратившей силу, как это следует из Указания Банка России N 1477-У, не только в отношении операций по открытию счетов и привлечению вкладов, но и в отношении расчетов и размещения средств не позволит банку и клиенту совершать иные операции, предусмотренные гражданским законодательством и не подпадающие под запрет в результате применения Закона о страховании.

Таким образом, преамбула и п. 1, 2 Указания N 1477-У были признаны Верховным Судом недействующими.

Как заявил президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян, решение Суда весьма разумно и интересно. Проблема уходит корнями в категоричное решение о том, что с вкладами могут работать только участники ССВ. Решение же Суда позволит продолжить диалог с ЦБ РФ с целью выработки более гибкой политики. Представитель одного из банков, не вошедших в ССВ, отметил, что Закон о страховании очень сырой, вдобавок указания ЦБ РФ ему во многом противоречат, а отсутствие лицензии не позволит вести с имеющимися вкладами даже ту работу, которая разрешена законом, и нарушением можно будет считать даже возврат денег со вклада, сделанного ранее.

Тем не менее, несмотря на решение Верховного Суда, Банк России продолжал высылать банкам, не вошедшим в систему страхования вкладов, требование о представлении ходатайства о прекращении права на работу со вкладами с приложенным к ходатайству первым экземпляром банковской лицензии, как этого требует то самое Указание N 1477-У.

Интересно суждение профессора А.Г. Братко, так или иначе касающееся вышесказанного. Он напоминает о том, что согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

- привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц,

- размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности,

- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Банк осуществляет указанные в определении операции в совокупности. А раз так, то отсюда следует, что привлечение вкладов физических лиц - неотъемлемый признак понятия «банк». И если кредитная организация не привлекает во вклады денежные средства физических лиц, то она не банк. Такая кредитная организация является небанковской кредитной организацией. Ее определение тоже приводится в ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». А там сказано, что небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России. Однако в этом же Законе, но уже в его ст. 36, предусматривается норма, которая противоречит закрепленному в нем же определению банка. Для наглядности процитируем ее текст: «...Право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет...». Разве здесь нет противоречия? Получается, что банк он и банк и в то же время не банк...

Применительно к Закону о страховании обращает на себя внимание и ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», которая предусматривает, что финансовая помощь кредитной организации ее учредителями и иными лицами может быть оказана, в частности, путем размещения денежных средств на депозите в кредитной организации со сроком возврата не менее шести месяцев и с начислением процентов по ставке, не превышающей процентной ставки рефинансирования Банка России. Закон о страховании ставит под сомнение возможность осуществления банками, не вошедшими в ССВ, при необходимости мер по финансовому оздоровлению с привлечением средств физических лиц - участников кредитной организации, что создает реальную угрозу банкротства. Именно внесение депозита участниками кредитной организации и третьими лицами является наиболее эффективной мерой финансового оздоровления, так как не требует временных затрат и позволяет увеличить объем привлеченных средств, покрывающих обязательства кредитной организации.

Подводя итог вышесказанному, хочется задать вопрос, почему нельзя было принять в систему страхования банки, которые уже имели право на работу с вкладами физических лиц и которые отвечали бы требованиям Закона о страховании, а остальным оставить законное право на работу с физическими лицами? Соответственно если действительно основная цель закона - защита прав и законных интересов вкладчиков, то последние, выбирая банк, решали бы сами вопрос о том, нести ли им свои накопления в банк, на который указало государство, либо в банк, не вошедший в систему страхования. На сегодняшний день получается, что Банк России решает за вкладчика, в какой банк стоит нести сбережения, а в какой, соответственно, нет. Почему вкладчик сам не может решить этот вопрос? При таких условиях ставится под сомнение соблюдение конституционных прав, в данном случае вкладчика, на свободное распоряжение денежными средствами, принадлежащими ему на праве собственности.

Представляется, что, приняв вышеуказанный порядок, можно было избежать большого количества издержек и потери драгоценного времени как кредитных организаций и Банка России, так и арбитражных судов. Думается, что указанные субъекты могли бы вместо этого направить свои усилия и возможности на осуществление более значимых для Российской Федерации задач в сфере экономики и арбитражного судопроизводства.

