Науково-методичний підхід до оцінювання незалежності регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

ДВНЗ «Українська академія банківської справи НБУ»

Науково-методичний підхід до оцінювання незалежності регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг

докторант В.П. Левченко

к. е. н., доцент, доцент В.М. Кремень

Анотація

У статті запропоновано науково-методичний підхід до оцінювання незалежності регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг. У роботі досліджено сутність інституційної, операційної та фінансової складових незалежності органів фінансового регулювання і нагляду. Проведено критичний аналіз відповідності діяльності органу фінансового регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг критеріям інституційної, операційної та фінансової незалежності. На основі обчислень індексів інституційної, операційної та фінансової незалежності доведено, що орган фінансового регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг має достатній рівень операційної незалежності, недостатній рівень інституційної незалежності та низький рівень фінансової незалежності. У статті авторами визначено ключові напрями підвищення незалежності регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг.

Ключові слова: фінансове регулювання, фінансовий нагляд, інституційна незалежність, операційна незалежність, фінансова незалежність.

Annotation

Article is devoted to the scientific approach of the assessment of the regulatory and supervisory independence at the non-bank financial services market. Authors researched the nature of institutional, operational and financial components of the regulatory and supervisory independence. Authors analyzed the compliance of financial regulation and supervision at non-bank financial services market to the institutional, operational and financial independence criteria. Based on calculations of indexes of institutional, operational and financial independence proved that the financial regulation and supervision at the non-bank financial services market have sufficient operational independence, insufficient institutional independence and low financial independence. The article defines the key ways to increase the independence of regulatory and supervisory independence at the non-bank financial services market.

Keywords: financial regulation, financial supervision, institutional independence, operational independence, financial independence.

Постановка проблеми. Неодноразово протягом минулих десятиліть фінансові кризи поглиблювалися і посилювалися в результаті політичного втручання в діяльність органів регулювання і нагляду у фінансовому секторі. Поступово особи, які займаються розробкою та проведенням економічної політики, і фінансові аналітики повинні визнати, що органи регулювання і нагляду, яким доручено підтримання стабільності фінансової системи, найбільш ефективно виконують свої обов'язки, коли вони не залежать від політичного впливу. На сьогоднішній день в Україні існує секторна модель регулювання та нагляду за фінансовим сектором. Відповідно до цієї моделі до компетенції Національного банку України належить регулювання та нагляд за банківськими установами; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, здійснює регулювання та нагляд за небанківськими фінансовими установами, а Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку - за ринком цінних паперів. Отже, з позиції вдосконалення регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг, діяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, потребує ґрунтовного аналізу і дослідження. У зв'язку з необхідністю вдосконалення та підвищення ефективності регулювання та нагляду за фінансовим сектором України на перший план виходить навіть не вирішення проблеми формування оптимальної структури органів регулювання та нагляду, а забезпечення їх інституційної, операційної та фінансової незалежності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Упродовж останніх років значна увага науковців приділяється дослідженню теоретичних і практичних засад інтеграційних процесів на фінансовому ринку і конвергенції фінансових посередників. Різні аспекти цієї проблеми вивчали зарубіжні вчені М. Квинтин (Marc Quintyn, 2002) [3], [10], М. Тейлор (Michael W. Teylor, 2000, 2002, 2005) [3], [10], [11], Е. Хюпкес (Eva H.G Hьpkes, 2005) [10] та інші. Здобутки вітчизняної науки і практики в цьому науковому напрямі висвітлені у працях І. О. Школьник [2], С. Аржевітіна [1], С. В. Науменкової [6], В. І. Міщенка [6] та інших.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Незважаючи на різноплановість та глибину проведених досліджень, на сьогоднішній день залишається невирішеною проблема розробки науково-методичного підходу щодо комплексної оцінки інституційної, операційної та фінансової незалежності регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг.

Постановка завдання. Метою статті є розробка науково-методичного підходу щодо оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності органу регулювання і нагляду на ринку небанківських фінансових послуг.

Виклад основного матеріалу. Уже декілька років Україна перебуває у процесі розробки напрямів і реалізації удосконалення моделі регулювання і нагляду за функціонуванням фінансового сектору. Цей процес неминуче зачепить Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України, підзвітним Верховній Раді України.

Серед переліку завдань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, визначених у ст. 27 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [9], зосередимо увагу передусім на наступних:

- розробка стратегії і реалізації розвитку та вирішення системних питань функціонування ринків фінансових послуг в Україні;

- здійснення державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг та додержанням законодавства у цій сфері;

- захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах своїх повноважень заходів впливу з метою запобігання і припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг.

