Источник: Составлено автором на основе: U.S. Basel III Final Rule: Visual Memorandum // DavisPolk Insights on Financial Regulation, 30 April, 2015: https://www.davispolk.com/files/u.s.basel_.iii_.final_.rule_.visual.memo_.pdf

Указанные выше требования предъявляются ко всем коммерческим банкам на территории США, однако существуют отдельные категории банков, к которым регулирующие органы могут применять более жесткие стандарты. В соответствии с первым разделом закона Додда-Франка был введен режим более жестких пруденциальных норм для банков, чьи активы превышают 50 млрд долл., а также системно значимых финансовых организаций, которые, по мнению Совета по надзору за финансовой стабильностью Financial Stability Oversight Council, могут представлять угрозу устойчивости всей финансовой системы страны в случае ухудшения их финансового положения. Labonte M., Perkins D. Bank Systemic Risk Regulation: The $50 Billion Threshold in the Dodd-Frank Act // Congressional Research Service, 6 December 2017: https://fas.org/sgp/crs/misc/R45036.pdf

Помимо этого, Совет по финансовой стабильности Financial Stability Board в сотрудничестве с Базельским комитетом по банковскому надзору Basel Committee on Banking Supervision определяют перечень глобальных системно значимых банков Global Systemically Important Banks, банкротство которых может оказать негативное влияние на мировую экономику.

На вышеперечисленные категории банков распространяется действие повышенных требований к капиталу. Так, финансовые организации, чьи активы превышают порог в 250 млрд долл., обязаны принимать во внимание контрциклический буфер капитала Countercyclical Capital Buffer, основной задачей которого является защита банковского сектора от системных рисков, возникающих в периоды роста кредитной активности. Данная надбавка к значению норматива достаточности базового капитала, размер которой варьируется от 0% до 2,5%, может вводиться на усмотрение регулирующих органов в периоды избыточного роста объемов кредитования в зависимости от фазы кредитного цикла. Overview of the Prudential Regulatory Framework for U.S. Banks: Basel III and the Dodd-Frank Act // Congressional Research Service, 27 July 2016: https://www.everycrsreport.com/files/20160727_R44573_ff2b90197afa13f4f1aebee0054e676cbf591af4.pdf

С момента введения стандартов Базеля III Совет управляющих ФРС сохранял значение контрциклического буфера капитала на уровне 0%, и в марте 2019 г. было принято решение оставить данный показатель на прежнем уровне. Federal Reserve Board votes to affirm the Countercyclical Capital Buffer (CCyB) at the current level of 0 percent // Board of Governors of the Federal Reserve System, 6 March 2019: https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20190306c.htm Члены Совета управляющих ФРС аргументировали такой выбор тем, что в настоящий момент они не видят угрозы стабильности финансовой системы США. Fed votes not to impose capital buffer on banks // MarketWatch, 7 March 2019: https://www.marketwatch.com/story/fed-votes-not-to-impose-capital-buffer-on-banks-2019-03-06

Вдобавок к этому для глобальных системно значимых банков Совет по финансовой стабильности устанавливает надбавку к требованиям достаточности капитала в размере от 1% до 3,5% в зависимости от степени значимости организацииGlobal systemically important banks: updated assessment methodology and the higher loss absorbency requirement // Basel Committee on Banking Supervision, July 2013: https://www.bis.org/publ/bcbs255.pdf, а согласно решению федеральных органов США, данный показатель может достигать уровня 4,5% https://www.pwc.com/us/en/financial-services/regulatory-services/publications/assets/final-g-sib-surcharge-rule.pdf. Помимо этого, все коммерческие банки, чьи активы превышают 250 млрд долл., должны производить расчет взвешенных с учетом риска активов не только на основе кредитного и рыночного рисков, но также принимая во внимание операционные риски. Basel III: Comparison of Standardized and Advanced Approaches // Capgemini, 1 July 2014: https://www.capgemini.com/wp-content/uploads/2017/07/basel_iii_comparison_of_standardized_and_advanced_approaches.pdf

