Перспективы и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективы и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС

Э.П. Джагитян

Джагитян Эдуард Павлович -- к.э.н., доцент Департамента мировой экономики факультета мировой экономики и мировой политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; Российская Федерация

Посткризисные преобразования в сфере международного банковского регулирования, известные как Базель III, оставляют нерешенным ряд институциональных аспектов реформы, что ставит под сомнение эффективность функции международного финансового посредничества для обеспечения устойчивого экономического роста. С другой стороны, отсутствие перспектив внедрения стандартов Базеля III в глобальном масштабе на фоне интернационализации банковской деятельности является одной из главных причин регулятивных асимметрий, которые трудно разрешить на национальном уровне. В этих условиях сближение национальных механизмов банковского регулирования и формирование региональной регулятивной конструкции -- одна из центральных задач правительств и регуляторов по защите банковских секторов от системных рисков, о чем свидетельствует единый надзорный механизм в странах еврозоны.

Укрепление стрессоустойчивости банковских секторов ЕАЭС и активное вовлечение банков в орбиту задач евразийской экономической интеграции потребуют формирования региональной системы банковского регулирования и надзора. Вместе с тем, поскольку разнорежимность национальных регулятивных механизмов может препятствовать формированию механизма евразийского регулирования банковской сферы в отсутствие наднациональных институтов регулирования, запуск регулятивного механизма в ЕАЭС зависит от того, будет ли формат «мини-Базель III», согласованный государствами -- членами ЕАЭС в качестве методологического ядра регионализации и наднационализации, способствовать разрешению регулятивной трилеммы между возможностями, востребованностью и потенциалом наднационализации.

Институциональный аспект «мини-Базеля III» объективно сопряжен с вопросом полноформатности будущего наднационального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС, однако издержки сближения могут превысить преимущества моноинституциональной архитектуры регулирования вследствие реальных и неявных рисков разнорежимности национальных моделей регулирования. В этой связи мы рассматриваем альтернативные сценарии формирования механизма банковского регулирования в ЕАЭС, которые могут быть востребованы с точки зрения оптимизации логистики регулирования и алгоритмов сближения его национальных механизмов. На основе систематизации преимуществ и рисков каждого из сценариев и сравнительного анализа их состоятельности по обеспечению континуума функции финансового посредничества и достижения финансовой стабильности в ЕАЭС мы пришли к выводу об отсутствии в настоящее время каких-либо приоритетных путей формирования наднациональной регулятивной архитектуры в ЕАЭС. Вместе с тем интеграционным ориентиром сближения и ориентиром наднационализации могло бы стать сходство структуры национальных банковских секторов и выбор наименее затратного сценария, но при условии дополнения предполагаемого наднационального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС органом по координации процесса регулятивного сближения.

Ключевые слова: международное банковское регулирование; институты банковского регулирования; Базель III; «мини-Базель III»; интеграция; наднационализация; системные риски; ЕАЭС

Shaping the EAEU's Institutional Framework for Banking Regulation: Perspectives and Risks

E. Dzhagityan

Eduard Dzhagityan -- PhD, Associate Professor, School of World Economy, Faculty of World Economy and International Affairs, National Research University Higher School of Economics

The institutional aspect of post-crisis banking regulation reform (Basel III) remains unsettled, and as such undermines regulators' efforts to shape a seamless platform for international financial intermediation. The lack of global acceptance of the Basel III standards amid the internationalization of banking activities is one of the main reasons for regulatory asymmetries which are difficult to handle at the national level. In this context, the efforts of governments and financial regulators are a central core of their policy in protecting banking sectors from systemic risks. It becomes imperative to bring together national mechanisms of banking regulation and to develop a regional system of regulatory institutions, as is evidenced by the single supervisory mechanism in the eurozone countries.

Strengthening stress-resilience of the national banking sectors in the Eurasian Economic Union (EAEU) and the expansion of banking activities to the Eurasian economy will require a conceptual framework of the EAEU banking regulation system. However, different regulatory regimes in EAEU states along with the lack of supranational regulatory institutions may slow the progress of the Eurasian mechanism of banking regulation. This means that operationalization of the EAEU regulatory mechanism will depend on whether the mini-Basel III format as a methodological hub of regionalization and supranationalization will act as an enabler of a resolution to the regulatory trilemma of the feasibility, relevance and opportunities of supranationalization.