Слід зауважити, що дискусії щодо зміни моделі фінансового регулювання і нагляду точаться в українській науці вже давно та розробляються різні сценарії щодо її трансформації [5], [2]. Проте, на нашу думку, з метою забезпечення ефективного регулювання і нагляду у фінансовому секторі в цілому і на ринку небанківських фінансових послуг зокрема без відмови від секторної моделі фінансового регулювання і нагляду варто забезпечити належний рівень координації співпраці між регуляторно-наглядовими органами і підвищення рівня їхньої незалежності.

Незалежність органів фінансового регулювання і нагляду є комплексним поняттям (рис. 1).

Рис. 1. Аспекти незалежності органів фінансового регулювання і нагляду

Джерело: складено автором

Під інституційною незалежністю розуміють відокремленість наглядового органу від впливу виконавчої та законодавчої гілок влади. Інституційна незалежність ґрунтується на таких засадах: гарантії вищому керівництву органу фінансового нагляду проти необґрунтованого звільнення, наявність у структурі управління наглядового органу комісії експертів, схвалення рішень має відбуватися на принципах відкритості і прозорості [3].

На наше глибоке переконання, гарантії вищому керівництву органу фінансового регулювання і нагляду проти необґрунтованого звільнення передусім реалізуються шляхом встановлення чітких правил їх призначення на посаду та звільнення з посади, при цьому в ідеальному випадку до цих процесів обов'язково має долучатися два державні органи.

Забезпечення прозорості і відкритості при схваленні рішень органами фінансового нагляду, враховуючи специфіку фінансового посередництва і надання фінансових послуг, має відбуватися у тій мірі, наскільки це допускає комерційна таємниця. Окрім того, ці принципи на практиці повинні втілюватися у наданні можливостей представникам громадськості і фінансового сектору обговорювати і вивчати рішення наглядових органів.

Під операційною незалежністю розуміють такі умови діяльності органів регулювання, які передбачають їх автономію у здійсненні функцій, що покладені на них законодавчо - тобто функції регулювання та нагляду [6, с. 123-124]. На нашу думку, операційна незалежність передбачає можливість встановлення пруденційних правил і нормативів, а також надання особливого статусу, який гарантує достатні права для забезпечення ефективного та неупередженого нагляду. Більше того, на наше глибоке переконання, операційну незалежність варто розглядати з позиції двох аспектів - незалежність у сфері регулювання і незалежність у сфері нагляду.

Незалежність у сфері регулювання у фінансовому секторі означає, що органи регулювання користуються широкою автономією, встановлюючи, щонайменше, пруденційні правила і нормативи, що випливають з особливого характеру фінансового посередництва. Ці правила і нормативи відносяться до методів, якими повинні користуватися фінансові установи для збереження своєї безпеки і стабільності, в тому числі до мінімальних коефіцієнтів достатності власного капіталу, лімітів фактичного ризику та створення резервів. Якщо органи регулювання і нагляду мають можливість самостійно встановлювати ці правила, від них можна очікувати більшої зацікавленості в забезпеченні їх дотримання. Вони також в змозі швидше і з більшою гнучкістю наводити ці правила у відповідність з мінливими умовами на фінансовому ринку, не проходячи через тривалий і напружений політичний процес. регулювання нагляд небанківський фінансовий

Незалежність у сфері нагляду у фінансовому секторі має вирішальне значення - її також важко забезпечити і гарантувати. Органи нагляду досить тісно співпрацюють з фінансовими установами, не обмежуючись перевіркою і моніторингом останніх, а забезпечуючи виконання санкцій і навіть відкликання ліцензії. Значна частина їх роботи залишається невидимою для громадськості. Втручання в їх роботу політичних діячів або самої галузі може бути майже непомітним і може приймати різні форми. У цьому контексті слід зазначити, що у розвинених країнах заходи, спрямовані на захист неупередженості органів нагляду, включають, по-перше, пропозицію правового захисту - передусім йдеться про відзив та відміну законів, якими дозволено подавати позови проти конкретних працівників органів нагляду за виконувану ними роботу, і, по-друге, створення фінансових стимулів, що дозволяють органам фінансового нагляду залучати та утримувати кваліфікованих співробітників і перешкоджати хабарництву. Для захисту працівників регулювання і нагляду від залякування політичними діячами або представниками галузі під час тривалого судового процесу, закон про банківську діяльність повинен також обмежувати час, відведений на апеляції установами, яким загрожують санкції. Незалежні наглядові органи, а не державне відомство чи міністр, повинні отримати повні і нероздільні повноваження на видачу та відкликання ліцензій, оскільки вони краще за всіх розбираються в належній структурі фінансового сектора, адже загроза відкликання ліцензії є потужним інструментом нагляду.