2.3 Перспективы развития системы страхования вкладов

С момента введения Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» системы страхования вкладов прошло четыре года. За этот период функционирования система претерпела ряд изменений. Однако они не носили комплексного характера, затрагивая лишь отдельные ее аспекты. Внесение значительных изменений вызвано, прежде всего, необходимостью повышения эффективности системы страхования вкладов в сфере поддержания системной устойчивости банковского сектора и повышения доверия населения к банкам.

В настоящее время на рассмотрение Государственной Думы представлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и иные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Законопроект), которым предлагается целый пакет поправок в Закон о страховании вкладов, а также в Федеральный закон от 29.07.2004 N 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее - Закон о выплатах Банка России) и в Федеральный закон от 25.02.1999 N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».

Чем же вызвана необходимость внесения столь значительных изменений? Анализ этого вопроса позволяет нам выделить целый ряд причин.

В целом система страхования вкладов уже оказала благоприятное воздействие на банковский сектор: стабилизировался рынок, внушив спокойствие значительному числу вкладчиков. Система снизила риски возникновения масштабных кризисов в банковской среде, что привело к росту доверия населения к банковской системе и, как следствие, увеличению числа вкладов. Еще одним эффектом, который в том или ином виде ощутили или ощутят на себе многие банки, стало выравнивание конкурентных условий. Теперь частные банки могут конкурировать наравне с государственными и иностранными. Однако в дальнейшем положительный эффект от введения системы страхования вкладов может и должен быть значительнее.

Необходимость внесения изменений связана с тем, что после вступления в силу Закона о страховании вкладов претерпело ряд изменений законодательство, действующее в сфере регулирования банковской деятельности. Так, поправками в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» изменена процедура ликвидации кредитных организаций. Со вступлением в силу Закона о выплатах Банка России установлены правовые, финансовые и организационные основы осуществления выплат Банком России по вкладам физических лиц в банках-банкротах, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов.

Помимо изменений в банковском законодательстве, корректировки требуют преобразования, произошедшие в гражданском законодательстве. Так, в связи со вступлением в силу Федерального закона от 03.01.2006 N 6-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации» не подлежат обязательному страхованию денежные средства, размещенные на счетах адвокатов, нотариусов и иных лиц, если эти счета открыты ими в связи с осуществлением ими предусмотренной законом профессиональной или иной деятельности, наряду со счетами индивидуальных предпринимателей, открытыми в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности.

Таким образом, указанные причины обусловили предлагаемые Законопроектом изменения. В зависимости от цели принятия указанные изменения можно условно разделить на три блока:

1) Изменения, направленные на совершенствование критериев и механизмов контроля за соответствием банков-участников системы страхования требованиям к участию в системе на постоянной основе.

2) Изменения, направленные на уточнение механизмов, обеспечивающих осуществление страховых выплат.

3) Изменения, направленные на приведение функций и полномочий Агентства по страхованию вкладов (далее - Агентство), предусмотренных Законом о страховании вкладов, в соответствие с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (в части функций конкурсного управляющего (ликвидатора) банков).

Рассмотрим каждый из этих блоков более подробно.

Первый блок поправок

Законопроектом вносятся изменения в Закон о страховании вкладов в части уточнения критериев осуществления Банком России надзора за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов. В этой связи предполагается:

- распространение требований к участию в системе страхования вкладов на банки, не имевшие ранее лицензии на вклады (статьи 44, 48), поскольку из действующей редакции формально следует, что данные требования не распространятся на банки, впервые получающие лицензии на вклады;

- конкретизация в Законе о страховании вкладов обязанностей банков по соответствию на постоянной основе требованиям к участию в системе страхования вкладов (статья 48).

Действующая редакция Закона о страховании вкладов налагает на участников системы страхования вкладов жесткие формальные требования, которые участники должны соблюдать на постоянной основе. Несоблюдение установленных требований в течение 3 месяцев подряд является безусловным основанием для введения Банком России жесткой меры воздействия - запрета на прием вкладов. При этом для отдельных показателей, не связанных исключительно с внутренней организацией работы в банке, срок в 3 месяца для приведения показателей в соответствие с требованиями представляется недостаточным для реализации банками корректирующих мероприятий.

Применение данных мер к объективно жизнеспособному банку может сыграть негативную роль, как в отношении вкладчиков банка, так и функционирования системы страхования вкладов, стабильности банковской системы.