The institutional aspect of mini-Basel III is intrinsically linked to the integrity and consistency of the supranational authority for regulation of EAEU financial markets being an authority documented in the treaty on the EAEU; however, the costs of regulatory alignment may exceed the advantages of a single-institution regulatory architecture owing to the existent and tacit risks from the heterogeneity of the national regulatory models. Stemming from the complex financial sector environment that falls short of valid and reliable institutional fundamentals, this article proposes alternative scenarios for the EAEU regulatory mechanism that could be sought for optimization of regulatory logistics and algorithms of regulatory alignment. Based on systematization of the benefits and weaknesses of each of the scenarios as well as on a comparative analysis as to whether the proposed scenarios would ensure a continuum offinancial intermediation and financial stability, this article concludes that currently there are no priority approaches to the design of a supranational institutional system in the EAEU. At the same time, the identical structure of national banking sectors together with the least expensive scenario approach could underpin the process of regulatory supranationalization; however, to secure the integrity of the EAEU supranational authority, it should be complemented with an authority that would be responsible for the coordination of EAEU- wide regulatory alignment.

Key words: international banking regulation; banking regulation institutes; Basel III; mini-Basel III; integration; supranationalization; systemic risks; Eurasian Economic Union (EAEU)

Новый формат институциональной платформы международного банковского регулирования. Последствия эпохи дерегулирования

риск банковский эконмический евразийский

Масштабные кризисные потрясения на рубеже 2010-х годов, охватившие практически все мировые финансовые рынки, ознаменовали, по сути, принципиально новое явление -- глобализацию нестабильности макросреды. Многофакторность кризиса легла в основу множественности мнений экспертов и многочисленных дискуссий в академической среде, однако мало у кого вызывает сомнение, что кризис стал следствием упрощенного подхода к регулированию финансовой сферы, продолжавшегося почти 30 лет, начиная с конца 1970-х годов. Пренебрежение фундаментальными принципами финансового надзора и недопонимание рисков дерегулирования фактически нейтрализовали способность банковских регуляторов к эффективному антикризисному управлению.

Несостоятельность дерегулирования обнажила также пробелы и проблемы в институциональной структуре регулирования. Вне зависимости от регулятивного формата механизмы и инструменты международных и национальных регуляторов перестали соответствовать целям и задачам банковского регулирования и надзора, а также отвечать вызовам финансовой сферы. Непрерывный процесс диверсификации и усложнения финансовых продуктов/услуг, недостаточная прозрачность операционных моделей кредитных институтов и прорывные банковские технологии вступали в противоречие с устаревающим и малопригодным механизмом надзора. Доминирование идеологии краткосрочных количественных выгод в ущерб политике стрессоустойчивости расшатало баланс интересов между рентабельностью и риском, что не могло не отразиться на финансовой стабильности. Вполне очевидно, что накопление регулятивных противоречий на фоне пониженной функциональности институтов банковского регулирования и одновременного усиления взаимосвязанности банков в немалой степени способствовало усилению информационных асимметрий на глобальных финансовых рынках, критическая масса которых и привела к логическому завершению эпохи дерегулирования.

Серьезность проблемы несоответствия институциональной среды регулирования потребностям экономического развития и роста и вызовам финансовой глобализации получила разрешение путем усиления антикризисных и стабилизационных аспектов посткризисного регулятивного порядка. Вместе с тем формирование оптимального механизма регулирования находится, с одной стороны, под давлением множественности операционных моделей кредитных институтов и, соответственно, их адаптационной способности к особенностям современного надзора, а с другой -- определяется целевыми ориентирами макрофинансового управления. Оптимальность регулятивной политики зависит также и от степени независимости институтов регулирования в части принятия ими управленческих решений. Вполне очевидно, что дисбаланс между функциями финансового посредничества и регулированием будет снижать эффективность банковской деятельности и смещать банковский сектор в зону кризисогенности [Erol, Ordonez, 2017], сводя к минимуму усилия по международной координации регулятивной реформы и усиливая эрозию ее интернационализации.

