Механизм реализации добровольного страхования жилых помещений от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ДОБРОВОЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

И.И. Василишин

кандидат юридических наук, доцент;

заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Института международного права и правосудия, Московский государственный лингвистический университет

Аннотация

Статья посвящена актуальным вопросам становления законодательства Российской Федерации о добровольном страховании жилых помещений от чрезвычайных ситуаций. Отмечается, что государство суммарно потратило без малого 16 лет на разработку механизма страхования, из них 11 лет - на противоречащий законодательству механизм обязательного страхования жилья. В работе подвергнуты анализу отдельные проблемы правоприменительной практики, сложившейся по истечении одного года после начала действия Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 320-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», среди которых, в частности: нежелание участвовать в реализации положений законодательства 30 % субъектов Российской Федерации; сомнения разработчиков в однозначной правильности реализуемых мероприятий, выражающееся в вызывающем вопросы подборе 16 «пилотных» регионов; недостаточная информированность населения и т. д. Определены возможные перспективы совершенствования исследуемого законодательства.

Ключевые слова: добровольное страхование; жилые помещения; чрезвычайные ситуации; механизм реализации; программы организации возмещения ущерба.

Abstract

I.I. Vasilishin, Ph. D. in Law, Associate Professor, Head of Civil Law Department, Institute o.f International Law and Justice, Moscow State Linguistic University

MECHANISM OF IMPLEMENTING VOLUNTARY INSURANCE OF RESIDENTIAL PREMISES AGAINST EMERGENCIES IN THE RUSSIAN FEDERATION: CURRENT STATE AND PROSPECTS FOR IMPROVEMENT.

The article is devoted to topical issues of the formation of the Russian Federation legislation on voluntary insurance of residential premises against emergencies. It is noted that the state has spent a total of almost 16 years developing the insurance mechanism, including 11 years on the mechanism of mandatory housing insurance that contradicts the law. The paper analyzes some problems of law enforcement practice that developed after one year implementation of the Federal law «on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation», including in particular: the reluctance to participate in the implementation of the legislation by 30 % of the Russian Federation constituent entities; the developers' doubt about the unambiguous correctness of the implemented measures, expressed in the questionable selection of 16 “pilot” regions; insufficient awareness of the population, etc. Possible prospects for improving the legislation under study are identified.

Key words: voluntary insurance; residential premises; emergency situations; implementation mechanism; damage compensation programs.

Введение

После распада СССР по мере становления современной России и ее так называемого чрезвычайного законодательства, органы власти и эксперты утвердились в понимании того, что значительные расходы на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ЧС) можно существенно уменьшить с помощью страхования рисков. Однако путь определения механизма реализации данной идеи был довольно длительным и непростым. Поначалу 11 лет законодателем были потрачены на разработку механизма обязательного страхования жилья, который был самым простым способом сократить бюджетные траты и частично переложить бремя расходов на граждан и юридических лиц. Но, как отмечали ученые в исследованиях тех лет, такой подход противоречил Конституции Российской Федерации и основным началам гражданского законодательства. Поэтому дальнейшее нормотворчество было направлено на внедрение механизма добровольного страхования: работа над соответствующим законопроектом заняла еще без малого 5 лет (с ноября 2013 г. по июль 2018 г.)

4 августа 2019 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 320-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон о страховании жилых помещений). В нем отсутствуют сущностные нормы и направлен он исключительно на внесение изменений в три уже действующих закона: Закона об организации страхового дела, Закона о защите от ЧС и Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные положения указанных законов будут предметом анализа в настоящей статье.