Керуючись світовим досвідом розмежування фінансового регулювання і нагляду, вважаємо обґрунтованим включення до операційної незалежності органів фінансового нагляду незалежність у регулюванні. Слід підкреслити, що незалежність у нагляді є вторинною, у деякій мірі похідною від незалежності у регулюванні. При цьому забезпечення дотримання норм і нормативів, встановлених необ'єктивно або змінених під політичним тиском, не дозволить запобігти кризовим ситуаціям, забезпечити належний фінансовий стан фінансових установ та фінансову стабільність у країні.

Важливою передумовою ефективності регулювання та нагляду є належний рівень фінансової (бюджетної) незалежності регуляторів, під якою розуміють доступність і достатність джерел фінансування законодавчо визначеної сфери їх діяльності [3].

Фінансова незалежність обумовлена насамперед роллю виконавчої або законодавчої гілок влади у визначенні обсягу бюджету регулятора та його використання. У випадку фінансування органів нагляду за рахунок коштів бюджету, вони не повинні піддаватися політичному тиску через бюджет. Керівництво повинно користуватися бюджетною свободою для укомплектування наглядового органу на свій розсуд і швидкого реагування на потреби, що виникають у нього. Якщо джерелом фінансування повинен бути державний бюджет, представляти і обґрунтовувати бюджет органу нагляду повинен, власне, цей орган відповідно до об'єктивних критеріїв, пов'язаних із подіями на ринку.

Загальновизнаним світовим і європейським стандартом у цьому контексті є фінансування наглядового органу установами, які він регулює. При цьому плата повинна встановлюватися спільно наглядовим органом і урядом країни, а наглядові і регуляторні органи повинні надавати прозорі звіти щодо витратної частини бюджету наглядової установи, а також регулярні звіти незалежних аудиторів про стан фінансового управління, звітності та використання ресурсів [3]. Проте справедливим є твердження, що така практика зводить до мінімуму політичне втручання, проте може підсилити залежність регулятора від учасників ринку та викликати втручання в діяльність регулятора [6, с. 127]. Окрім того, фінансування на основі внесків фінансових установ може викликати дефіцит коштів у наглядового органу під час кризи, з огляду на це виникла практика формування резервних фондів наглядових органів.

Оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, пропонується здійснювати за рейтинговим методом - кожному критерію за видами незалежності пропонується присвоювати від 1 (досконалий рівень незалежності) до 0 (недосконалий рівень незалежності).

Для оцінювання рівня інституційної незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, пропонуються критерії: термін перебування на посаді, порядок призначення, умови звільнення з посади, механізм поновлення на посаді голови та членів регуляторно-наглядового органу, можливість їх членства в політичних партіях та володіння корпоративними правами небанківських фінансових установ.

Операційну незалежність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, нами пропонується оцінювати за критеріями: можливість встановлення пруденційних норм і правил щодо діяльності небанківських фінансових установ, підзвітність Нацкомфінпослуг з питань фінансового регулювання і нагляду, особливості повноважень щодо зміни організаційної структури, зміни керівництва та ініціювання банкрутства небанківських фінансових установ, можливість і процедура скасування рішень Нацкомфінпослуг у сфері фінансового регулювання і нагляду.

Фінансова незалежність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, на нашу думку, може бути оцінена за наступними критеріями: процедура формування бюджету Нацкомфінпослуг, порядок здійснення фінансового контролю за діяльністю Нацкомфінпослуг, порядок визначення внутрішньої організаційної структури Нацкомфінпослуг.

Результати апробації запропонованого науково-методичного підходу щодо оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, наведено у табл. 1.

Таблиця 1. Оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України

Також нами пропонується визначати загальні індекси інституційної, операційної та фінансової незалежності за формулами середньої арифметичної:

(1)

(2)

(3)

де , і - загальні індекси інституційної, операційної та фінансової незалежності регуляторно-наглядового органу;

, і - сума рейтингів критеріїв інституційної, операційної та фінансової незалежності регуляторно-наглядового органу;

, і - кількість критеріїв інституційної, операційної та фінансової незалежності регуляторно-наглядового органу.

Результати обчислень загальних рейтингів інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, наведено на рис. 2.

Рис. 2. Загальні індекси інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України

Джерело: розраховано автором

Як засвідчили отримані значення загальних рейтингів, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, має достатній рівень операційної незалежності, недостатній рівень інституційної незалежності та низький рівень фінансової незалежності.

