ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Актуальність теми. Україна нині переживає нелегкий період виходу з економічної кризи, успіх якого великою мірою залежить від стабільності її банківської системи, яка покликана забезпечити економічно виправданий розподіл фінансових ресурсів, стимулювати конкурентні відносини, приватизацію державного майна, перебудову ціноутворення та цінових пропорцій.

Як свідчить практика, нестабільність банківської системи, кризи банків породжують тяжкі економічні наслідки. Тому для створення надійної банківської системи важливого значення набуває банківський контроль, спрямований на забезпечення стабільного і ефективного функціонування банків. Одначе аналіз сучасного стану організації та здійснення банківського контролю в Україні засвідчує наявність чималої кількості недоліків у зазначеній сфері. Така ситуація пов'язана з низкою чинників. Так, постійний розвиток та ускладнення банківської індустрії, а також пов'язаних з нею сфер об'єктивно обумовлюють певне відставання розроблених на попередніх етапах функціонування банківської системи контрольних механізмів від потреб сьогодення. З іншого боку, останнім часом у банківській сфері йде процес активного запозичення зарубіжного досвіду організації банківської діяльності, що також викликає необхідність приведення вітчизняних положень банківського законодавства до відповідних світових стандартів.

З огляду на це, перед сучасною правовою наукою постало надзвичайне актуальне та практично значиме завдання, пов'язане з розробкою та удосконаленням вітчизняного законодавства з питань організації та здійснення банківського контролю в Україні.

Окремі аспекти названих проблем уже розглянуті в літературі, проте не набули свого повного вирішення. Так, останні наукові дослідження стосувалися переважно загальних питань контролю як функції управління і його видів - фінансового та банківського контролю (праці В.Б. Авер'янова, Е.О. Алісова, О.Ф. Андрійко, О.М.Бандурки, О.О. Бандурки, В.В. Бурцева, Л.К. Воронової, В.М.Гаращука, О.П. Гетманець, Е.Ю. Грачової, О.М.Горбунової, М.В.Карасьової,А.Т. Комзюка, Ю.А.Крохіної, М.П.Кучерявенка, І.І.Кучера, А.О.Монаєнка, А.А.Нечай, Н.Р.Нижник, І.Х.Озерова, С.П.Опенишева, В.А. Жукова, О.П. Пащенко, Н.В.Пришви, П.С.Пацурківського, М.І.Піскотіна, Е.А.Ровинського, Л.А. Савченко, О.Ю.Синявської, С.О.Шохіна, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна, А.А.Ялбулганова та ін.), проблем розмежування банківського регулювання, банківського нагляду та банківського контролю (праці М.М. Агаркова, А.М.Гурвича, Д.А. Гетманецева, І.Б. Заверухи, С.І.Іловайського, С.В. Карманова, О.О. Качана, О.А. Костюченко, В.Л.Кротюка, В.П. Корякова, Т.А. Латковської, В.А.Лебедєва, А.М.Мороза, О.П. Орлюк, М.В. Павленко, В.В. Пасічника, В.М.Поповича, А.О. Селіванова, М.В. Старинського, В.С. Стельмаха, В.Д. Чернадчука та ін.) та економічних питань організації банківського контролю (праці Б.П. Адамика, К. Гавальди, І.В. Бєлової, М.К.Бєляєвої, П.Д. Біленчука, Н.Т. Білухи, Ф.Ф. Бутинця, О.С.Лобуня, В.І. Іщенко, К.Є. Раєвського, А.П. Яценюка). Водночас поза увагою вчених залишилося чимало проблемних питань організації та нормативного забезпечення банківського контролю як комплексного правового інституту, підґрунтя якого складають норми адміністративного та фінансового права.

Отже, наукова та практична значущість питань адміністративно-правового регулювання банківського контролю в Україні та необхідність його вдосконалення, а також прогалини в дослідженні важливих аспектів цієї проблематики зумовлюють актуальність і вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження є складовою наукових планів кафедри адміністративного права і процесу, господарського та фінансового права й кафедри правових основ підприємницької діяльності навчально-наукового інституту права та масових комунікацій Харківського національного університету внутрішніх справ, виконане відповідно до п.6.9 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України № 347 від 29.07.2010 р., та розділу4 «Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010рр.».

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків учених різних галузей права, міжнародного досвіду, а також чинного законодавства України й узагальнення практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості адміністративно-правових засад банківського контролю в Україні, розробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення його нормативної бази та процедур реалізації.