Механизм реализации добровольного страхования жилых помещений от чрезвычайных ситуаций и его перспективы

Закон о страховании жилых помещений ожидался общественностью. Многие давно осознали, насколько затратными являются мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Результатом наиболее трагичных из них являются человеческие жизни, ущерб здоровью людей, а также потеря (значительные повреждения) имущества, наиболее дорогостоящим в составе которого является жилье. Например, в результате наводнения в Иркутской области в июне - июле 2019 г. в районе г. Тулун погибли 25 человек, 7 пропали без вести; 3 448 домов в зоне затопления, в которых проживало более 14 000 человек, восстановлению не подлежали, а еще 5 620 домов, в которых проживали более 23 000 человек, планировалось отремонтировать (URL: https://yandex.ru/turbo?text=http%3A%2F%2Firkutsk. bezformata.com%2Flistnews%2Frezhim-chs-obyavlen-30-iyulya-v- tulune%2F76586128%2F.Дата обращения 25августа 2020г.). Пострадавшие суммарно в качестве компенсации получили 1 млрд. рублей, при этом две трети указанной суммы были выплачены из федерального бюджета, а одна треть - из областного. Если посмотреть на среднюю цифру выплат на одно домовладение, то она составила 100 тыс. рублей (URL: https://www.banki.ru/news/daytheme/?id=10905633. Дата обращения 25 августа 2020 г.).

Закон о страховании жилых помещений был принят 3 августа 2018 г. и вступил в силу через год, т е. после упомянутых выше событий в Иркутской области. Эксперты Всероссийского союза страховщиков (ВСС) утверждают, что при действии программы страхования жилья от ЧС выплаты в регионе были бы в три раза большими: ущерб в размере от 300 до 500 тыс. рублей выплачивали бы страховые компании, остальное - региональные власти. Итоговая сумма возмещения от страховых компаний составила бы не менее 3 млрд рублей (URL: https://www.banki.ru/news/daytheme/?id=10905633. Дата обращения 25 августа 2020 г.).

Насколько эффективной окажется реализация Закона - можно будет оценить только спустя какой-то промежуток времени. Но уже сейчас можно констатировать, что для запуска механизма добровольного страхования жилых помещений он может оказаться довольно длительным.

В настоящее время определены только 16 так называемых пилотных регионов, в которых страховые программы предполагается реализовать в первоочередном порядке: Забайкальский, Пермский, Красноярский, Краснодарский и Хабаровский края, Белгородская, Ленинградская, Московская, Новосибирская, Омская, Псковская, Саратовская, Свердловская, Тверская и Тюменская области, г. Санкт- Петербург (URL: http://ins-union.ru/rus/news/bcc/3611. Дата обращения 25 августа 2020 г.). Это означает, что в остальных субъектах эта работа начнется, скорее всего, гораздо позже - с учетом опыта первопроходцев.

Обращает на себя внимание тот факт, что в перечне «пилотных» присутствуют как регионы, которые регулярно встречаются в числе пострадавших от чрезвычайных ситуаций, особенно в отношении жилых помещений (например, Хабаровский край, где в результате летнего паводка в 2019 г. пострадали Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре, в зоне подтопления оказались 126 населенных пунктов), так и «спокойные» регионы, в которых масштабные стихийные бедствия практически не случаются. Удивительно, но в этот перечень почему- то не попали Иркутская область, Приморский край, Якутия и другие регионы, чаще других подвергающиеся наводнениям с катастрофическими последствиями. Почти каждый третий (5 из 16) субъект является «спокойным», при этом они не являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (приложение 1 к приказу Минфина России от 15 ноября 2019 № 1032), что позволяет экспертам предполагать «донорство» последних по отношению к другим. Впрочем, инициатива о сборе средств «в общий котел», принадлежащая Минфину России и ЦБ РФ, в этом и заключается: как отмечал в начальный период реализации механизма добровольного страхования жилья от ЧС глава ВСС И. Юргенс «предполагается собрать по всей стране по 150 рублей, 95 % суммы поступит в Российскую национальную перестраховочную компанию (РНПК), а оттуда средства будут направляться в регионы, где объявляется ЧС» (URL: https://iz.ru/922973/mariia-perevoshchikova/na-stadii-kotla-edinyi-fond- strakhovaniia-ot-chs-khotiat-sozdat-za-schet-grazhdan). В связи с этим представляется необходимым учет географического нахождения страхуемого жилья [Ручкин, Глинка 2013, с. 28], разработка определенных стимулов для проживающих в относительно благополучных регионах (предлагается, например, уменьшить размер взносов на капитальный ремонт, сократить размер налога на недвижимость), в противном случае темпы вовлечения граждан в процесс добровольного страхования жилых помещений могут быть низкими. страхование жилое помещение законодательство