Противоречия и риски современного международного регулятивного порядка

К сожалению, в российской и зарубежной экономической литературе приоритеты исследований в сфере международного банковского регулирования смещены в сторону его экономических аспектов, что на первый взгляд может показаться разумным, учитывая беспрецедентный масштаб реформы и макроэкономические вызовы, в условиях которых она осуществляется. Однако в контексте банковской эволюции вопросы экономических циклов и проблемы их синхронизации являются лишь необходимым, но недостаточным условием для обеспечения стрессоустойчивости банков и банковских систем. С учетом высокой степени интернационализации функций финансового посредничества и институциональной взаимозависимости на мировых финансовых рынках, возврат банкам роли локомотивов экономического роста вряд ли может рассматриваться в отрыве от вопросов эффективности международной координации реформы с участием органов банковского регулирования .

К настоящему времени на международном уровне сформировалась система органов (но не институтов) регулирования, функции которых ограничены лишь координацией преобразований и профессиональными рекомендациями, необязательными к исполнению на национальном уровне:

— «Группа двадцати»11 как «высший орган» координации реформы и центральное звено ее движущих сил;

— Совет по финансовой стабильности (СФС) как орган по координации процесса реформы;

— Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) как методологическое и технологическое ядро международной регулятивной трансформации и модернизации.

Вместе с тем представляется затруднительным определить границы эффективности указанных органов, поскольку принципы реформы и стандарты Базеля III внедрены лишь в некоторых национальных юрисдикциях, а параметры регулятивных нововведений зависят от целесообразности преобразований на национальном уровне. Отсутствие институциональной платформы международного банковского регулирования подстегивает скептицизм относительно эффективности концепции финансовой стабильности в глобальном масштабе и усиливает драматизм регулятивных преобразований, оставляя целостность реформы за рамками ее первоначальной концепции. Как представляется, несоответствие институционального аспекта нового регулятивного порядка разнообразию его экономических инструментов серьезно затрудняет возможности фильтрации финансового сектора от системных рисков не только на национальных/региональных финансовых рынках, но также и в глобальном масштабе.

Отсутствие международных институтов регулирования оставляет открытым вопрос эффективности международной системы банковского регулирования. Одним из следствий институциональной «недоформатности» является неоднозначность институциональной принадлежности функции банковского регулирования на национальном уровне: в отличие от монетарной политики, являющейся функцией исключительно центрального банка, банковское регулирование может быть сосредоточено как в центральном банке (моноинституциональная структура регулирования), так и в специализированных институтах (мультиинституциональная структура регулирования). При этом моноинституциональная структура регулирования предполагает дополнительные издержки по минимизации конфликта интересов, а мультиинституциональная -- дополнительные издержки по обеспечению координации регулирования. Существует также ряд других особенностей организационного оформления регулятивных отношений (см., например, [Llewellyn, 2006, p. 4]).

Отсутствие единого принципа институциональной принадлежности функции банковского регулирования в отсутствие международных/наднациональных институтов регулирования неизбежно девальвирует кумулятивный эффект реформы, размывая ее потенциал и являясь причиной асимметрий реформы, среди которых:

— отход национальных регуляторов от Базельских принципов эффективного банковского надзора [BIS, 2012a], что неизбежно отдаляет перспективы унификации стандартов надзора [Goldbach, 2015];

— риски регулятивного арбитража как результат различий национальных режимов регулирования и стандартов надзора;

— давление, оказываемое со стороны деловых кругов на органы банковского регулирования вследствие взаимосвязанности регуляторов, экономических акторов и финансовых рынков [Tsingou, 2007; Underhill, Zhang, 2008];

-- застарелость проблемы системно значимых банков (в частности, в ЕС), что усиливает оттенки национальных приоритетов в регулировании в ущерб глобализации реформы [Spendzharova, 2017].