Досягнення зазначеної мети забезпечується через вирішення таких завдань: банківський контроль адміністративний фінансовий

– охарактеризувати інститут правового регулювання банківського контролю та встановити його місце у системі адміністративного і фінансового права;

– з'ясувати сутність та значення банківського контролю для правового регулювання фінансової діяльності держави;

– сформулювати визначення поняття банківського контролю;

– встановити принципи банківського контролю;

– окреслити завдання, функції і види банківського контролю;

– визначити онтологічно-правові форми банківського контролю в Україні;

– охарактеризувати систему суб'єктів банківського контролю;

– розкрити правовий статус та повноваження Національного банку України як органу державного банківського контролю;

– уточнити організаційно-правові засади внутрішнього банківського контролю;

– визначити правові засоби удосконалення процедури реєстрації і ліцензування банківської діяльності;

– охарактеризувати правові засоби захисту інтересів клієнтів банку при здійсненні банківських операцій;

– сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правових засад організації та здійснення банківського контролю в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у процесі організації та здійснення банківського контролю в Україні.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади банківського контролю в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складає сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування скероване системним підходом, що дало можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, провести системний аналіз адміністративно-правових засад банківського контролю в Україні. У роботі застосовувалися загальнонаукові та приватноправові методи, зокрема діалектичний та історичний було використано для розгляду шляхів становлення й розвитку банківського контролю в Україні (підрозділ 1.1); за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено систему суб'єктів банківського контролю в Україні (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1). З використанням документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів встановлено особливості діяльності суб'єктів банківського контролю (розділ 2). Порівняльно-правовий, структурно-логічний методи дали можливість розробити шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення банківського контролю в Україні (розділ 3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, теорії держави і права, адміністративного та фінансового права, інших галузевих правових наук, у тому числі закордонних дослідників. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які регламентують порядок організації та здійснення банківського контролю в Україні. Дисертант звертався також до законодавства окремих зарубіжних держав, досвід яких щодо адміністративно-правового регулювання банківського контролю може знайти застосування в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становить узагальнення практичної діяльності Національного банку України, а також комерційних банків, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки встановити сутність адміністративно-правових засад банківського контролю в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- вперше сформульовано перелік завдань внутрішнього банківського контролю, до яких віднесено: забезпечення стабільності і надійності банківських операцій та ефективності управління фінансово-господарською діяльністю банку; контроль за дотриманням законодавства, нормативних актів, урегулювання конфліктів інтересів; поліпшення роботи і оптимізації ризиків банківської діяльності; забезпечення достовірності, повноти, об'єктивності і своєчасності подання звітності, інформаційної безпеки банку; запобігання протиправним діям усіх підрозділів, філій та представництв банку; забезпечення дотримання якості активів; оцінка і захист ресурсів від втрат унаслідок браку, зловживання, неефективного управління, помилок, махінацій та інших негараздів та визначення тенденцій подальшого розвитку; вироблення рекомендацій щодо вдосконалення управління банком; забезпечення своєчасності виконання зобов'язань перед вкладниками та клієнтами банку.

- набуло подальшого розвитку з'ясування сутності контролю з боку державних установ у банківській сфері, який визнано спеціальним механізмом спостереження за банківською системою;

- удосконалено визначення поняття «банківський нагляд» - елемент системи контролю та активних упорядкованих дій Національного банку України, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких Національний банк України здійснює наглядову діяльність, законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку;

- удосконалено визначення терміна «банківська діяльність» як сукупності дій, що регламентуються фінансово-правовими нормами щодо банківських операцій, діяльності щодо створення та функціонування банків та інших фінансових установ, які є елементами банківської і фінансової системи з метою стабільної і організованої фінансової діяльності держави;

- удосконалено розуміння банківського контролю, під яким пропонується розуміти систему економіко-правових заходів уповноважених державних і недержавних контролюючих суб'єктів, спрямованих на забезпечення законності, ефективності і результативності поведінки учасників банківської діяльності з метою організації стабільної банківської системи, захисту інтересів вкладників і кредиторів банку, репутації фінансової установи і ефективної фінансової політики держави;

- набуло подальшого розвитку визначення місця інституту правового регулювання банківського контролю у системі Загальної частини фінансового права, оскільки його норми регламентують контроль банківської діяльності, яка є елементом фінансової діяльності держави й інших господарюючих суб'єктів, а також визначають можливі напрями, способи і межі регуляторного правового впливу на фінансові відносини інших фінансово-правових інститутів;

- набула подальшого розвитку концепція системи органів банківського контролю, яка, на думку дисертанта, повинна формуватися із зовнішніх та внутрішніх суб'єктів банківського контролю. У системі зовнішніх суб'єктів банківського контролю важливе місце крім Національного банку України повинно належати незалежному органу, яким має стати Комісія з банківського контролю;

- удосконалено підхід до класифікації банківських перевірок, які запропоновано поділяти за наступними критеріями: за часом здійснення (планові та позапланові); за місцем проведення (безвиїзні та виїзні); за завданням проведення (комплексні та прості).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері - для проведення подальших наукових досліджень адміністративно-правових засад банківського контролю;