Что касается коэффициента финансового левериджа, то и здесь регулирующие органы США внедрили дополнительные требования к национальным и глобальным системно значимым банкам: они также должны учитывать дополнительный показатель левериджа Supplementary Leverage Ratio, который отражает отношение капитала первого уровня к комплексной мере, включающей в себя как балансовые, так и внебалансовые риски. Минимально допустимое значение данного коэффициента составляет 3% для всех банков, к которым предъявляются повышенные требования; а для восьми американских глобальных системно значимых банков также вводится надбавка в размере 2%. Agencies adopt enhanced supplementary leverage ratio final rule and issue supplementary leverage ratio notice of proposed rulemaking // Board of Governors of the Federal Reserve System, 8 April 2014: https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20140408a.htm

Тем не менее, даже в тех случаях, когда нормативы достаточности капитала выполняются банком на том уровне, чтобы считаться платежеспособным, нехватка ликвидных средств может сделать его уязвимым и привести к невозможности погашения краткосрочных обязательств. С целью повышения устойчивости финансового сектора Базельский комитет по банковскому надзору ввел, помимо требований к достаточности капитала, два норматива ликвидности. Первый, показатель краткосрочной ликвидности Liquidity Coverage Ratio, призван обеспечить полное покрытие ожидаемого в 30-дневный период чистого оттока денежных средств высоколиквидными активами, включающими в себя, как правило, наличные средства и государственные ценные бумаги; второй, коэффициент чистого стабильного фондирования Net Stable Funding Ratio, отражает отношение доступных надежных источников финансирования к объему требуемого стабильного фондирования на горизонте в 1 год и должен быть выше 100%. Overview of the Prudential Regulatory Framework for U.S. Banks: Basel III and the Dodd-Frank Act. Op. cit.

В октябре 2014 г. регуляторы банковского сектора США утвердили финальную версию акта, вводящего с 2015 года требования к коэффициенту краткосрочной ликвидности для тех организаций, чьи активы превышают отметку в 250 млрд долл. Кроме того, банки, активы которых попадают в диапазон от 50 до 250 млрд долл., обязаны выполнять адаптированный норматив краткосрочной ликвидности Modified Liquidity Coverage Ratio, значение которого устанавливается на уровне 70%. Federal Register Vol. 79, No. 179 // U.S. Government Publishing Office, 6 September 2014: https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2014-10-10/pdf/2014-22520.pdf Что касается показателя чистого стабильного фондирования, в мае 2016 года регулирующие органы предложили вариант его имплементации для банков с активами, превышающими 50 млрд долл. Federal Register Vol. 81, No. 105 // U.S. Government Publishing Office, 1 June 2016: https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/files/bcreg20160503a1.pdf, однако на сегодняшний день окончательная версия норматива так и не была согласована Brainard L. Safeguarding Financial Resilience through the Cycle // Board of Governors of the Federal Reserve System, 19 April 2018: https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/brainard20180419a.htm.

1.2.2 Надзор за деятельностью коммерческих банков. Стресс-тестирование

В то время как предыдущий раздел настоящей главы был посвящен основным требованиям, предъявляемым к коммерческим банкам с целью повышения их финансовой устойчивости и стабильности финансовой системы в целом, в данном параграфе будут рассмотрены меры, направленные на обеспечение соблюдения данных положений, а также подходы к стресс-тестированию крупных коммерческих банков.

