Проблема правового регулирования несостоятельности и банкротства имеет многовековую историю. Возникновение и развитие механизма признания лиц банкротом связано с развитием товарных отношений, которые, как известно, появились практически одновременно с возникновением государства. Конкурсный процесс в России существовал и развивался с древнейших времен. Основы современного института банкротства были заложены Законом РФ от 19 ноября 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» Закон РФ от 19.11.1992 № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 6.. Затем основы правового регулирования несостоятельности (банкротства) индивидуальных предпринимателей и юридических лиц нашли закрепление в Гражданском кодексе РФ (ст. 25,56,61,64,65 и др.).

Уже 1 марта 1993 г., в день вступления закона в силу, в арбитражные суды было подано большое количество заявлений от кредиторов с одинаковыми исковыми требованиями: «прошу признать предприятие банкротом...» Динамика дел этой категории выглядит следующим образом: в 1993 году было рассмотрено не многим более 100 дел; в 1994 г. - 240 дел; в 1995 г. - 1.108 дел; в 1996 г. - 2.618 дел; в 1997 г. - 4.320 дел. Число должников, ежегодно признаваемых несостоятельными (банкротами), увеличилось за этот период с 50 в 1993 году до 2.200 в 1997 году. В 1997 году в отношении 850 организаций арбитражными судами были применены реорганизационные процедуры Витрянский В.В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве) //Специальное приложение к Вестнику Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 1998. - № 2. - С. 79..

Практика применения закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» с первых шагов показала его несовершенство, значительные пробелы. Отсутствие механизма реализации создавало определенные трудности в его исполнении. Так, например, в соответствии с п.1 ст.6 закона РФ от 19.11.92 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» прежде чем подать иск в арбитражный суд, кредитор обязан направить должнику заказной почтой извещение с уведомлением о вручении.

С 1 марта 1998 г. отношения банкротства регулировались Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» ФЗ РФ от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 222.. В настоящее время действует Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» ФЗ РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190..

Действующее законодательство о несостоятельности (банкротстве) представляет собой достаточно сложный комплекс правовых норм, которые содержатся в целом ряде нормативных актов.

Основным законодательным актом в данной области является Гражданский кодекс Российской Федерации, который содержит отдельные положения о несостоятельности (банкротстве) индивидуальных предпринимателей (ст.25 ГК РФ) и юридических лиц (ст.65 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 14.11.2013) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301..

Кроме того, положения о банкротстве содержатся и в других статьях ГК РФ. Например, в случаях, когда стоимость имущества юридического лица, являющегося коммерческой организацией (за исключением казенного предприятия) либо действующего в форме потребительского кооператива, благотворительного или иного фонда, недостаточна для удовлетворения требования кредитора, оно может быть ликвидировано только путем признания его банкротом (п.4 ст.61 ГК РФ). Статья 64 ГК РФ устанавливает очередность удовлетворения требований кредиторов при ликвидации юридического лица, которая применяется в том числе и при удовлетворении требований кредиторов при несостоятельности (банкротстве) (ст.64 ГК РФ). Гражданским кодексом РФ за доведение до банкротства предусмотрена субсидиарная ответственность лиц, которые имеют право давать распоряжения, обязательные для должника - юридического лица либо иным образом определять его действия (п.3 ст.56, п.2 ст.105 ГК РФ).

Следует отметить, что ГК РФ закладывает лишь основы правоотношений, возникающих при несостоятельности (банкротстве), отсылая при этом к специальному законодательству, содержащему нормы материального и процессуального права, регламентирующие данные правоотношения. Центральное место в системе правовых норм о несостоятельности (банкротстве) занимает ФЗ РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О несостоятельности (банкротстве)» Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190. (далее по тексту Закон о банкротстве).

Предметом правового регулирования ФЗ РФ от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О несостоятельности (банкротстве)» является весь комплекс отношений, возникающих в связи с неплатежеспособностью граждан и юридических лиц как участников имущественного оборота. Прежде всего, Закон определяет критерии и внешние признаки несостоятельности (банкротства), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), введения внешнего управления и конкурсного производства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов.