– у правотворчій сфері - для удосконалення положень законодавчих і підзаконних актів, зокрема Закону України «Про Національний банк України», Закону України «Про банки та банківську діяльність» (акт впровадження Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 28 березня 2011 р. № 362/2-35);

– у правозастосовній діяльності - для покращення організації внутрішньобанківського контролю та удосконалення окремих напрямків банківської діяльності (акт впровадження в практичну діяльність ПАТ «Банк «ГРАНТ» від 17 січня 2001 р. №993/14-1-01);

– у навчальному процесі - для підготовки робочих і навчальних програм, підручників і навчальних посібників з дисциплін «Адміністративне право України», «Фінансове право України» (акт впровадження у навчальний процес ХНУВС від 24 січня 2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дослідження оприлюднені дисертантом на міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми юридичної науки» (м.Київ, 2010 р.) та науково-практичній конференції «Современные направления теоретических и прикладных исследований (м. Одеса, 2011 р.)

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у шести публікаціях, з яких п'ять - наукові статті у виданнях, визнаних ВАК України фаховими з юридичних дисциплін, та дві - тези доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 274 сторінок, основний текст -200сторінки, 7додатків - 49 сторінок. Список використаних джерел складається з 264найменувань і займає 25 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; висвітлено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету й завдання, об'єкт та предмет дослідження; сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення; наведено дані про апробацію та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади банківського контролю в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Інститут правового регулювання банківського контролю та його місце в системі адміністративного і фінансового права» шляхом аналізу законодавчих актів, вітчизняної та зарубіжної наукової літератури встановлено зміст термінів «банківське регулювання», «банківський нагляд» та «банківський контроль», зроблено висновок про неприпустимість ототожнення банківського нагляду та банківського контролю. Сформульовано авторські визначення вказаних термінів.

Вивчено особливості нормативного регулювання банківського контролю і зроблено висновок, що інститут банківського контролю як відносини, що складаються з приводу використання фондів грошових коштів, які акумулюються і перерозподіляються через банківську систему, регламентуються правовими нормами і є елементами системи відносин з фінансового контролю та фінансової системи держави.

Окрему увагу приділено характеристиці банківської діяльності об'єкта банківського контролю. Дисертантом сформульовано визначення банківської діяльності.

Встановлено правову природу банківських правовідносин. Аналіз основних наукових підходів до правової сутності названого виду суспільних відносин дав підстави до висновку, що банківські правовідносини переважно є предметом фінансово-правового регулювання, що, однак, не виключає наявності їх окремих груп, які підпадають під правове регулювання нормами адміністративного права, а також інших галузей вітчизняного права.

Через призму здобутків науки адміністративного та фінансового права розкрито сутність категорії «контроль» і доведено існування спеціальних видів контролю, зокрема фінансового, різновидом якого названо банківський контроль.

Дисертантом встановлено місце інституту правового регулювання банківського контролю у системі адміністративного та фінансового права. Наголошено, що інститут банківського контролю є міжгалузевим правовим утворенням, у межах якого знаходять прояв норми адміністративного та фінансового права. Поряд з цим, доведено необхідність розміщення окремих елементів інституту банківського контролю у межах Загальної частини фінансового права.

Підрозділ 1.2. «Сутність та значення банківського контролю для фінансової діяльності держави» присвячено дослідженню методологічних засад банківського контролю - визначення банківського контролю, принципів банківського контролю, а також завдань, функцій та видів банківського контролю.

Пошук найбільш оптимального визначення банківського контролю дисертантом розпочато з аналізу найбільш значимих наукових праць з фінансового права та економіки, а також опрацювання законодавства про банки та банківську діяльність. Наголошено на відсутності офіційного визначення терміна «банківський контроль», що, певна річ, негативно позначається на окремих аспектах функціонування банківської системи України.

Через призму співвідношення фінансового контролю з банківським контролем розкрито сутність та головні риси останнього, запропоноване його авторське визначення.

Вагоме місце у підрозділі відведено побудові системи принципів банківського контролю, до яких віднесено: законність, об'єктивність, незалежність, компетентність, плановість, централізм, ефективність, професіоналізм, відповідальність, гласність, принцип поєднання публічних фінансових інтересів і приватних інтересів банків і їх клієнтів.

На основі положень законодавства про банки та банківську діяльність сформульовано завдання банківського контролю. Автором окреслено також функції банківського контролю, які, як наголошено, тісно пов'язані з повноваженнями суб'єктів банківського контролю.