Поправками предлагается четко сформулировать требования, которым должны соответствовать банки-участники, предусмотреть автоматизм применения Банком России жесткой меры в виде запрета только по предусмотренным в Законе о страховании вкладов основаниям.

Банк России наделяется правом принять решение о введении запрета, в случае если банк не исполняет предусмотренные Законом обязанности в определенный срок. По ряду показателей срок допускаемого несоответствия для применения меры воздействия в виде запрета на привлечение средств населения во вклады увеличивается с 3 до 6 месяцев.

Одновременно при несоответствии банка данным требованиям в течение 2 месяцев подряд Банк России вправе принять решение о введении запрета.

Законопроектом прописываются обстоятельства, при наличии которых в течение установленного срока финансовая устойчивость банка признается недостаточной. Речь идет о конкретизации нормы, дающей определение содержания несоответствия банка в течение определенного периода, а не только на определенную дату.

Действующая редакция формально обязывает Банк России ввести запрет банку, в отношении которого в течение 3 месяцев действуют любые меры воздействия (например, штраф). Проектом вводится норма, в соответствии с которой основанием для признания банка не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов (статья 48) является действие в отношении банка в течение 3 месяцев подряд не любой меры воздействия, а только запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией.

Проектом предлагается четкое определение момента, с которого исчисляется двухлетний срок для приобретения права вновь подать ходатайство о вступлении банка в систему страхования вкладов (часть 9 статьи 48).

В целях обеспечения прав вкладчиков регламентируется порядок осуществления банками возврата со дня введения запрета дополнительных денежных средств, которые поступили во вклад (на счет) со дня введения Банком России указанного запрета, лицам, которые дали поручение о зачислении денежных средств во вклад (на счет) (статьи 46, 47 и 48). Предлагается предусмотреть возможность по заявлению физического лица перечислить в порядке, установленном Банком России, такие средства на счет данного физического лица, открытый в другом банке, состоящем на учете в системе страхования вкладов. В настоящее время такая возможность отсутствует, что вызывает справедливые нарекания вкладчиков банков, не вошедших в систему страхования вкладов.

Проектом также уточняется момент и порядок прекращения права банка на прием новых вкладов (для целей определения двухлетнего срока, по истечении которого банк имеет право обратиться в Банк России для восстановления права привлекать вклады).

Второй блок поправок

Предлагаются изменения, направленные на совершенствование механизмов обеспечения осуществления страховых выплат, в том числе отдельным категориям вкладчиков.

Для достижения указанной цели предполагается усилить контроль за соблюдением банками требований Закона о страховании вкладов путем внесения изменений в порядок ведения учета обязательств, формирования и представления банком реестра обязательств. Так, в соответствии с Законопроектом на банк возлагается обязанность вести учет обязательств вкладчиков перед банком наряду с учетом обязательств банка перед вкладчиком, обеспечивающий готовность банка сформировать при наступлении страхового случая, а также на любой день по требованию Банка России реестр обязательств банка перед вкладчиками в порядке и по форме, которые устанавливаются Банком России по предложению Агентства. Это позволит при наступлении страхового случая сформировать реестр обязательств надлежащим образом и в максимально короткий срок.

Однако в целях соблюдения баланса интересов представляется целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений также относительно объема предоставляемой Банку России по его требованию информации при формировании реестра обязательств банка перед вкладчиками. Основной целью требования Банка России о предоставлении реестра обязательств является фактическая готовность и возможность конкретной кредитной организации сформировать на установленную дату данный реестр. Таким образом, в целях максимальной сохранности банковской тайны необходимо предусмотреть в Законе обязанность банков предоставлять Банку России реестры обязательств по его требованию в случаях, не являющихся страховыми, с сокращенным объемом информации. Например, одним из возможных вариантов может быть следующий: относительно сумм вкладов, банк предоставляет сведения, ограничиваясь максимальными суммами страхового возмещения, а относительно идентификации вкладчика - ограничиваясь фамилией, именем и отчеством физического лица.