Применение специальных процедур этого комплексного института дает возможность должнику в некоторых случаях восстановить свою платежеспособность и включиться в хозяйственную деятельность, рассчитавшись с кредиторами. Достичь этого гражданско-правовыми нормами не представляется возможным. Если же восстановить платежеспособность не удается, специальные ликвидационные процедуры позволяют соразмерно удовлетворить требования кредиторов и освободить предприятие-банкрот от долгов. Таким образом, целями института банкротства является удовлетворение частных интересов предпринимателей, заинтересованных в оздоровлении и продолжении своей деятельности, кредиторов, которым нормы данного института помогают получить причитающееся, а также публичных интересов государства и общества, заинтересованных в здоровой, конкурентоспособной рыночной среде Предпринимательское право / Под ред. И.В. Ершовой. - М.: «Юриспруденция», 2006. - С. 115..

Помимо Закона о банкротстве, в данной сфере действуют специальные законодательные акты, устанавливающие особенности банкротства отдельных видов субъектов, например, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» ФЗ РФ от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 9. - Ст. 1097..

Институт банкротства является сложным, комплексным институтом. Основное его содержание составляют нормы гражданского права, при этом он включает множество норм арбитражного процессуального права. Именно нормы процессуального права позволяют реализовать институт несостоятельности (банкротства) на практике.

Активная позиция Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения законодательства о несостоятельности (банкротстве), безусловно, способствует обеспечению единообразия судебно-арбитражной практики. Благодаря разъяснениям, содержащимся в Постановлениях Пленума ВАС РФ арбитражные суды имеют возможность не произвольно, а в соответствии с точным смыслом Закона применять те положения законодательства о банкротстве, которые были предметом оценки высшей судебной инстанции Нигаматзянов Т.Т. Актуальные вопросы применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // Право и экономика. - 2009. - № 1. - С. 13-19..

1.3 Состав лиц, участвующих в процедурах банкротства

Государство является составной частью рыночной экономики и осуществляет воздействие на поведение хозяйствующих субъектов и на экономику в целом несколькими путями:

- изменение законодательства, налогообложения, таможенных пошлин, отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды, валютных курсов;

- принятие Правительством РФ мер, направленных на преодоление кризиса неплатежей;

- добровольная ликвидация предприятий-должников;

- создание института арбитражных и конкурсных управляющих Безбородова Т.И. Взаимодействие органов финансового контроля при признании должника банкротом / Т.И. Безбородова // Юрист. - 2010. - № 6. - С. 44-49..

Позитивное значение института несостоятельности (банкротства) складывается из трех составляющих:

выгода каждого отдельно взятого лица (должника, кредитора);

выгода государства;

выгода экономической системы общества.

Несостоятельность (банкротство) несет в себе публичный элемент, который состоит в проведении реабилитационных процедур в целях восстановления платежеспособности должника и в обеспечении законности при осуществлении процедур банкротства.

Публичным интересом следует признать также интерес государства, как кредитора в части неуплаты обязательных платежей, поскольку бюджет государства формируется и пополняется именно за счет налоговых платежей, своевременное и полное поступление которых во многом и создает условия экономической стабильности государства.

Арбитражные суды также придерживаются этого мнения. Так, в своем Определении ФАС Северо-Западного округа Определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.09.2005 № А26-2728/2005-13 // СПС КонсультантПлюс. указал, что согласно ч. 1 ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Согласно ст. 2 Закона о банкротстве уполномоченные органы - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные представлять в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требования по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Раньше до Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 такие функции выполняла Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству. В настоящее время эта служба упразднена и ее функции были распределены между несколькими государственными органами, в частности, выполнение функций по принятию нормативных правовых актов осуществляются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, функции по представлению интересов Российской Федерации перед кредиторами в процедурах банкротства осуществляется Федеральной налоговой службой, часть функций Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом Ружьева М.В. Наблюдение под контролем, или Как эффективно защитить свой бизнес при банкротстве / М.В. Ружьева // СПС КонсультантПлюс. 2009..

Однако на практике все не так просто. В настоящее время в арбитражных судах есть еще дела, возбужденные до 2002 г., а согласно п. 2 ст. 6 Закона о банкротстве 1998 г. право на обращение в суд имеют только органы, уполномоченные ФЗ. Однако аналогичное Постановлению 2003 г. Постановление Правительства РФ 1998 г. не является ФЗ. Поэтому по таким заявлениям может быть вынесено определение только по заявлению должника. К заявлению уполномоченного органа может быть приложено решение налогового и таможенного органа о взыскание задолженности за счет имущества должника. Дела, возбужденные до 2002 года, подлежат прекращению с 1 июля 2009 года, если не поступят ходатайства от лиц, участвующих в деле, о переходе к новым процедурам банкротства.

