Нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАГЛЯД У СФЕРІ ЗАГАЛЬНООБОВ'ЯЗКОВОГО ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ

С.В. Бортнік, старший науковий консультант

відділу із соціальних питань та праці

Головного науково-експертного управління

Апарату Верховної Ради України

Вступ

Контроль та нагляд - основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур, оскільки будь-яке рішення у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі. Це те, що робить “прозорим” для суспільства діяльність держави, а для держави - внутрішньосуспільні відносини.

Актуальність проблеми

В Основному Законі України законодавчо закріплені норми щодо забезпечення верховенства права, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у державному управлінні, усіх сферах суспільного життя.

Тому у сучасних умовах розвитку нашої держави особливо актуального значення набуває здійснення державного контролю і нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Слід зазначити, що виконання державою своїх обов'язків у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування відбувається шляхом здійснення державного нагляду, метою якого є контроль за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у цій сфері.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій

Проблеми забезпечення законності і дисципліни шляхом здійснення контролю або нагляду в суспільстві досліджувалися багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному плані. Їм присвячені роботи відомих вчених ХІХ - початку ХХ століття: Й. Бльоха, Б. А. Бор'яна, Ф. І. Бочковського, В. М. Гессена, В. М. Дурденевського, А. І. Єлістратова, М. Д. Загряцкого, Л. О. Зайденмана, М. М. Коркунова, В. О. Лебєдєва, І. В. Михайловського, І. Х. Озерова, Р. Штурма та ін., адміністративістів сучасності: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В. Г. Афанасьєва, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, І. П. Голосніченка, С. В. Ківалова, Л. В. Коваля, Є. Б. Кубко, Б. М. Лазарева, Л. Ф. Морозова, Э.О. Панова, В. П. Портнова, П. М. Рабіновича, В. І. Ремньова, А. О. Селіванова, М. С. Студенікіної, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, Р. Й. Халфіної, В. В. Цвєткова, В. Є. Чіркіна, Ю. С. Шемшученка, К. В. Шоріної та ін.

Натомість, при висвітленні цього питання недостатньо уваги приділено безпосередньо нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Мета роботи: дослідити систему нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Виклад основного матеріалу дослідження

Перш ніж здійснити аналіз системи нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування мною були опрацьовані деякі дослідження щодо становлення, сутності та призначення державного контролю та нагляду.

Слід зазначити, що на сьогодні і в наукових працях, і в чинному законодавстві досить часто терміни «контроль» і «нагляд» вживаються як синоніми і їх відмінності ще недостатньо досліджено, а поняття «державний контроль», «державний нагляд» та їх співвідношення в наукових колах є предметом дискусій.

Так, наприклад, і в назві Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності [1] і у статті 1 цього закону при визначенні терміну «державний нагляд (контроль)» законодавець об'єднує ці поняття за змістом і значенням.

Є.О. Панова вважає, що «чітке розмежування понять «нагляд» і «контроль» поступово втрачає силу» [2].

М. С. Студенікіна стверджує, що суто наглядових органів не існує, бо на практиці елементи нагляду й контролю завжди поєднуються, і намагатися в кожному випадку визначити, де саме закінчується контроль і починається нагляд, досить складно [3].

На думку В. М. Гаращука «наглядові функції держави залишаються тільки за прокуратурою, яка, як відомо, не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядних їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їх назву, здійснюють контроль (повний або неповний), а не нагляд» [4].

О. В. Баклан зазначає, що загальна мета контролю і нагляду полягає в тому, щоб виявляти фактичний стан справ у будь-якому процесі, спів ставляти відповідність цього стану наміченим цілям і в разі необхідності застосовувати корегуючи заходи по приведенню підконтрольного об'єкта до належного стану [5].

Основами законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування встановлено, що нагляд за діяльністю цільових фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюють наглядові ради [6].

Наглядова рада здійснює контроль за виконанням статутних завдань та цільовим використанням коштів відповідним фондом. До складу наглядової ради входять в рівній кількості представники від застрахованих громадян, роботодавців та держави.

Наглядова рада проводить свою діяльність на принципах рівноправності сторін та їх відповідальності за прийняті нею рішення.

Прийнятими законами з конкретних видів загальнообов'язкового державного соціального страхування встановлено представництво від кожної сторони в кількості по 15 осіб.