В соответствии с п. 1 ст. 11.1 Закона о защите от чрезвычайных ситуаций, «органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе (выделено автором) разрабатывать, утверждать и реализовывать программы организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов Российской Федерации жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования». С учетом того, что указанные программы субъектов Российской Федерации будут иметь ключевое значение для успешной работы механизма добровольного страхования, предоставление права их создавать (а не установление определенной обязанности) вряд ли будет способствовать активности регионов. Вероятно, по этой причине «инициативы губернаторов пока не видно» (URL: http://consult-cct.ru/strahovanie/ nuzhna-volya.html). Мало того, власти одного из пилотных регионов (Ленинградской области) программой заниматься не собираются, обосновывая свою позицию следующим образом: «Это добровольный вид страхования; собственники сами должны определиться, надо это им, или нет; мы программу формировать не планируем» (URL: http://www.finmarket.ru/insurance/?nt=0&id=5076747). Такую же позицию занимают еще 25 регионов (URL: http:// www.interfax. ru/business/706673).

Как следствие спустя полгода после вступления Закона в силу, ВСС вынужден рассылать «всем главам регионов РФ письма с напоминанием о необходимости создать рабочие группы для реализации положений законодательства о возмещении ущерба, причиненного жилым помещениям граждан» (URL: http://ins-union.ru/rus/news/ bcc/3611).

Представляется, что помимо необходимости соблюдения принципа добровольности страхования, причина предоставления законодателем права, а не применения иной формулировки, мотивирующей органы государственной власти субъектов Российской Федерации заниматься разработкой, утверждением и реализацией программы в обязательном порядке, заключается в разграничении полномочий федерального центра и регионов, а также статусе каждого из субъектов в составе федеративного государства.

В период работы над проектом Закона возобладала точка зрения, которая отражена в пояснительной записке к нему: в основе Закона находятся вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий, а также жилищное законодательство), закрепленные в п. п. «з», «к» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Иная точка зрения, не поддержанная законодателем, была высказана, например, Комитетом Государственной Думы по финансовому рынку. В Заключении от 25 февраля 2015 г. по проекту Федерального закона № 694881-6 было обращено внимание на два обстоятельства: 1) предоставление права на разработку программы создает правовую неопределенность в осуществлении указанного вида страхования на всей территории Российской Федерации; 2) в данной части концепция проекта не соответствует п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающему исключительное ведение Российской Федерации в сфере гражданского права, одним из элементов которого являются договорные обязательства. Если обратиться к первому обстоятельству, то действительно уместно задать вопрос: как будет реализовываться Закон, если предположить, что субъекты РФ воспользуются правом и не станут создавать программы организации возмещения ущерба? Что же касается второго обстоятельства, то, как нам представляется, правы все же представители реализованной в Законе точки зрения (о совместном ведении по вопросам, регулируемым Законом). Очевидно, что на финише всех проводимых мероприятий будут заключенные договоры добровольного страхования (их наличие предусматривается целым рядом норм, среди которых, например, нормы п. 3.2 ст. 3, п. 2.1 ст. 13.2 Закона об организации страхового дела, ст. 11.1 Закона о защите от ЧС и т. д.), однако Закон о страховании жилых помещений и принятые для его реализации подзаконные нормативные правовые акты никаких новых норм в гражданское законодательство не вносят, все вопросы заключения и исполнения указанных договоров продолжают основываться на уже действующих правилах. И наоборот, мы видим в Законе нормы, касающиеся создания единой автоматизированной системы страхования жилых помещений и ее оператора; организации информационного взаимодействия указанной системы с информационными ресурсами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Банка России; порядка финансирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по ликвидации ЧС; полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации при организации возмещения ущерба, причиненного жилым помещениям граждан в результате ЧС и т. д. Даже нормы, касающиеся страхования и изменяющие отдельные положения Закона об организации страхового дела (в частности, о передаче в облигаторное перестрахование обязательств страховщиков по выплате страхового возмещения по договорам страхования жилых помещений в национальную перестраховочную компанию), не делают его гражданско-правовым по правовой природе: Закон об организации страхового дела (до принятия Федерального закона от 31 декабря 1997 года № 157-ФЗ) имел название «О страховании» и, после исключения из него частноправовых норм главы II «Договор страхования», страховая деятельность получила публично-правовую направленность.