Нерешенность важных аспектов посткризисного регулирования на фоне слабости институционального блока реформы является одной из главных причин бессилия регуляторов по снижению абсолютной величины активов системно значимых банков до уровня, не представляющего угрозу для финансовой стабильности (табл. 1). Несмотря на снижение их доли в совокупных активах национальных банковских секторов (за исключением российских банков) и многочисленные усилия регуляторов с целью гомогенизации их операционных моделей, она продолжает оставаться высокой при продолжающемся росте их активов (кроме британских банков). Похоже, что нерешенность вопроса с доминированием крупнейших банков является одним из провалов реформы, учитывая, что она должна быть завершена к 1 января 2019 г.

Как полагает ряд экспертов, более высокие, чем ожидались в начале реформы, издержки по регулятивному соответствию являются следствием «недоинституционализации» регулирования. Издержки растут в основном у крупных банков, занимающих лидирующие позиции в сегменте привлечения депозитов и на рынке ценных бумаг, что, в свою очередь, требует дополнительных затрат по переформатированию их операционных моделей [Spendzharova et al., 2016]. Снижение же издержек зависит от сочетания традиционного режима регулирования, основанного на стандартах и рекомендациях Базеля III, с гибкими стандартами текущего надзора [de Chiara, Livio, Ponce, 2018], то есть стандартами, применяемыми на национальном уровне.

В этой связи вполне очевидно, что оптимальный режим банковского регулирования может быть обеспечен за счет сбалансированного сочетания принципов международной реформы и интересов национальных банковских секторов. Это подтверждается выводами ряда экспертов о «золотой середине» регулирования, которая учитывала бы взаимосвязь между стрессоустойчивостью банков и эффективностью их роли кредитора экономики [Erol, Ordonez, 2017]. Иными словами, речь идет о достижении своего рода регулятивного равновесия, при котором возможности банков по кредитованию экономических агентов и потребности экономики в кредитных ресурсах совпадают. Однако в силу ряда причин, обусловленных как более жесткими критериями стрессоустойчивости банковского сектора, так и функциональными полномочиями регуляторов по минимизации системных рисков, национальные регуляторы не всегда в состоянии обеспечить приемлемый уровень регулятивной эффективности, адекватной задачам по достижению финансовой стабильности, в связи с чем остается открытым вопрос дерискизации банковского сектора. Более того, процесс формирования посткризисного регулятивного порядка показал, что ни одна из стран и ни один из национальных регуляторов не смогли в одиночку разработать эффективные меры по выходу из кризиса и минимизации его последствий [Lane, 2012]21, 22, что решительно опровергло скептицизм ряда экспертов [Prasad, Rajan, 2009; Rodrik, 2000] о несостоятельности финансовой глобализации и регионализации, особенно в развивающихся странах. «Коллективные» усилия правительств остаются едва ли не единственным фактором оптимизации регулятивной политики в условиях неопределенности макросреды и процессов рискообразования в условиях многообразия рисков и отсутствия надежного инструментария по их ранней идентификации.

Кроме того, в условиях возросшей взаимозависимости финансовых институтов на глобальных рынках возможности национальных правительств по вмешательству в процессы управления кризисными явлениями в последние годы существенно ограничились [Aikins, 2019; Jeong, Kim, 2010] , а если таковые и имели место, то зачастую приводили к ничтожным результатам ввиду неадекватной оценки обстоятельств [Lane, 2012]. В этой связи представляется, что антикризисная позиция национальных регуляторов находится под давлением поднадзорных банков: с ростом их интернационализации сужаются возможности регуляторов не только по эффективному надзору, но и по своевременному предупреждению системных рисков и системной стрессовости.

В то же время было бы наивно полагать, что идеи финансового глобализма будут определять регулятивную политику на национальном уровне, принимая во внимание множество изъянов в концептуальной основе новых стандартов пруденциального банковского надзора (например, в оценке достаточности капитала банка) и уязвимостей макросреды (например, от волатильности мировых финансовых рынков). Несбалансированность процессов финансовой глобализации неизбежно обостряет информационные асимметрии и макрофинансовые диспропорции, тем самым усиливая давление на объективность решений, принимаемых национальными регуляторами. Вот почему одним из индикаторов оптимального состояния регулятивно-надзорного цикла является временной фактор достижения финансовой стабильности, а эффективность регулирования определяется длительностью бескризисного состояния финансового посредничества.