После последовательного сокращения на протяжении ряда лет в отчетном периоде вновь увеличилось число поступивших в суды заявлений о признании должников банкротами.

Согласно статистическим данным Высшего Арбитражного Суда РФ в 2009 году в арбитражные суды поступило 39 570 заявлений о несостоятельности (банкротстве). Это на 15,1% больше, чем за прошлый отчетный период.

Более 46,0% заявлений о признании должников банкротами (18 471 заявление) поступило от уполномоченных органов. Доля заявлений, поданных должниками, увеличилась с 19,6% в 2008 году (6 734 заявления) до 23,1% в 2009 году (9 145 заявлений). От конкурсных кредиторов в отчетном периоде поступило 11 954 заявления или 30,2% (2008 год - 4 560 заявлений или 13,3%) Аналитическая записка к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2009 году // Размещение: http://www.arbitr.ru.

Таким образом, уполномоченные органы являются инициаторами большинства дел о признании несостоятельным (банкротом).

Участие государства в лице уполномоченных органов непосредственно в процессе банкротства организации может быть представлено:

при заявлении требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам (аналогично органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по денежным требованиям субъектов РФ и муниципальных образований);

в процессе контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

в процессе участия в деле о банкротстве отдельных категорий должников Дорохина Е.Г. Государственное регулирование в сфере банкротства / Е.Г. Дорохина // Право и экономика. - 2006. - № 2. - С. 34-41..

В первом случае государственное регулирование осуществляется опосредованно, путем нормативных предписаний о порядке заявления требований, порядке подачи заявления в суд о признании должника банкротом, порядке голосования на собрании кредиторов и т.д., т.е. путем установления правил о порядке осуществления деятельности в качестве кредитора должника. Во втором случае осуществляется непосредственный государственный контроль над процессом деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). В третьем случае можно говорить о комплексном государственном регулировании, которое выражается и в участии государственных органов в деле о банкротстве, и в контроле за деятельностью должника и арбитражного управляющего, и в оказании мер государственной поддержки организациям-должникам.

От имени государства в первом случае выступает Федеральная налоговая служба РФ (уполномоченный орган) как кредитор по обязательным платежам и требованиям РФ по денежным обязательствам и ее территориальные органы. Во втором случае функции государственного контроля выполняет Минюст России (регулирующий орган). В третьем случае круг государственных органов зависит от принадлежности должника к той или иной группе организаций (стратегические предприятия, субъекты естественных монополий, градообразующие, финансовые организации).

При осуществлении прав кредитора уполномоченный орган обязан также ориентироваться на мнение органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что является положительным моментом в решении судьбы должника с учетом местных условий.

По некоторым категориям дел, лица уполномоченные участвовать в процедурах банкротства могут быть изменены. Так, согласно разъяснениям Президиума ВАС РФ арбитражным судам следует иметь в виду, что после вступления в силу этих изменений требование Фонда социального страхования Российской Федерации, предоставляющего обеспечение по обязательному социальному страхованию застрахованным и иным лицам, имеющим право на получение страховых выплат, к должнику-страхователю, признанному банкротом, о капитализации платежей указанным лицам и выплате фонду капитализированной суммы предъявляется и представляется в деле о банкротстве Федеральной налоговой службой, в то время как до вступления этих изменений в силу оно предъявлялось и представлялось в деле о банкротстве самим фондом.

Такое требование является обязательным платежом и относится к третьей очереди; оно предоставляет право голоса на собрании кредиторов. Ранее принятые судебные акты о включении в реестр требований кредиторов указанных требований как по заявлениям Фонда социального страхования Российской Федерации, так и Федеральной налоговой службы не подлежат пересмотру Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.04.2010 № 136 «О некоторых вопросах, связанных с капитализацией платежей при банкротстве» // Вестник ВАС РФ. - 2010. - № 6..

2.2 Права и обязанности уполномоченных лиц