Кроме того, во избежание злоупотребления вкладчиками правом на получение страхового возмещения, представляется необходимым дополнить Закон нормой, обязывающей конкурсного управляющего (иных уполномоченных лиц) сообщать в Агентство о каждом случае удовлетворения требований физического лица-вкладчика банка, в отношении которого наступил страховой случай. Именно в этих целях законодателем предложено внесение в часть 2 статьи 30 Закона о страховании вкладов изменений, касающихся обязанности банка, в отношении которого наступил страховой случай, предоставлять в Агентство соответствующую информацию относительно текущих изменений в реестре обязательств (в том числе о прекращении обязательств банка перед вкладчиком).

С порядком ведения реестра обязательств тесно связана проблема учета встречных требований банка к вкладчику при расчете размера страхового возмещения. Практика применения Закона показала необходимость четкого определения понятия встречных требований банка к вкладчику. Законопроектом определяется, что к таким требованиям относятся денежные обязательства вкладчика перед банком по гражданско-правовым сделкам и(или) иным предусмотренным федеральным законодательством основаниям, при которых вкладчик является должником банка.

Законопроектом уточняется состав вкладов, подлежащих обязательному страхованию. Так, в связи изменениями, внесенными в Гражданский кодекс Российской Федерации, предлагается исключить из сферы действия Закона о страховании вкладов денежные средства, размещенные на банковских счетах адвокатов и нотариусов, если такие счета открыты для осуществления предусмотренной законом профессиональной деятельности указанных лиц.

Аналогичные изменения предлагается внести в статью 4 Закона о выплатах Банка России. В этой связи предлагается также внести соответствующие изменения в статью 50.36 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», исключив требования адвокатов, нотариусов и иных лиц, возникших по указанным основаниям, из первой очереди реестра требований кредиторов.

Кроме того, в соответствии с Законопроектом в статье 9 Закона о страховании вкладов и, соответственно, в статье 4 Закона о выплатах Банка России предлагается уточнить круг лиц, имеющих право на получение возмещения по вкладам, предоставив право на получение страхового возмещения лицам, которые приобрели право требования по вкладу в порядке наследования.

В то же время следует отметить, что механизм реализации наследниками своего права на получение страхового возмещения после наступления страхового случая Законопроектом не определяется. Вместе с тем, для правильной организации Агентством выплат наследникам, следует установить перечень документов, которые будут являться основанием получения наследниками страхового возмещения.

Также представляется необходимым определить в Законе о страховании вкладов гарантии прав и законных интересов вкладчиков, денежные средства во вкладах (на счетах) которых находятся в залоге или под арестом, в связи с расследованием по уголовным делам. При этом необходимо учитывать тот факт, что в соответствии со ст. 49 Конституции РФ лицо может быть признано виновным в совершении преступления только по приговору суда. На основании изложенного необходимо сформулировать норму таким образом, чтобы она не нарушала права и законные интересы граждан, незаконно осужденных, либо чья вина в совершении преступления не доказана. Например, указать, что денежные средства, имеющие обременения, можно вносить в депозит нотариуса с сохранением соответствующих обременении до момента снятия последних.

Третий блок поправок

Включает отдельные положения Законопроекта, направленные на изменение функций Агентства. В 2004 году на Агентство дополнительно возложено выполнение функций конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады. В этой связи Законопроектом предлагается дополнить нормы Закона о страховании вкладов, регулирующие функции и направления деятельности Агентства (статьи 14 и 15), полномочия его органов управления (статьи 19 и 21), а также направления расходования его имущества (статьи 16, 40 и 50), указанием на выполнение Агентством иных, помимо обязательного страхования вкладов, функций в соответствии с федеральными законами.

Среди прочего Законопроектом предлагается внести изменения в часть 2 статьи 42 Закона о страховании вкладов, которой устанавливается порядок определения аудиторской организации для проведения проверки использования Агентством фонда обязательного страхования вкладов. Согласно предлагаемым изменениям порядок проведения конкурсного отбора аудиторских организаций для проведения указанной проверки устанавливается советом директоров Агентства. Данную поправку нельзя назвать целесообразной в связи с тем, что совет директоров Агентства, как орган управления Агентства, может утвердить порядок отбора аудиторских организаций, не обеспечивающий в полной мере соблюдение интересов вкладчиков (не на конкурсной основе, с большим временным промежутком между выбором аудиторской организации и т.д.). Учитывая это, представляется целесообразным, что порядок отбора аудиторских организаций должен быть определен в самом Законе о страховании вкладов, а не подзаконным актом.