Регионализация и наднационализация банковского регулирования в ЕАЭС. Предпосылки регулятивной регионализации

Современные процессы финансовой глобализации, как это ни парадоксально, подстегивают процессы экономического регионализма [Heathcote, Perri, 2004], которые, в свою очередь, определяются особенностями экономических систем и различной динамикой экономического развития национальных юрисдикций [Hirata, Ayhan Kose, Otrok, 2013], что объективно предполагает формирование региональных векторов в финансовой сфере. Дело в том, что особенности посткризисной модели международного банковского регулирования не в полной мере отвечают задаче дерискизации банковской сферы и тормозят усилия по обеспечению финансовой стабильности, что требует от национальных регуляторов совместного поиска бескризисных путей развития, в частности, посредством формирования региональных механизмов банковского регулирования. Возвышение идей регионализма в банковском регулировании определяется также отсутствием перспектив унификации стандартов Базеля III в глобальном масштабе (по крайней мере, в настоящее время), с одной стороны, и потребностями в интернационализации банковских систем, с другой стороны, что затруднено «в одиночку» национальными регуляторами из-за рисков асимметрий в сфере международного банковского регулирования.

Вопросы регионализации (региональной кластеризации) регулирования пока еще недостаточно изучены в современной экономической литературе. Тем не менее результаты отдельных исследований свидетельствуют о снижении процикличности в странах, участвующих в интеграционных процессах, если одной из движущих сил интеграции является сближение национальных механизмов банковского регулирования и интеграция национальных банковских секторов [Kalemli-Ozcan, Papaioannou, Peydro, 2013]. При этом результативность финансовой интеграции выше для стран с дефицитом капитала, которым открывается доступ к новым, относительно недорогим источникам ликвидности/фондирования [Hoxha, Kalemli-Ozcan, Vollrath, 2013], однако такое перераспределение ресурсов, на наш взгляд, сопряжено с риском регулятивного арбитража вследствие разнорежимности регулирования и, соответственно, угрозой обострения системных рисков.

Опыт регионализации банковского регулирования в ЕС

Регионализация регулятивной политики, являющаяся ответом на нерешенность вопроса защиты национальных финансовых систем от экзогенных рисков, приобретает все более четкие контуры в рамках посткризисного восстановления. Показателен опыт стран еврозоны, где к ноябрю 2014 г. был создан и запущен единый надзорный механизм27, основанный на системе институтов банковского регулирования (табл. 2).

Институциональные аспекты банковского регулирования в ЕС

С функциональной точки зрения регулятивные институты ЕС основаны на трех взаимосвязанных платформах интеграции: единых принципах регулирования и унифицированных стандартах надзора, едином механизме по урегулированию несостоятельности кредитных институтов и единых принципах страхования банковских депозитов. Формирование институциональной инфраструктуры способствует не только заполнению вакуума в части регулирования международного движения капитала [Boyer, Kempf, 2017], но также и обеспечению баланса интересов между различными сегментами финансового рынка [Yue, Luo, Ingram, 2013], что приобретает особую актуальность в условиях фрагментации банковского сектора.

Особенности, противоречия и риски формирования институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС

Процессы интеграции на евразийском пространстве и задачи формирования ЕАЭС являются свидетельством совместного поиска путей оптимизации торгово-экономического сотрудничества в региональном масштабе в условиях длительности посткризисного восстановления мировой экономики и отсутствия готовых рецептов обеспечения финансовой стабильности на мировых финансовых рынках. Хотя в евразийскую интеграцию вовлечен пока лишь нефинансовый сектор, однозначность интеграции его финансовой сферы, а вместе с тем -- и механизмов банковского регулирования и пруденциального банковского надзора, не вызывает сомнений, учитывая риски «недоинтеграции» и их последствия.