Зазначеними законами визначено, що члени наглядової ради працюють на громадських засадах і не можуть одночасно бути членами правлінь фондів та працівниками виконавчих дирекцій цих фондів.

Представники застрахованих осіб делегуються об'єднаннями профспілок, а представниками від роботодавців - об'єднаннями роботодавців. Порядок делегування сторони визначають самостійно. Склад наглядової ради від держави затверджується Кабінетом Міністрів України.

Термін повноважень членів наглядових рад становить 6 років і закінчується в день першого засідання новоутвореної наглядової ради.

До основних функцій наглядової ради належить:

- перевірка діяльності фондів;

- заслуховування звітів правлінь та виконавчих дирекцій фондів з питань виконання ними статутних завдань фондів і використання коштів за цільовим призначенням;

- у разі потреби, крім щорічних аудиторських перевірок використання страхових коштів, призначає позачергові перевірки фінансової діяльності фондів або окремих напрямів його роботи, діяльності робочих органів виконавчих дирекцій фондів;

- узагальнює практику застосування законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування і подає пропозиції правлінню фондів та Кабінету Міністрів України про його вдосконалення;

- у разі порушень законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування встановлює фондам строки для їх усунення, в разі необхідності вимагає скликання правлінь фондів.

Засідання наглядових рад проводяться не рідше одного разу на півроку, позачергові засідання можуть скликатися за вимогою більшості членів наглядової ради.

Для виконання своїх функцій наглядова рада має право залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для проведення перевірок та експертизи з питань, що належить до її компетенції.

Державний нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюють спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади відповідно до базових законів з питань соціального страхування.

Метою державного нагляду є контроль за дотриманням страхувальниками та страховиками законодавства, що регулює відносини у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням.

Порядок здійснення державного нагляду у сфері страхування на випадок безробіття та у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності регламентується наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 13.04.2005 № 113 „Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”.

Державний нагляд у сфері страхування на випадок безробіття та у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності здійснюють такі структурні підрозділи Мінпраці:

- Департамент соціального партнерства і загальнообов'язкового державного соціального страхування (з 01.11.2008р.), Департамент політики державного соціального страхування (до 01.11.2008 р.);

- Контрольно-ревізійне управління;

- Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю;

- територіальні державні інспекції праці.

Відповідно до зазначеного вище Порядку відповідним департаментом Міністерства праці та соціальної політики України державний нагляд здійснюється шляхом проведення:

- експертизи постанов правлінь фондів на відповідність їх чинному законодавству, та розрахунків, що складаються на стадії формування проектів бюджетів фондів;

- аналізу застосування законодавства у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування;

На підставі результатів державного нагляду у разі необхідності готуються пропозиції щодо удосконалення норм чинного законодавства.

Для упередження прийняття правліннями фондів рішень, що не відповідають чинному законодавству, спеціалістами відповідного департаменту Міністерства праці та соціальної політики України в межах компетенції розглядаються проекти постанов правлінь, що надаються директору департаменту як члену правління, та вносяться відповідні пропозиції.

Контрольно-ревізійне управління перевіряє дотримання фондом загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності законів України, інших нормативно-правових актів, що регулюють їх фінансову діяльність, а саме:

- цільове використання коштів фондів, майна та його збереження, правильність ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності;

- відповідність чинному законодавству укладених (або здійснених) від імені фонду угод, договорів з майновими (фінансовими) зобов'язаннями; розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів фондів, на депозитних рахунках у банках (дотримання встановлених законодавством обмежень).

Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю та територіальні державні інспекції праці контролюють забезпечення прав і гарантій застрахованих осіб роботодавцями та робочими органами виконавчих дирекцій фондів.

Порядок здійснення державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку на виробництві регламентується постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2003 № 1845 „Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”.

Державний нагляд у сфері страхування від нещасного випадку здійснюють:

- Міністерство праці та соціальної політики України (далі Мінпраці -головний орган у системі органів державного нагляду щодо забезпечення здійснення державного нагляду за додержанням Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України законодавства про страхування від нещасного випадку);

- Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду (далі Держпромгірнагляд);

- Головне контрольно-ревізійне управління України (далі ГоловКРУ);

- відповідні територіальні органи, на яких може бути покладено здійснення державного нагляду в Автономній Республіці Крим та областях.

