Інституційно-правова складова забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституційно-правова складова забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні

К. Кондратьева

Невід'ємною складовою внутрішньої екологічної безпеки у сфері сільськогосподарського виробництва в Україні є екологічна безпечність сільськогосподарської продукції, яка забезпечується системою державно-правових, організаційних, науково-технічних, економічних та інших засобів, що застосовуються органами державної влади, місцевого самоврядування та сільськогосподарськими виробниками.

До сільськогосподарської продукції в юридичній науці відносять всю сиру продукцію культурного рослинництва, тваринництва та рибництва, одержувану від сільськогосподарської діяльності, а також продукти її первісної переробки, здійснюваної безпосереднім її виробником [2, с. 61]. Для цілей же нашої роботи, вважаємо за доцільне розглядати сільськогосподарську продукцію у більш вузькому значенні, виключивши з наведеного вище поняття продукти рибництва, оскільки їх місце у складі сільськогосподарської продукції на нормативному рівні сьогодні остаточно не врегульоване [2, с. 58].

Безпосередній зв'язок здоров'я людини та рівня безпечності сільськогосподарської продукції і його вплив на рівень внутрішньої екологічної безпеки не міг не привернути увагу наукової спільноти. Шляхи забезпечення безпечності такої продукції досліджували вчені у галузі біології, медицини, агрономії (Власенко В.В., Гончар М.Т., Корчинський А.А., Никитюк О.А. тощо). Не залишились осторонь і представники юридичної науки. Так, окремі питання правового регулювання у цій галузі вивчали Богдан А.Й., Бугера С.І., Земко А.М., Ковальчук Т.Г., Петрина В.Н., Романко С.В., Статівка А.М., Ярандайкін Р.С. та ін.

Але, незважаючи на наявність ряду праць у цій сфері, аналізу інституційно-правової складової забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в сучасній Україні здійснено не було. У зв'язку із цим, та, беручи до уваги важливість належного розподілу повноважень між органами держаної влади для здійснення ефективного управління в цій сфері, вважаємо за доцільне дослідити систему та компетенцію державних органів у галузі забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні.

Повноваженнями у досліджуваній сфері наділені: Міністерство охорони здоров'я України (далі - МОЗ України); Міністерство аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики України); Державна санітарно-епідеміологічна служба (далі - Держсанепідслужба України), Державна інспекція сільського господарства України (далі - Держсільгоспінспекція України), Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України (далі - Держветфітослужба України) і Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів (далі - Держспоживінспекція України).

МОЗ України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у галузі охорони здоров'я і формування державної політики у сферах санітарного та епідемічного благополуччя населення. Його компетенція визначена "Положенням про Міністерство охорони здоров'я України" [9], відповідно до якого в галузі забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні МОЗ:

- забезпечує нормативно-правове регулювання у сфері санітарно-епідемічного благополуччя населення: затверджує державні санітарні норми та правила, обов'язкові параметри безпечності та мінімальні специфікації якості харчових продуктів, максимально допустимі рівні залишків ветеринарних препаратів та інших забруднювачів у харчових продуктах, переліки харчових продуктів, які звичайно становлять високий і низький ризик для здоров'я людини, а також речовин, канцерогенних для людини;

- здійснює державну реєстрацію генетично-модифікованих організмів-джерел харчових продуктів, а також харчових продуктів, які містять генетично модифіковані організми або отримані з їх використанням.

На підставі аналізу стану реалізації наданих МОЗ України повноважень в досліджуваній галузі, приходимо до висновку про те, що це міністерство покладену на нього нормотворчу функцію виконує не належним чином: значна кількість підконтрольних йому питань досі залишається неврегульованою або врегульованою на рівні актів СРСР. Зокрема, не затверджені жодні уніфіковані мінімальні специфікації якості харчових продуктів (в тому числі, і сільськогосподарської продукції); максимально допустимі рівні залишків ветеринарних препаратів та інших забруднювачів у харчових продуктах визначені на рівні Медико-біологічних вимог і санітарних норм якості продовольчої сировини і продуктів харчування від 1 серпня 1989 року [3]; оновлені вимоги діють лише в галузі нормування концентрації, кількості та рівнів вмісту пестицидів у сільськогосподарській сировині і харчових продуктах [1].