В то же время использование опыта регионализации механизма банковского регулирования в ЕС может снизить издержки, но не гарантировать эффективность аналогичного процесса в ЕАЭС и его завершенность. Проблема заключается не только в существенных диспропорциях параметров макросреды и потенциала евразийских финансовых институтов и не только в разных подходах к политике макрофинансового управления, которые могут создавать дополнительные риски для интеграционных процессов [Широв, Гусев, 2013, с. 15], тем самым усиливая противоречия экономического сближения. Проблема заключается также и в отсутствии согласованной концепции региональной регулятивной конструкции и понимания пределов интернационализации регионального механизма банковского регулирования. И наконец, остаются неясными пути разрешения противоречий в случае, если формат будущего наднационального органа по регулированию финансового рынка ЕАЭС, предусмотренного Договором о ЕАЭС от 29 мая 2014 г., не будет совпадать с интересами национальных регуляторов.

Очевидно, что институциональный фундамент регионального механизма регулирования в ЕАЭС станет частью евразийской регулятивной системы, которую предстоит создать. Институциональный базис -- один из важных факторов саморазвития экономических систем, минимизирующий при этом риски административного вмешательства [Григорьев, 2013, с. 51]. К настоящему времени сложились лишь общие черты будущего механизма, формат которого в соответствии с Договором о ЕАЭС предполагает совмещение всех функций регулирования финансовой сферы в едином евразийском регулятивном институте. Можно предположить, что выбор формата наднационального регулятора не случаен: такая конструкция является залогом эффективной координации по «матричному» принципу с мегарегуляторами государств -- членов ЕАЭС (табл. 3).

Как представляется, принцип регулятивного моноцентризма в ЕАЭС является наиболее оптимальной формой защиты региональных финансовых рынков от внешних рисков, по крайней мере, до достижения процессов экономической интеграции организационной и управленческой зрелости, сбалансированности и необратимости. Кроме того, выполнение центральными банками, по сути, роли координационных центров по формированию регионального регулятивного механизма должно обеспечить системность регулятивных решений и снизить риски фрагментации и информационных асимметрий на финансовых рынках ЕАЭС.

Вместе с тем, несмотря на идентичность институциональной структуры банковского регулирования в ЕАЭС, входящего в компетенцию исключительно центральных (национальных) банков, существенные различия его экономических аспектов могут серьезно затормозить делегирование полномочий на наднациональный уровень и, соответственно, отложить функционализацию евразийского регулятора финансового рынка. Проблема заключается в высокой степени разнорежимности регулирования, которая могла бы быть разрешена на основе принципов и стандартов, приемлемых для всех государств -- членов ЕАЭС в рамках концепции так называемого «мини-Базеля III», предложенного автором ранее (подробнее см. [Джагитян, 2015; 2017Ь]).

Институциональная структура банковского регулирования в государствах -- членах ЕАЭС

С точки зрения координации регулятивного сближения формат наднационального регулятора несколько сокращает и упрощает путь к наднационализации. Но будет ли при этом обеспечена стрессоустойчивость банков и банковских систем в той мере, в которой востребована их функция кредитора экономики для укрепления интеграционных ориентиров? Из данного вопроса логично вытекает ряд других вопросов, ответы на которые должны будут прояснить, насколько сближение национальных механизмов и наднационализация регулирования будут необходимым и достаточным условием для запуска полноформатного механизма банковского регулирования в ЕАЭС:

— Будет ли разрешена трилемма между возможностями, востребованностью и потенциалом наднационализации механизма банковского регулирования в ЕАЭС?

— Сможет ли моноинституциональная структура наднационального регулирования обеспечить стрессоустойчивость национальных банковских секторов ЕАЭС и, соответственно, финансовую стабильность?

— Обеспечит ли моноинституциональная структура наднационального регулирования эффективность мер по ранней идентификации системных рисков?

— Каковы должны быть объемы, пределы, критерии и временные рамки делегирования полномочий на наднациональный уровень с тем, чтобы «мини-Базель III» стал фундаментом сближения национальных режимов регулирования?

— Обеспечит ли наднациональная регулятивная политика равный доступ банков на финансовые рынки государств -- членов ЕАЭС и, если да, будут ли созданы условия для конкурентной среды в региональном масштабе с учетом неконгруэнтности национальных финансовых секторов?

— Насколько эффективно будут разрешаться возможные противоречия национальных механизмов банковского регулирования, в том числе в рамках процесса наднационализации?

— Обеспечит ли наднационализация регулирования иммунитет банков к кризисным явлениям и, если да, то не превысят ли издержки обеспечения иммунитета синергетический эффект регионального механизма регулирования?