Законопроектом предусматривается наделение Агентства правом осуществлять по поручению Банка России операции по реализации имущества (предмета залога), являющегося обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций-контрагентов Банка России по кредитам (дополнение в статью 15 Закона).

Целью указанных изменений является обеспечение возможности привлечения Агентства к реализации предметов залога (векселей, прав требования по кредитным договорам), являющихся обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций-контрагентов Банка России по предоставленным кредитам, обеспеченным залогом. Выбор Агентства по страхованию вкладов как органа, содействующего Банку России в использовании инструментов денежно-кредитной политики, обусловлен тем, что оно, будучи созданным на базе Агентства по реструктуризации кредитных организаций, имеет надлежащий опыт проведения работы с соответствующим заложенным имуществом и обладает необходимым потенциалом.

Таким образом, рассматриваемый Законопроект предлагает комплекс мер, направленных на совершенствование системы страхования банковских вкладов физических лиц и усиление в дальнейшем положительного эффекта от ее введения. Для достижения этих целей предусматривается произвести уточнение порядка осуществления Банком России надзора за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, корректировку процедуры и условий выплат возмещения по вкладам, а также расширение полномочий Агентства по страхованию вкладов и его органов управления.

Тем не менее, представляется, что данные меры не являются исчерпывающими. Выше уже были отмечены отдельные коррективы, внесение которых было бы возможно в рамках трех блоков вопросов, затронутых рассматриваемым Законопроектом. Вместе с тем необходимо выделить и другие направления дальнейшего развития системы страхования вкладов, требующие поддержки со стороны законодателя.

Увеличение максимальной суммы страхового возмещения

Несмотря на увеличение числа вкладчиков, обусловленное введением системы страхования вкладов, общий эффект для банков нельзя назвать значительным, так как в основном речь идет о небольших суммах вкладов. Главным образом, это связано с невысоким уровнем страхового возмещения, предусмотренного Законом о страховании вкладов. Повышение размера страховых выплат позволит существенно увеличить приток средств частных клиентов. Однако такое повышение необходимо производить постепенно. Первым шагов в этом направлении стал Федеральный закон от 27.07.2006 N 150-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках российской федерации» и статью 6 Федерального закона «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», в соответствии с которым размер страхового возмещения увеличен со 100 тысяч рублей до 190 тысяч рублей. В феврале этого года после анализа сложившейся ситуации и оценки объема средств фонда страхования вкладов (далее - Фонд), Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам рекомендовал внести для рассмотрения в первом чтении поправки, увеличивающие страховое возмещение по вкладам граждан в банках со 190 до 400 тысяч рублей. При решении вопроса об увеличении суммы возмещения по вкладам представляется необходимым учитывать следующие ключевые моменты.

Во-первых, необходимо обеспечить соответствие размера страхового возмещения и уровня развития экономики (социальный критерий). То есть следует учитывать соотношение размера возмещения с объемом валового внутреннего продукта (ВВП). Мировой опыт показывает, что оптимальный уровень страхового покрытия должен находиться в пределах от 1 до 2 долей ВВП на душу населения. Сейчас эта величина начинает падать и находится на уровне нижней границы, поэтому сумму возмещения необходимо увеличивать. Однако в соответствии с указанным критерием по данным, анонсированным Агентством в течение 2006 года, такое повышение возможно в диапазоне до 300 тысяч рублей.

Во-вторых, необходимо принимать во внимание соответствие целей и масштабов гарантирования вкладов, а также оценивать такие составляющие, как число полностью страхуемых вкладов и сумму ответственности Агентства.

С точки зрения числа вкладов система с самого начала вплотную приблизилась к 100 процентам - страховое возмещение в 100 тысяч рублей уже покрывает 98% всех вкладов. Однако следует отметить, что на те 2% вкладов, которые не защищены суммой возмещения, приходится в общей сложности больше средств, чем на остальные 98%. Такие показатели в совокупности с тенденцией к увеличению количества вкладов, превышающих 200 тысяч рублей, свидетельствуют о необходимость увеличения размера страхового возмещения. Следует отметить, что не оправдались прогнозы некоторых экспертов, которые считали, что вкладчики, желающие разместить в банке депозиты, превышающие гарантированный размер возмещения, будут дробить свои вклады. Напротив, вкладчики все чаще размещают во вкладах суммы, превышающие максимальный порог страхового возмещения, а это говорит об увеличении доверия к банковской системе.