Міністр охорони здоров'я України спрямовує і координує діяльність Держсанепідслужби України, основним завданням якої є реалізація державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення. Діє цей орган на підставі положення, затвердженого указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 400/2011 [8], відповідно до якого в частині забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції виконує наступні повноваження:

1) погоджує державні технічні регламенти та інші нормативні документи на продукцію, сировину і технології в частині вимог щодо їх безпеки для здоров'я і життя людини;

2) проводить державну санітарно-епідеміологічну експертизу і видає висновки щодо відповідності об'єктів експертизи вимогам санітарного законодавства;

3) здійснює нагляд за дотриманням вимог санітарних норм у стандартах;

4) здійснює державний санітарно-епідеміологічний нагляд та контроль за дотриманням вимог санітарного законодавства органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, фізичними особами та громадянами, реалізацією ними санітарних та протиепідемічних (профілактичних) заходів.

Важливу роль в управлінні у досліджуваній сфері відіграє й Мінагрополітики України, метою діяльності якого є формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, політики у сферах сільського господарства, тваринництва, садівництва, насінництва, розсадництва, виноградарства, харчової і переробної промисловості; сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави; державної політики в галузях ветеринарної медицини, безпечності харчових продуктів, у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Компетенція цього органу визначена "Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України" [5], відповідно до якого у сфері нормотворення він здійснює наступні повноваження:

- забезпечує розроблення та вдосконалення механізму правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних із виробництвом продукції агропромислового комплексу;

- затверджує ветеринарно-санітарні вимоги щодо утримання та розведення сільськогосподарських тварин і птиці;

- встановлює в межах своєї компетенції параметри безпеки необроблених харчових продуктів рослинного й тваринного походження.

До функцій названого міністерства у досліджуваній сфері віднесено також забезпечення здійснення контролю за якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції; забезпечення сертифікації товарів, робіт і послуг у сфері агропромислового комплексу, зокрема сертифікації продукції рослинництва, тваринництва і птахівництва, харчових та переробних галузей.

Міністр аграрної політики та продовольства України в галузі забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції спрямовує та координує діяльність Державної інспекції сільського господарства України і Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України.

Держсільгоспінспекція України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Компетенція цього органу визначена "Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України" [4], відповідно до якого, в галузі забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні названий орган здійснює організацію та координацію проведення державного моніторингу ринку сільськогосподарської продукції і сировини, забезпечення проведення експертизи свіжої та переробленої сільськогосподарської продукції.

Також інспекція організовує і здійснює державний нагляд (контроль) у сфері якості та безпечності сільськогосподарської продукції (в тому числі, контроль за додержанням вимог стандартів, технічних умов, інших нормативних документів, пов'язаних з якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції, наявністю генетично модифікованих організмів під час її заготівлі, зберігання та переробки; проведенням декларування сільськогосподарської продукції, у тому числі зернових культур).

За результатами проведених перевірок, Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення, а також розглядати справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження) та подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Водночас, з незрозумілих причин, цей орган не був наділений повноваженнями щодо обмеження або тимчасового припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними вимог законодавства у підконтрольних йому сферах. У зв'язку із цим, на нашу думку, ч. 5 "Положення про Державну інспекцію сільського господарства України" слід доповнити пунктом, у якому закріпити відповідне право посадових осіб Держсільгоспінспекції України.

Держветфітослужба України, є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів. Її компетенція визначена у "Положенні про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України" [6], відповідно до якого в частині забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні цей орган здійснює повноваження нормотворчого і дозвільного характеру, проводить державний контроль (нагляд), моніторинг та виконує деякі інші функції.

Так, у сфері нормотворення, названа служба розробляє максимально допустимі рівні залишкової кількості ветеринарних препаратів, кормових добавок та забруднюючих речовин у кормах і біологічному матеріалі; бере участь у розробленні технічних регламентів, які встановлюють мінімальні специфікації якості харчових продуктів; розробляє проекти державних і відповідних галузевих стандартів, норм і нормативів; бере участь у розробленні обов'язкових параметрів безпечності та якості харчових продуктів.

Реалізуючи свої повноваження, Держветфітослужба України вживає заходів для виконання загальнодержавної програми проведення моніторингу залишкової кількості ветеринарних препаратів та забруднюючих речовин у живих тваринах, харчових продуктах і кормах.