Основной целью микропруденциального надзора, согласно определению ФРС США, является обеспечение финансовой устойчивости, а также надежности и эффективности деятельности банков посредством оценки моделей внутреннего контроля и управления рисками организации, ее финансового состояния и соблюдения регулятивных стандартов. The Federal Reserve System Purposes & Functions // Board of Governors of the Federal Reserve System. Op. cit. Процесс надзора осуществляется путем проведения дистанционных проверок и выездных инспекций. Первое предполагает анализ и оценку финансовой отчетности и построение на их основе эконометрических моделей с целью выявления организаций с плохими или ухудшающимися финансовыми показателями. Второе включает в себя периодические посещения коммерческих банков представителями контролирующих учреждений, интервью с руководством для оценки достоверности финансовой отчетности и учетной документации, а также проверки соблюдения правил внутреннего контроля и положений нормативно-правовых документов. По итогам этих двух типов проверок регулирующие органы присваивают организации сводный рейтинг в соответствии с риск-ориентированной системой CAMELS Colombini F. (Ed.). Raising capital or improving risk management and efficiency? // SpringerLink: https://link.springer.com/book/10.1007%2F978-3-319-71749-4, представляющей собой аббревиатуру шести компонентов:

§ достаточность капитала;

§ качество активов;

§ качество управления;

§ доходность;

§ ликвидность;

§ чувствительность к риску capital adequacy, asset quality, management, earnings, liquidity, sensitivity to risk.

В каждой из этих категорий банк получает оценку по числовой шкале от 1 до 5, где «1» характеризует финансово устойчивый банк, обнаруженные недостатки которого незначительны и могут быть устранены без вмешательства надзорных органов, а «5» означает, что деятельность данной организация требует немедленного вмешательства со стороны руководства и регулирующих учреждений в силу критического уровня выявленных недостатков. Помимо этого, банку присваивается составной рейтинг, включающий в себя результаты оценки по каждой из групп показателей. Именно он рассматривается в качестве основного индикатора финансового состояния банка, хотя и допускает определенную степень субъективности: итоговое значения представляет собой не среднее арифметическое шести компонент, но их сумму, в которой каждому элементу присваивается свой вес. Стоит отметить, что эти весовые коэффициенты не универсальны для всех банков, а назначаются индивидуально в зависимости от специфики рассматриваемой организации.

Результаты анализа по методике CAMELS носят конфиденциальный характер и не подлежат разглашению, чтобы избежать негативных суждений, которые могут нанести ущерб репутации банка и повлечь за собой дополнительные проблемы. Экспертная оценка раскрывается лишь высшему руководству и совету директоров, который в случае низкого рейтинга должен заключить соглашение с надзорными органами в целях совместного устранения проблем.

Данная рейтинговая система зарекомендовала себя как эффективный инструмент оценки финансового состояния коммерческих банков, который позволяет проводить одновременно качественный и количественный анализ на основе многочисленных источников информации и идентифицировать подверженные высокому риску организации, нуждающиеся в повышенном внимании для предотвращения негативного воздействия на финансовую систему и снижения системного риска.