Мінпраці перевіряє питання додержання встановленого порядку щодо:

- управління страхуванням від нещасних випадків;

- здійснення страхування від нещасних випадків та проведення реєстрації страхувальників;

- розрахунку розміру, збирання та акумулювання страхових внесків страхувальників, у тому числі щодо обґрунтованості встановлення знижки до страхових внесків (за низький рівень травматизму, професійної захворюваності та належний стан охорони праці) чи надбавки (за високий рівень травматизму, професійної захворюваності та неналежний стан охорони праці) страхувальників;

- здійснення застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг;

- виконання обов'язків, пов'язаних з координацією страхової діяльності.

Держпромгірнагляд перевіряє питання додержання встановленого порядку:

- проведення профілактичних заходів, спрямованих на усунення шкідливих і небезпечних виробничих факторів, запобігання нещасним випадкам на виробництві, професійним захворюванням та іншим випадкам загрози здоров'ю застрахованих, викликаним умовами праці;

- фінансування Національної, галузевих і регіональних програм поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища.

ГоловКРУ перевіряє фінансову діяльність виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, а саме:

- перерахування, облік і цільове використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності;

- розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду;

- використання і збереження державного та комунального майна, в тому числі переданого в користування.

Окремо хочу зупинитися на спірному питанні щодо виконання органами фондів соціального страхування на випадок безробіття, з тимчасової втрати працездатності та від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Здійснивши аналіз змісту норм статей 13-18 зазначеного вище закону можна дійти висновку, що предметом його регулювання є порядок здійснення державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства щодо належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища тощо.

Крім цього, слід зазначити, що фонди загальнообов'язкового державного соціального страхування не належать до вказаних у ст. 1 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” «уповноважених законом центральних органів виконавчої влади», які здійснюють нагляд або контроль щодо виявлення та запобігання порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування та базових законів у цій сфері фонди соціального страхування створені для управління окремими видами соціального страхування, а також контролю за правильністю нарахування, своєчасністю сплати страхових внесків, а також використання страхових коштів.

До переліку нормативних актів, які регламентують порядок здійснення перевірок суб'єктів господарювання (страхувальників) органами фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування щодо сплати та цільового використання страхових коштів, належать: базові закони у сфері соціального страхування, Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», а також відповідні інструкції про порядок надходження, обліку та витрачання коштів фондів соціального страхування та про порядок проведення ревізій та перевірок щодо коштів цих фондів.

Аналізуючи вимоги частини четвертої статті 4 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, слід зазначити, що всі нормативно правові акти, які регламентують порядок здійснення перевірок суб'єктів господарювання (страхувальників) органами фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, не відносять фонди соціального страхування до органів, що здійснюють державний нагляд (контроль), не визначають види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю), не наділяють їх повноваженнями щодо зупинення виробництва або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг тощо.

Крім того, згідно із частиною другою статті 5 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятого ризику для життєдіяльності всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

В той же час, діяльність фондів соціального страхування, не пов'язана з оцінкою ймовірності виникнення негативних наслідків від здійснення господарської діяльності та можливих втрат від них.

Відповідні фонди соціального страхування не втручаються в господарську діяльність підприємств, установ та організацій чи фізичних осіб - підприємців. Як суб'єкт владних повноважень із роботодавцями фонди соціального страхування виступають лише під час перевірки правильності нарахування та своєчасності перерахування до них страхових внесків.

Таким чином, визначити у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності, не є можливим.

Висновки

Отже, з огляду на зазначене вище, можна стверджувати, що система нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування в Україні сформована на законодавчому рівні і працює.

Проте, незважаючи на те, що запровадження з 1 січня 2011 року єдиного внеску та нової системи адміністрування збору та обліку внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування не передбачає зміни принципових засад системи загальнообов'язкового державного соціального страхування (кошти соціального страхування залишаються відокремленими від коштів державного бюджету, зберігається страховий принцип формування фінансової системи соціального страхування та принцип паритетності представників тих сторін, за рахунок яких формуються кошти фондів соціального страхування), соціальне страхування як сфера суспільних відносин, серед яких відносини з формування джерел фінансування соціального забезпечення, управління соціальним страхуванням, надання матеріального забезпечення та соціальних послуг за окремими видами соціального страхування, зазнає певних змін.