Но основное внимание уделяется второй составляющей рассматриваемого критерия - размеру страховой ответственности по сумме. Считается, что он должен находиться на уровне половины всей суммы вкладов вне Сбербанка (вероятность его банкротства в ближайшей перспективе может быть принята равной нулю). На данный момент этот показатель опустился ниже необходимых 50%. Повышение страховки обеспечит его рост до оптимального уровня.

В-третьих, размер Фонда должен быть достаточен для покрытия рисков (финансовый критерий). На начало января текущего года размер Фонда превысил 41 миллиард рублей и с учетом сложившейся динамики его формирования вырастет к началу следующего года до 68 миллиардов рублей. Разумеется, в условиях системного кризиса средств Фонда для его предотвращения и осуществления выплат всем пострадавшим не хватит. Однако причиной подобных кризисов является не паника вкладчиков, а глубинные макроэкономические проблемы, для устранения которых система страхования вкладов не предназначена, и без поддержки государства сама система с негативными последствиями справиться не сможет. Тем не менее, система страхования определенным образом влияет на поведение вкладчиков и способна минимизировать издержки, ее значение велико и в условиях системного кризиса. Система страхования является вполне исправно работающим механизмом, готовым к применению в случае возникновения экстренных обстоятельств.

Таким образом, можно говорить о наличии условий для повышения уровня страхового возмещения. Это позволит обеспечить устойчивость банковской системы, а также, приток частных вкладов в коммерческие банки. Как показала практика, в августе 2006 года, когда размер страховых выплат был увеличен до 190 тысяч рублей, наметились положительные темпы роста вкладов физических лиц, а также значительно снизилась монополия Сбербанка по обслуживанию населения. Это говорит о наметившейся тенденции выравнивания банковского сектора в области работы с населением, причем роль и доля средних и малых банков постепенно стала возрастать.

Однако следует учитывать и то обстоятельство, что при увеличении размера страхового возмещения возникает некоторая безответственность, как со стороны банка, так и со стороны вкладчика. Вкладчики не задумываются о надежности банка, а банки начинают проводить рискованную политику. Обращение к зарубежному опыту показывает, что для распределения ответственности между всеми участниками процесса: государством, перечислившим средства в Фонд страхования, банками, уплачивающими взносы, и вкладчиками, доверившими свои сбережения, целесообразно устанавливать 90% гарантию. В нашей системе страхования 100% гарантия установлена на вклады размером в 100 тысяч рублей, на последующее увеличение в 100 тысяч введена уже 90% гарантия. Представляется необходимым сохранить такие пропорции и при дальнейшем увеличении сумм страховых выплат. Все участники процесса должны брать на себя определенные риски, в том числе и вкладчики. Это стимулирует владельцев депозитов к более взвешенному подходу к выбору банка и к осуществлению мониторинга его деятельности. В то же время это не означает, что при банкротстве кредитной организации вкладчик теряет право на получение оставшейся части вклада. Он может ее получить в ходе конкурсного производства при ликвидации банка.

Отметим, что в Европейском сообществе вопрос о размере страховых выплат урегулирован Директивой Европейского парламента и Совета от 16.05.1994 года «О системах гарантирования депозитов», в соответствии с которой всем членам ЕС предписывается установить минимальную планку страхового возмещения по вкладам на уровне 20 тысяч евро. Темпы экономического роста и соответствующая динамика роста Фонда страхования создают все условия для выхода российской системы на общеевропейский уровень в 2010-2012 годах. Однако пока средний вклад в России не превышает 20 тысяч рублей, поднимать порог страхового возмещения до 20 тысяч евро бессмысленно, ведь задача системы страхования - защита среднего и мелкого вкладчика.