Как показал кризис 2007-2009 гг., наибольшую угрозу для финансового сектора представляет ухудшение финансового положения крупных и сложных по структуре банков, в связи с чем в 2010 г. Федеральной резервной системой был создан Координационный комитет по надзору за крупными учреждениями Large Institution Supervision Coordinating Committee, на который была возложена задача по надзору и оценке состояния таких организаций. Colombini F. Op. cit. С этой целью в 2011 г. была учреждена программа комплексной проверки и анализа достаточности капитала Comprehensive Capital Analysis and Review для банковских холдинговых компаний, активы которых превышают 50 млрд долл. Анализ проводится на основе предоставляемых организациями планов по обеспечению достаточности капитала на 9 кварталов вперед - период, определяющий горизонт прогнозирования, - с применением трех макроэкономических сценариев: базового, неблагоприятного и крайне неблагоприятного baseline, adverse, severely adverse. Каждый вариант включает 28 переменных, таких как рост ВВП, уровень безработицы, индекс Доу-Джонса, процентные ставки и прочие макроэкономические характеристики. Например, согласно методологии стресс-тестирования в 2019 г., неблагоприятный сценарий предполагает рост уровня безработицы на 3,3 процентных пункта до 7% в III квартале 2020 г. и падение темпов роста реального ВВП на 6,2 п. п. до уровня -4% во втором квартале 2019 г., а для крайне неблагоприятного сценария соответствующие показатели принимают значения в 10% и -9,4% соответственно. 2019 Supervisory Scenarios for Annual Stress Tests Required under the Dodd-Frank Act Stress Testing Rules and the Capital Plan Rule // Board of Governors of the Federal Reserve System, February 2019: https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/files/bcreg20190213a1.pdf Данная программа предполагает количественную оценку всех участвующих в тестировании организаций, определяющую, будет ли компания соответствовать требованиям к достаточности капитала в условиях выполнения представленного плана при неблагоприятном и крайне неблагоприятном сценариях. Кроме того, стресс-тестирование предполагает качественный анализ практики управления капитальными ресурсами в наиболее крупных и сложных по своей структуре организациях. В рамках этого анализа Федеральная резервная система производит оценку применяемых компаниями процедур, в частности, как они определяют и измеряют потребности в капитальных резервах. По итогам комплексной проверки и анализа достаточности капитала ФРС одобряет или же отвергает предложенный организацией план: в случае отказа компания не сможет осуществлять намеченное распределение капитала за исключением случаев, утвержденных регулятором. Comprehensive Capital Analysis and Review 2018: Assessment Framework and Results // Board of Governors of the Federal Reserve System, June 2018: https://www.federalreserve.gov/publications/files/2018-ccar-assessment-framework-results-20180628.pdf

Помимо этого, в 2012 г. регулирующие органы утвердили финальную версию процедуры проведения внутренних и внешних стресс-тестирований в рамках выполнения положений закона Додда-Франка. Federal Reserve Board publishes two final rules with stress testing requirements for certain bank holding companies, state member banks, and savings and loan holding companies // Board of Governors of the Federal Reserve System, 9 October 2012: https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20121009a.htm Данная программа во многом схожа с описанной ранее комплексной проверкой и анализом достаточности капитала, в частности, в обеих процедурах применяются одни и те же макроэкономические сценарии, однако вместо предложенного организацией плана по управлению капитальными ресурсами в стресс-тестировании, проводимом в соответствии с законом Додда-Франка, используется стандартный набор предпосылок Comprehensive Capital Analysis and Review 2018: Assessment Framework and Results. Op. cit.:

§ выплаты дивидендов по обыкновенным акциям сохраняются на уровне прошлого года;

§ запланированные выплаты дивидендов, процентов или основной суммы долга по прочим инструментам привлечения капитала будут реализованы;

§ выкуп компанией обыкновенных акций устанавливается на нулевом уровне;

§ не осуществляется выпуск новых акций и использование других инструментов привлечения капитала.

В соответствии с процедурой, утвержденной контролирующими структурами в 2012 г., внешние и внутренние стресс-тестирования проводятся в компаниях, чьи активы превышают порог в 50 млрд долл., ежегодно и раз в полгода соответственно. При этом, внутренние тестирования также осуществляются каждые полгода в организациях, активы которых попадают в диапазон от 10 до 50 млрд долл. U.S. Stress Testing Regulations: A Comparative Overview // Capgemini, 20 August 2015: https://www.capgemini.com/wp-content/uploads/2017/07/us_stress_testing_regulations_a_comparative_overview.pdf

В совокупности надзор за соблюдением требований третьего Базельского соглашения, анализ финансового состояния банков на основе рейтинговой системы CAMELS, стресс-тестирования наиболее крупных организаций обеспечивают выполнение задачи по обеспечению стрессоустойчивости отдельных организаций и стабильности всей финансовой системы не только в текущих экономических условиях, но и при наиболее неблагоприятном макроэкономическом сценарии. В данном смысле практика проведения стресс-тестирований находится на пересечении микро- и макропруденциального подходов. С одной стороны, они оценивают стрессоустойчивость каждой организации в отдельности, а планы по обеспечению достаточности капитала утверждаются на индивидуальной основе, а не с учетом состояния всей финансовой системы. В то же время, результаты тестирований предоставляют надзорным органам ценную информацию о связях между финансовыми учреждениями, их стратегиями и рисками. Более того, моделирование неблагоприятных сценариев может способствовать выявлению потенциальных рисков как в финансовом секторе, так и в экономике в целом с тем, чтобы затем использовать данную информацию при проведении последующих стресс-тестирований и осуществить необходимую корректировку действий участников финансового рынка.