К моменту вступления Закона в силу были приняты важные подзаконные акты, определившие механизм его реализации, а именно: в 2019 г. были приняты Постановления Правительства РФ о порядке определения страховых сумм (№ 433), об утверждении Правил информационного взаимодействия единой автоматизированной системы страхования жилых помещений (№ 984), об утверждении Правил проведения экспертизы жилого помещения, которому причинен ущерб (№ 1082) и т. д.

В целях оказания содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке программ Приказом Минфина России от 04 июля 2019 № 105н утверждена Методика разработки рассмотренных выше программ. Однако помимо Москвы (с 1995 г.) и Краснодарского края (с 2015 г.), где подобные программы заработали еще до принятия рассматриваемого Закона, информация о принятии таковых в других регионах страны пока отсутствует.

Кроме того, указанных подзаконных актов явно недостаточно, они не дают ответа на многие вопросы правоприменительной практики: каков, например, порядок работы механизма страхования жилья в случае необходимости капремонта многоквартирного дома после чрезвычайной ситуации, если в нем часть жильцов являются участниками программы, а другие - нет; каков набор требований к условиям и порядку осуществления добровольного страхования жилых помещений (Банк России пока ведет работу только над проектом правового акта); как будут расторгаться такие договоры; как будут решаться вопросы в отношении аварийного и ветхого жилья; как стимулировать страховщиков работать регионах, где происходят регулярные чрезвычайные ситуации с катастрофическими последствиями и т. д.

Мы присоединяемся к мнению ученых [Момотов 2018, с. 77], которые отмечают только начало формирования страховой культуры нашего общества. Поводом для размышлений являются результаты опроса об отношении граждан к рассматриваемому Закону: менее половины владельцев жилья готовы страховать последнее от чрезвычайных ситуаций, а сделали это лишь 16 % (Аналитический центр НАФИ, Всероссийский союз страховщиков, 2018. № 1). Представляется, что низкое проникновение этого вида страхования обусловлено также низкой эффективностью разъяснительной работы со стороны органов власти и, как следствие - недостаточной информированностью граждан о существующих программах защиты имущества и их возможностях.

Выводы

Анализ действия современного механизма добровольного страхования жилых помещений демонстрирует его недостаточную эффективность, низкую активность отдельных регионов, которые должны стать главными проводниками в деле реализации программ организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов Российской Федерации жилым помещениям граждан, и, как следствие, низкими темпами решения актуального для государства вопроса.

Список литературы

1. Момотов В.В. Закон и защита жилья от ЧС // Современные страховые технологии. 2018. № 6. С. 76-79.

2. Ручкин О.Ю., Глинка В.И. Перспектива обязательного страхования жилья // Современный юрист. 2013. № 4. С. 23-30.

References

1. Momotov V.V. Law and protection of property from emergencies // Modern insurance technologies. 2018. No. 6. P 76-79.

2. Ruchkin O.Yu., Glinka V.I. Perspective of compulsory housing insurance // Modern lawyer. 2013. No. 4. P 23-30.

Размещено на Allbest.ru