Совершенствование существующего порядка исчисления и уплаты страховых взносов банками. Прежде всего, речь идет о возможности перехода к системе дифференцированных ставок отчислений в фонд страхования вкладов. Сейчас все банки платят одинаково, независимо от того, насколько рискованной является их кредитная политика. Было бы более правильным дифференцировать взносы участников в зависимости от качества их кредитного портфеля. В частности, в связи с бурным развитием потребительского кредитования для ряда банков такие кредиты стали одним из ключевых активов. Несмотря на то, что в балансах большинства банков доля потребительских кредитов остается не слишком великой и говорить о наличии системных рисков пока не приходится, оценка качества кредитного портфеля, осуществляемая надзорным органом, должна стать критерием для определения размера страховых взносов участников системы. Опыт развития других стран свидетельствует о целесообразности такого подхода. Однако для запуска этого механизма нужна прозрачная банковская система, достоверная отчетность, система независимых рейтингов.

Также представляется необходимым внести ряд изменений в порядок определения величины страховых взносов. Дело в том, что средняя сумма вклада в большинстве банков значительно превосходит размер гарантированной суммы страхового возмещения. В результате банки вынуждены делать существенные отчисления в фонд страхования вкладов и с той части суммы, которая не застрахована системой. Это означает, что фонд страхования вкладов формируется главным образом за счет взносов банков с высокой и средней суммой вкладов.

Кроме того, в целях обеспечения сопоставимости подходов по определению сумм возмещения и расчета ежеквартальных страховых взносов банков представляется обоснованным считать базой для определения величины страховых взносов остатки на вкладах физических лиц, уменьшенные на величину денежных обязательств вкладчика перед банком. Таким образом, в качестве базы для расчета страховых взносов будут использоваться рассчитанные ежедневные суммы возмещения. В настоящее время банки рассчитывают страховые взносы по остаткам вкладов, тогда как при наступлении страхового случая сумма возмещения будет рассчитываться с учетом денежных обязательств вкладчика перед банком, то есть не все вклады, застрахованные банком, будут возмещаться.

Определенные положительные перспективы развития системы страхования вкладов, позволяющие говорить, в том числе и о снижении взносов, уплачиваемых банками (эта возможность будет обсуждаться в марте текущего года на совете директоров Агентства), связаны с совершенствованием порядка формирования фонда страхования вкладов. Первоначально Фонд формировался из двух источников - средств, предоставляемых государством и взносов банков. Сегодня уже можно говорить и о третьем источнике - это доходы от инвестирования временно свободных средств Фонда. По данным, представленным Агентством, соотношение этих источников в настоящий момент следующее: 76% приходится на взносы банков, 22% - имущественный взнос государства, 2% - доходы от размещения свободных средств на рынке ценных бумаг. Хотя по сравнению с первыми двумя цифрами последняя не является значительной, тем не менее, она свидетельствует о положительной динамике в данной сфере. При увеличении размера Фонда прибыль будет расти. Таким подвижкам способствовало утверждение в конце 2005 года Министерством финансов РФ критериев для корпоративных ценных бумаг, позволивших Агентству инвестировать средства в более доходные финансовые инструменты, нежели государственные бумагами. С той же целью 10% средств Фонда передается в доверительное управление 8 управляющим компаниям, прошедшим конкурсный отбор. Однако, несмотря на то, что расширение возможностей для размещения временно свободных средств Фонда привело к повышению доходности, подход к инвестированию должен сохранять определенную консервативность, поскольку Фонд обеспечивает защиту сбережений населения. Безусловно, при выборе на первом месте должен стоять принцип надежности, а не доходности.

Необходимо увеличить объем информации, распространяемой Агентством в общедоступных средствах массовой информации, таких как телевидение, общероссийские газеты, радио. В этой связи было бы целесообразно, в частности, осуществлять почтовую рассылку информации о системе страхования вкладов, которая содержала бы в себе ответы на основные вопросы. Данная информация уже размещена на сайте Агентства, однако предпочтительней доносить информацию через общедоступные источники. При этом функцию информирования населения необходимо осуществлять совместно Агентству и банкам. Основную роль принимает на себя Агентство. При этом банки выполняют свою часть работы, информируя вкладчиков в соответствии с рекомендациями Агентства.

Подводя итоги, можно с уверенностью предположить, что с ростом доходов и по мере повышения уровня информированности населения о системе страхования вкладов, в том числе и о сумме страхового покрытия, мотивация населения к хранению денежных средств в банковских депозитах будет возрастать.

Заключение