Тем не менее, некоторые эксперты считают, что макропрудециальный подход к банковскому надзору только начинает формироваться и нуждается в продуманных и надлежащим образом сформулированных методах. Tucker P. Microprudential versus macroprudential supervision: Functions that make sense only as part of an overall regime for financial stability // Federal Reserve Bank of Boston, October 2015: https://www.bostonfed.org/macroprudential2015/papers/Tucker.pdf К примеру, по мнению президента Федерального резервного банка Нью-Йорка Джона Уильямса, стресс-тестирования могут использоваться в качестве способа измерения общей восприимчивости финансовой системы к кризису, а не для проверки планов отдельных организаций. Williams J. Macroprudential Policy in a Microprudential World // Federal Reserve Bank of San Francisco, 1 June 2015: https://www.frbsf.org/economic-research/publications/economic-letter/2015/june/macroprudential-policy-in-a-microprudential-world/

1.3 Последствия реформирования банковского сектора. Новый цикл дерегулирования финансовой системы США

В предыдущих разделах данной главы были рассмотрены ключевые составляющие посткризисной модели банковского регулирования, переход к которой был обусловлен необходимостью повышения устойчивости финансовых организаций к неблагоприятным макроэкономическим условиям. Данная проблема в настоящий момент решается, прежде всего, с помощью повышенных требований к достаточности капитала коммерческих банков, которые стали предметом оживленных дискуссий. С одной стороны, в высокой степени капитализированный банк будет застрахован от риска неплатежеспособности в случае потери части своих активов, с другой - он будет вынужден отказаться от инвестиций, способных принести прибыль в будущем. С институциональной точки зрения можно сравнить данный выбор со случаем частичного страхования, когда банку необходимо выбрать, от какой части будущего выигрыша он готов отказаться, чтобы не потерять все.

На конец 2018 г. средний коэффициент достаточности капитала первого уровня среди коммерческих банков США составлял 13,71% FDIC Quarterly Banking Profile // FDIC: https://www.fdic.gov/bank/analytical/qbp/ (date of access: 15.05.2019), что более чем в 2 раза превосходит соответствующий норматив. Хотя с теоретической точки зрения такое решение влечет за собой дополнительные издержки, на практике банки, как правило стремятся поддерживать показатель достаточности капитала на избыточном уровне, чтобы избежать повышенного внимания со стороны регулирующих и надзорных органов. D'Erasmo P. Are Higher Capital Requirements Worth It? // Federal Reserve Bank of Philadelphia, 2018: https://www.philadelphiafed.org/-/media/research-and-data/publications/economic-insights/2018/q2/eiq218-capital_requirements.pdf?la=en При этом следует отметить, что именно небольшие с точки зрения совокупной величины активов банки придерживаются данной модели поведения (см. рис. 1).

Рисунок 1 - Динамика коэффициента достаточности капитала первого уровня среди коммерческих банков США в 2007-2018 гг., %

Источник: Составлено автором на основе: FDIC Quarterly Banking Profile // FDIC: https://www.fdic.gov/bank/analytical/qbp/ (date of access: 15.05.2019)

Принятие банком подобного решения влечет за собой сразу несколько последствий. Во-первых, для поддержания избыточного показателя достаточности капитала организации необходимо трансформировать структуру ее баланса путем изменения качества и количества предоставляемых кредитов.

Оказать положительное влияние на значение коэффициента достаточности капитала можно посредством увеличения числителя, что означает привлечение нового капитала, или же уменьшения знаменателя - сокращения объемов кредитования или же повышения качества кредитного портфеля.