Проаналізовано основні наукові погляди щодо видів банківського контролю, подана їх критична оцінка. Обґрунтовано доцільністькласифікації банківського контролю на види залежно від контролюючого суб'єкта, часу здійснення, характеру взаємовідносин між контролюючим і підконтрольним суб'єктом.

У підрозділі 1.3. «Онтологічно-правові форми банківського контролю в Україні» предметом вивчення стали нормативно-правові акти, що регулюють організацію та здійснення банківського контролю і складають банківське законодавство.

Зміст банківського законодавства становлять окремі групи нормативних актів: а) нормативно-правові акти, що мають загальний характер і регламентують фінансово-контрольну діяльність як напрямок державної діяльності, а також контрольні повноваження державних органів у банківській сфері; б) спеціальні акти, що регламентують контроль у банківський сфері; в) міжнародно-правові акти.

Окрему увагу присвячено побудові системи нормативних актів, що регламентують організацію та порядок здійснення банківського контролю, залежно від їх юридичної сили. Розглянуто особливості нормативного регулювання банківського контролю нормами Конституції України; загальних та спеціальних законів; указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України; нормативними актами Національного банку України; локальними актами фінансово-кредитних установ; міжнародними правовими актами та звичаями, а також банківськими правилами та звичаями.

Обґрунтовано необхідність удосконалення банківського законодавства шляхом прийняття окремого нормативного акта, який підвищував би відповідальність центробанку держави за забезпечення монетарної стабільності, чітко окреслював би його статус, місце і роль у суспільстві. Окремо доведено доцільність розробки та затвердження Банківського кодексу України, а також Закону України «Про банківське регулювання і банківський контроль в Україні».

Розділ 2 «Організаційно-правові засади діяльності суб'єктів банківського контролю» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Система органів банківського контролю» присвячено визначенню системи контролюючих суб'єктів у банківській сфері та встановленню їх місця серед державних та недержавних структур.

З огляду на існуючі підходи до класифікації суб'єктів контролю у державному управлінні досліджено контрольні повноваження у банківській сфері Верховної Ради України, Президента України, комітетів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України. Детально проаналізовано контрольні повноваження органів державного фінансового контролю в банківській сфері - Рахункової палати України, Державної контрольно-ревізійної служби України, органів державної податкової служби України, Державного казначейства України, Державного комітету статистики України, Державної комісії з цінних паперів, Фонду гарантування вкладів фізичних та юридичних осіб.

Указано на особливе місце Національного банку України у системі суб'єктів банківського контролю. Зважаючи на позитивний досвід інших країн, зокрема європейський, дисертант доводить необхідність створення незалежного від Національного банку України органу зовнішнього банківського контролю.

Сформульовано напрямки підвищення ефективності контрольної діяльності Національного банку України, зокрема шляхом покращення взаємодії його підрозділів із правоохоронними органами держави, а також внесення відповідних змін до Закону України «Про банки і банківську діяльність».

Визначено необхідні умови розбудови ефективної системи банківського контролю в Україні, обґрунтовано необхідність створення Комісії банківського контролю.

У підрозділі 2.2. «Правовий статус та повноваження Національного банку України як органу державного банківського контролю» досліджено організаційно-правові засади діяльності Національного банку України як органу державного контролю та суб'єкта фінансово-контрольних відносин.

Принципами контрольної діяльності Національного банку України названо законність, ефективність та незалежність. Визначено головні об'єктивні фактори оцінки незалежності центральних банків та потребу їх перенесення на практичну діяльність Національного банку України. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано пропозиції, спрямовані на посилення рівня незалежності Національного банку України як суб'єкта банківського контролю.

Піддано аналізові внутрішню структуру Національного банку України, а також участь його окремих підрозділів (органів) у здійсненні банківського контролю; повноваження Ради Національного банку України та особливості її взаємодії з Правлінням та Головою Національного банку. Вивчено правовий статус та структуру Дирекції з банківського регулювання та нагляду, а також Комісії Національного банку України з питань нагляду та регулювання діяльності банків. Наголошено, що регуляторні та контрольні функції Національний банк України покладає на спеціально створені установи, які знаходяться в його підпорядкуванні і мають повноваження та відповідні структурні підрозділи, які здійснюють зовнішній контроль за діяльністю банків.

Окремо вивчаються форми та методи контрольної діяльності Національного банку України. Детальному аналізу піддано порядок організації та здійснення банківських перевірок. Дисертантом запропоновано авторське визначення банківської перевірки та їх класифікація за різними підставами. Розкрито сутність та зміст внутрішнього та зовнішнього аудиту, аналізу, оцінки, вивчення звітності, нагляду, моніторингу як методів банківського контролю. Розроблено рекомендації, спрямовані на покращення результативності застосування окремих методів банківського контролю, у тому числі шляхом внесення змін до чинного законодавства України.