— Будут ли затраты, связанные с формированием наднационального регулятивного механизма, сопоставимы с синергетическим эффектом регионализации?

— Повысит ли «матричный» принцип взаимодействия эффективность координации между национальным и наднациональным уровнями регулирования?

— Повысит ли «матричный» принцип взаимодействия адаптационные возможности банков в рамках перехода на принципы и стандарты «мини-Базеля III»?

— Не приведет ли регулятивная наднационализация к эрозии взаимодействия между банками и национальными регуляторами?

Вопросы наднациональной институционализации банковского регулирования в ЕАЭС объективно сопряжены с вопросом полноформатности будущего наднационального регулятора евразийского финансового рынка: будет ли достигнута его эффективность как института, принимая во внимание одновременное совмещение экономических аспектов регулирования (например, исходя из функций регулятивных институтов в ЕС (табл. 2)) и координацию процессов сближения? Хотя оптимальность данного сценария определяется относительной простотой процесса наднационализации, было бы ошибкой игнорировать скрытые, неизвестные в настоящее время риски сближения, издержки по которым могут перевесить преимущества моноинституциональной структуры регулирования. Альтернативные сценарии формирования евразийского регулятивного механизма могут быть востребованы с точки зрения оптимизации регулятивной логистики, алгоритмов межведомственного взаимодействия и сближения национальных режимов надзора, прозрачности регулятивного механизма и пределов институциональной независимости. В табл. 4 рассмотрены сценарии сближения в контексте преимуществ и рисков каждого из них.

«Матричная» координация сближения национальных механизмов регулирования и наднационализации (Сценарий 1), основанная на организационно-экономическом и методологическом взаимодействии между национальным и наднациональным уровнями, способна эффективно фильтровать системные риски и осуществлять защиту евразийской финансовой системы от внешних шоков по сравнению со Сценариями 2 и 3. Однако в связи с герметичностью национальных банковских секторов (кроме России), институциональной асимметричностью и фрагментацией финансовых секторов, а также их ориентацией преимущественно на внутренний финансовый рынок национальные регуляторы могут неохотно воспринять идею делегирования полномочий на наднациональный уровень [Howarth, Quaglia, 2016] вследствие ожидания диспропорций в рамках регионального экономического взаимодействия. Ситуация осложняется слабой репрезентативностью кредитных институтов государств -- членов ЕАЭС в банковских секторах друг друга, что изначально девальвирует их потенциал как драйверов интеграции и создает риски половинчатости решений по регулятивному сближению. Кроме того, чрезмерная централизация функций в единственном регуляторе может свести к минимуму усилия по преодолению асимметрий, связанных с различиями в размерах, структуре, конкурентоспособности и уровне системной стрессовости и стрессоустойчивости национальных банковских секторов. Вполне логично, что критерии и объемы делегирования полномочий будут сопровождаться противоречиями и длительностью согласования, а это может стать серьезной помехой сближения национальных регулятивных режимов в формате «мини-Базеля III» и приемлемости его концепции, а в конечном счете -- причиной эрозии интеграционных ориентиров в ЕАЭС. Гордиев узел проблемы мог бы быть разрешен с помощью евразийского органа по региональной финансовой стабильности, который обеспечивал бы баланс интересов между национальными регуляторами и процессами наднационализации, однако такой орган не предусмотрен Договором о ЕАЭС и, соответственно, не вписывается в институциональную структуру Сценария 1.

Доминирование в банковских секторах ЕАЭС коммерческих банков (в сравнении с другими формами финансовых институтов, например, кредитными кооперативами) несколько облегчает задачу достижения межгосударственного консенсуса в части стандартов банковского надзора [Corbet, Larkin, 2017], что является позитивным фактором для всех трех сценариев регионализации. При этом для фактически однородного ландшафта микроуровня будет достаточно упрощенного, наименее затратного формата регионализации (Сценарии 1 и 3). Вместе с тем возможное в будущем усложнение структуры финансовых рынков и диверсификация банковской деятельности могут потребовать включения в Сценарии 1 и 2 наднационального органа по координации регулятивного сближения (см. выше), причем выбор между данными сценариями будет определяться уровнем рискогенности финансово-банковской сферы и потребностями ее защиты от угроз финансовой стабильности.