Висновки

У процесі дослідження ми дійшли висновків:

1. Апробація запропонованого науково-методичного підходу щодо оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, засвідчила, що вищі посадові особи комісії не мають належного захисту від політичного тиску внаслідок існування відповідних законодавчих інструментів, політичне керівництво України не схильне надавати незалежність регуляторно-наглядових органів через застереження, що широке коло повноважень щодо застосування санкцій органами регулювання і нагляду спричинить неконтрольоване їх застосування до тих, хто не дотримується правил і вимог щодо діяльності на ринку фінансових послуг, та несистемність порядків правозастосування. Постійно існує можливість впливу на них при прийнятті рішень щодо регулювання та нагляду за фінансовими установами, недостатньо чітко визначено відповідальність регуляторних органів і їх посадових осіб за стан справ на ринках фінансових послуг. Крім того, органи регулювання та нагляду за фінансовим сектором не мають достатніх можливостей контролювати та активно впливати на процес прийняття законодавчих актів із питань регулювання фінансових установ. Недостатня, хоча і висока, операційна незалежність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, ускладнює оцінювання ризиків і процес управління ними як на рівні окремої фінансової установи, так і фінансової системи в цілому. Також недостатня операційна незалежність регуляторів значною мірою зумовлена недостатнім рівнем прозорості функціонування фінансового сектору, що викликане несвоєчасним розкриттям достовірної інформації щодо усіх аспектів діяльності фінансових установ. Низький рівень фінансової незалежності створює підґрунтя для зниження операційної незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України.

2. З огляду на отримані результати щодо оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг України, можна дійти висновку, що ключовими напрямами підвищення її незалежності є: визначення її державним органом з особливим статусом, що не належить до системи центральних органів виконавчої влади, на основі спеціально розробленого закону; запровадження ефективних механізмів підзвітності комісії перед Верховною Радою; підвищення прозорості у діяльності насамперед через розроблення загальної Стратегії комунікацій та її реалізації; більш активне впровадження в практику пруденційних правил і норм щодо діяльності небанківських фінансових установ; оптимізація джерел фінансування комісії на основі залучення внесків від небанківських фінансових установ.

Перспективними напрямами досліджень є розробка універсальних наукових підходів щодо оцінювання інституційної, операційної та фінансової незалежності для усіх регуляторно-наглядових органів, що здійснюють діяльність в Україні, а також розробка сценаріїв щодо підвищення незалежності регуляторно-наглядових органів.

Список літератури

1. Аржевітін С. Побудова системи нагляду за фінансовою сферою / С. Аржевітін // Вісник Національного банку України. - 2009. - № 1. - С. 46-49.

2. Інтеграційні процеси на фінансовому ринку України [Текст] : монографія / за заг. редакцією д-ра екон. наук А. О. Єпіфанова, д-ра екон. наук І. О. Школьник і д-ра екон. наук Ф. Павелки ; [А. О. Єпіфанов, І. О. Школьник, Ф. Павелка та ін.]. - Суми : ДВНЗ “УАБС НБУ”, 2012. - 258 с.

3. Квинтин М. Должны ли органы регулирования финансового сектора быть независимыми? [Електронний ресурс] / М. Квинтин, М. У. Тейлор. - Международный валютный фонд, 2004. - 20 с. - ISBN 1-58906-314-7 - Режим доступа : http://www.imf.org/external/pubs/ft/issues/issues32/rus/issue32r.pdf.

4. Консультації щодо підвищення ефективності регулювання та нагляду за фінансовим сектором в Україні: Зелена книга. - К.: Національний банк України, 2010. - 28 с.

5. Кремень В. М. Консолідація регулювання фінансового ринку: світова практика та перспективи в Україні [Текст] / В. М. Кремень // Економіка: проблеми теорії та практики : збірник наукових праць : в 5 т. - Дніпропетровськ, 2007. - Т. IV.- С. 914-923.

6. Науменкова С. В. Системи регулювання ринків фінансових послуг зарубіжних країн: Навчальний посібник / С. В. Науменкова, В. І. Міщенко. - К. : Центр наукових досліджень НБУ, Університет банківської справи НБУ, 2010. - 170 с. - ISBN 978-966-484-078-8.

7. Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері фінансових послуг: Положення, Указ Президента України № 1070/2011 23.11.2011 р. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1070/2011

8. Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері фінансових послуг: Положення, Указ Президента України № 1070/2011 23.11.2011 р. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1070/2011

9. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг [Електронний ресурс]: Закон України № 2664-III від 12.07.2001, зі змін. та доп. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2664-14.

10. Хюпкес Е. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора [Електронний ресурс] / Е. Хюпкес, М. Квинтин, М. У. Тейлор. - Международный валютный фонд, 2006. - 26 с. - ISBN 1-58906-525-5 - Режим доступа : http://www.imf.org/external/pubs/ft/issues/issues39/rus/ei39_rus.pdf

11. Issues in the Unification of Financial Sector Supervision [Electronic resource] - Режим доступу : www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2000/wp00213.pdf.

Размещено на Allbest.ru