В то время как крупным банкам легче прибегнуть к первому способу, чем и обусловлено установление ими низкого уровня достаточности капитала, малые и средние банки, вероятно, изберут второй путь, что может привести к меньшему объему выдаваемых кредитов и более высоким процентным ставкам, поскольку они будут стремиться компенсировать снижение прибыли за счет увеличения чистой процентной маржи.

Так, базовая процентная ставка в США, по которой банки предоставляют кредиты наиболее надежным категориям клиентов, с начала 2015 г. повысилась на 2,25 процентных пункта (см. рис. 2).

В то же время, повышение качества кредитного портфеля подразумевает внедрение улучшенных скоринговых моделей и более тщательную оценку кредитоспособности заемщика, что в перспективе должно снизить уровень проблемной задолженности.

Действительно, одним из наиболее заметных достижений банковского регулирования и надзора стало возвращение доли чистых списаний безнадежных долгов в совокупном объеме остатков задолженности коммерческих банков на докризисный уровень (см. рис. 3).

Рисунок 2 - Динамика базовой ставки по краткосрочным кредитам в 2010-2019 гг., %

Источник: Составлено автором на основе: Bank Prime Loan Rate // FRED Economic Data: https://fred.stlouisfed.org/series/MPRIME (date of access: 15.05.2019)

Рисунок 3 - Доля чистых списаний в объеме кредитного портфеля коммерческих банков, 2007-2018 гг., %

Источник: Составлено автором на основе: FDIC Quarterly Banking Profile // FDIC: https://www.fdic.gov/bank/analytical/qbp/ (date of access: 15.05.2019)

При этом, на графике отчетливо заметно, что вопреки предъявлению более строгих требований к деятельности крупных коммерческих банков именно для них характерен более высокий процент списаний.

Объяснение этому может крыться в уже упомянутых подходах к повышению коэффициента достаточности капитала. В то время как малые и средние банки стараются изменить структуру своего кредитного портфеля, крупные организации могут привлечь дополнительный объем собственного капитала, а потому они менее склонны пересматривать свои методы оценки кредитоспособности заемщиков. Тем не менее, другим, в меньшей степени благоприятным последствие ужесточения финансового регулирования и надзора может стать снижение уровня конкуренции в банковском секторе, которое может быть измерено при помощи концентрации активов в отрасли.

В долгосрочной перспективе внедрение повышенных требований к достаточности капитала могут выступить в качестве высокого входного барьера для новых банков. Неслучайно, что количество коммерческих банков в США по прошествии 10 лет с окончания финансового кризиса 2007-2009 гг. снизилось почти в 1,5 раза, с 6719 организаций в начале 2010 г. до 4652 в первом квартале 2019 г.

На Рисунке 4 представлен нормированный график доли активов 5 категорий коммерческих банков в объеме совокупных активов отрасли, на котором виден рост концентрации крупных организаций и сокращения данного показателя для малых и средних банков.

Снижение уровня конкуренции в банковском секторе и, соответственно, уменьшение числа коммерческих банков также стали одной из причин ослабления его активности, что проявляется в отрицательной динамике удельного веса банковских активов в ВВП, отраженного на Рисунке 5.

Рисунок 4 - Концентрация активов коммерческих банков в 2000-2018 гг., %

Источник: Составлено автором на основе: FDIC Quarterly Banking Profile // FDIC: https://www.fdic.gov/bank/analytical/qbp/ (date of access: 15.05.2019)

Рисунок 5 - Показатели эффективности банковского сектора в 2000-2018 гг., %

Источник: Составлено автором на основе: FDIC Quarterly Banking Profile // FDIC: https://www.fdic.gov/bank/analytical/qbp/ (date of access: 15.05.2019); Gross Domestic Product // FRED Economic Data: https://fred.stlouisfed.org/series/GDP (date of access: 15.05.2019)