Сценарий 2, увязанный с концепцией регулятивной децентрализации, мог бы стать основой регионального механизма регулирования в случае непреодолимости различий в организационно-функциональной структуре национальных банковских секторов и инфраструктуре финансовых рынков. Мультиинституциональный механизм регулирования предполагает более высокий уровень эффективности по минимизации системных рисков и достижению финансовой стабильности, о чем свидетельствует опыт ЕС в посткризисный период. С другой стороны, эффективность данного сценария будет определяться эффективностью координации как между институтами регулирования, так и с центральными банками государств -- членов ЕАЭС, что, как представляется, неизбежно должно опираться на принципы и механизм «мини-Базеля III».

Базовый и альтернативные сценарии формирования институциональной структуры механизма банковского регулирования вЕАЭС

Кроме того, функциональная идентичность с институциональной структурой банковского регулирования в ЕС может открыть новые возможности по оперативному и адресному обмену информацией, что, в свою очередь, будет способствовать как результативности усилий по формированию регионального регулятивного порядка и росту доверия к наднациональной системе регулирования в ЕАЭС, так и синхронизации с задачей Базеля III по дальнейшей интернационализации международной реформы регулирования.

В отличие от Сценариев 1 и 2, Сценарий 3 не предполагает создания наднациональных институтов регулирования в ЕАЭС. В условиях «регулятивной упрощенности» состоятельность регионализации будет определяться достижением межгосударственного консенсуса по вопросам не столько политики регулирования, сколько сближения стандартов надзора, что само по себе является достаточным условием для формирования устойчивой конкурентной среды и повышения роли финансового посредничества в интеграционных процессах. Однако такой подход не учитывает ряд ключевых вопросов, от которых зависит не только эффективность процесса регулятивной регионализации, но также и прочность будущей конструкции банковского регулирования в ЕАЭС: ни вопросы обмена информацией между национальными регуляторами для своевременного/согласованного принятия решений (Сценарий 1), ни вопросы идентификации системных рисков (Сценарий 2), ни перспективы интернационализации регулятивного механизма (Сценарии 1 и 2), ни степень независимости национальных регуляторов. Кроме того, отсутствие наднациональных механизмов регулирования будет создавать дополнительные риски интеграционных процессов [Зуев, 2011, с. 37]. Вполне очевидно, что в отсутствие наднационального координирующего органа Сценарий 3 может оказаться несовместимым с принципами «мини-Базеля III», тем самым создавая риск отхода от регулятивного консенсуса государств -- членов ЕАЭС.

Выводы

Ни в коей мере не подвергая сомнению институциональный формат регулирования финансового рынка в ЕАЭС, закрепленный в Договоре о ЕАЭС, необходимо тем не менее иметь в виду, что процесс регионализации банковского регулирования будет, по всей вероятности, сопровождаться неуправляемыми (систематическими) рисками асимметрий на евразийских финансовых рынках и рисками внешних шоков и вызовов. При этом, учитывая значительную фрагментацию финансовых рынков в государствах -- членах ЕАЭС и значительные различия национальных режимов банковского регулирования, отмеченные выше эндогенные и экзогенные риски могут стать катализатором обострения системных рисков и, таким образом, поставить под сомнение достижение финансовой стабильности.

В условиях повышенной рискогенности макросреды институциональная среда банковского регулирования в ЕАЭС должна стать одной из фундаментальных детерминант эффективности и необратимости евразийской экономической интеграции. Однако существенные различия макроэкономического и макрофинансового управления в государствах -- членах ЕАЭС и разнорежимность банковского регулирования являются генезисом конфликтогенности процесса сближения национальных механизмов регулирования, что несколько размывает перспективы результативности регулятивной регионализации. Опыт формирования единого надзорного механизма в ЕС, основанного на системе институтов банковского регулирования, настоятельно диктует рассмотрение также и других, альтернативных путей формирования институционального фундамента банковского регулирования в ЕАЭС с едиными принципами институциональной конструкции, необходимыми для оптимальной расстановки регулятивных приоритетов.