Так, контрольна функція, що реалізується з метою перевірки дотримання чинного законодавства у сфері соціального страхування та узгодження суспільних, колективних та приватних інтересів у державі, має зазнати змін внаслідок перегрупування об'єктів контролю та перерозподілу повноважень органів управління фондами соціального страхування. Контрольні функції цих фондів з 01 січня 2011 року поділятимуться на контроль:

- за рухом грошових коштів, повнотою та своєчасністю сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (здійснює Пенсійний фонд України, у якому зосереджені функції реєстрації платників, збору та обліку внесків);

- за діяльністю виконавчої дирекції та цільовим використанням коштів (здійснюють правління фондів за окремими видами страхування та їх Наглядові ради);

- за виконанням статутних завдань (здійснюють Наглядові ради фондів соціального страхування).

Об'єднання функцій реєстрації, збору та обліку страхових внесків та їх концентрація в Пенсійному фонді України зумовить передачу до нього повноважень правлінь фондів та їх виконавчих дирекцій з реалізації відповідних функцій. У цьому випадку фонди соціального страхування в особі представників сторін соціального діалогу, які входять до складу правлінь, повинні мати можливість здійснювати нагляд і контроль за адмініструванням єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування. Це питання може бути вирішено шляхом створення постійного органу, до складу якого мають увійти у рівній кількості представники правлінь усіх фондів соціального страхування. Іншим важливим завданням новоствореного постійно діючого органу має стати забезпечення узгодженості інтересів сторін соціального діалогу та представників усіх фондів соціального страхування під час вирішення питань, що стосуються розробки:

- пропозицій щодо розміру єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та пропорції його розподілу між фондами соціального страхування;

- проектів нормативно-правових актів, що регламентують окремі види діяльності фондів, зокрема, реєстрацію та облік платників єдиного внеску, формування єдиної інформаційної бази та правил обміну інформацією з бази даних про платників та застрахованих, суми отриманих та перерахованих на рахунки фондів коштів, форми і строки подання звітності та проведення контрольних перевірок платників страхових внесків.

Дуже важливим, на мою думку, має стати наділення цього органу правом:

- надавати Пенсійному фонду України рекомендації у разі виявлення ним порушень законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині адміністрування єдиного внеску;

- встановлювати строк для усунення Пенсійним фондом України виявлених порушень;

- звертатися до спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади, що здійснюють державний нагляд щодо сплати єдиного внеску, якщо впродовж визначеного терміну порушення не було усунуто;

- порушувати питання про притягнення до відповідальності посадових осіб Пенсійного фонду України.

Всі зазначені вище та інші повноваження мають бути обов'язково закріплені у Положенні про цей орган, яке має затверджуватися Кабінетом Міністрів України за погодженням з правліннями усіх фондів соціального страхування.

Список використаних джерел

1. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-V // Відомості Верховної Ради України. 2007. №29. Ст.1.

2. Панова Е.А. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства в России: автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук: спец. 12.00.06 - «Природоресурсное право; Аграрное право; Экологическое право» / Е.А. Панова.М., 2009. 28 с.

3. Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами / М.С. Студеникина // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М.: Юрист, 2001. С. 41-44.

4. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управління: дис.. д-ра юрид. наук.: 12.00.07 / Гаращук Володимир Миколайович. Х., 2003. 409 с.

5. Баклан О.В. Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України): Дис. … канд.. юрид. Наук. К., 2002. с. 17.

6. Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14.01.98 р. №16/98-ВР // Відомості Верховної Ради України.1998.№ 23. Ст. 121.

Анотація

соціальний страхування загальнообов'язковий нагляд

У статті проаналізована діюча система нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування та запропоновано можливі шляхи удосконалення здійснення нагляду і контролю за адмініструванням єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.

Ключові слова: нагляд, державний нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування, наглядова рада фонду соціального страхування.

Аннотация

В статье проанализирована действующая система надзора в сфере общеобязательного государственного социального страхования и предложены возможные пути усовершенствования осуществления надзора и контроля над администрированием единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование.

Ключевые слова: надзор, государственный надзор в сфере общеобязательного государственного социального страхования, наблюдательный совет фонда социального страхования.

Annotation

In this article a research on the current supervision system of the mandatory state social security has been made and possible ways have been suggested for improvement of supervision and administration control of the single contribution to mandatory social security fund.

Keywords: supervision, state supervision and control of mandatory social security, supervisory Board of social security fund.

Размещено на Allbest.ru