Названий орган наділений також широким колом функцій, в частині контролю і нагляду, спрямованих на забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні, зокрема, здійснює державний контроль за:

- відповідністю виготовленого продукту декларації виробника;

- вмістом залишкових кількостей пестицидів, агрохімікатів та важких металів у сільськогосподарській продукції та сировині рослинного походження;

- здійснює державний ветеринарно-санітарний контроль та нагляд за тваринами, харчовими продуктами, а також потужностями (об'єктами), що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу;

- здійснює державний фітосанітарний контроль за виробництвом та обігом рослин, продуктів рослинного походження та інших об'єктів регулювання.

На вказаний орган покладено й виконання ряду інших функцій. Так, Держветфітослужба України:

- видає сертифікати про дотримання регламентів застосування пестицидів і агрохімікатів (тільки регуляторів росту рослин) у сільськогосподарській продукції та сировині рослинного походження, а також сертифікат відповідності щодо вмісту у сільськогосподарській продукції та сировині рослинного походження залишкової кількості пестицидів, агрохімікатів і важких металів;

- організовує роботу з проведення лабораторно-діагностичних та інших досліджень з метою оцінки безпечності харчових продуктів;

- здійснює державну реєстрацію ГМО-джерел харчових продуктів, кормів, кормових добавок та ветеринарних препаратів, які містять ГМО або отримані з їх використанням, а також державну реєстрацію харчових продуктів.

Крім цього, названий орган координує діяльність установ ветеринарної медицини з організації та проведення державної ветеринарно-санітарної експертизи харчових продуктів, забезпечує проведення ветеринарно-санітарних заходів щодо перевірки безпечності харчових продуктів; за результатами проведених перевірок у випадках, передбачених законом, складає протоколи та розглядає справи про адміністративні правопорушення; обмежує або тимчасово припиняє в установленому порядку діяльність підприємств, установ і організацій у разі порушення вимог законодавства щодо додержання технологій та регламентів застосування засобів захисту рослин.

Стосовно ж завдань Держветфітослужби України щодо проведення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за безпечністю та якістю всіх харчових продуктів, то слід зазначити, що в частині санітарного контролю вони перетинаються з повноваженнями Держсанепідслужби України, визначеними Законом України "Про безпечність та якість харчових продуктів". держава харчовий екологія гмо

Виходячи з положень ст. 5 названого закону (щодо розмежування компетенції санітарної та ветеринарної служб) в межах санітарно-епідемічного нагляду проводиться контроль за продукцією сільськогосподарського виробництва для спеціального дієтичного споживання та продукцією, яка відноситься до категорії "нова". Крім того, виходячи з формулювання названої статті, яким підконтрольну санітарній службі сферу визначено наступним чином: "усі харчові продукти для спеціального дієтичного споживання; усі функціональні харчові продукти;

усі харчові продукти, крім визначених у частині другій цієї статті", можна припустити, що до зазначеної сфери відноситься і нагляд за необробленими харчовими продуктами рослинного походження на об'єктах їх виробництва. Втім, таке тлумачення суперечить сучасному розподілу компетенції державних органів у цій галузі. Адже, функцію контролю за якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції та сировини рослинного походження покладено на державні фітосанітарні інспекції, які, поряд із управляннями ветеринарної медицини, є територіальними органами Держветфітослужби України.

У положенні ж, яке визначає компетенцію Держсанепідслужби України, повноваження контролю за якістю та безпечністю харчової продукції відсутні. Але, зважаючи на те, що метою діяльності цього органу є реалізація державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (тобто, забезпечення такого стану здоров'я населення та середовища життєдіяльності людини, за якого показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами), на нашу думку, на нього повинні бути покладені й окремі функції в галузі забезпечення якості та безпечності продуктів харчування, зокрема, санітарний нагляд (контроль) за станом обробленої продукції, яка надходить до споживача, в тому числі, виробленої із сільськогосподарської сировини.

У зв'язку із цим, пропонуємо до положення, яке визначає повноваження Держсанепідслужби України, включити норми, які б прямо передбачали обов'язок цього органу проводити контроль за відповідністю харчової продукції, яка пройшла етапи обробки та (або) переробки, вимогам санітарних норм і стандартів. Контроль же показників якості і безпечності сільськогосподарської сировини та усіх необроблених харчових продуктів сільськогосподарського походження, на нашу думку, слід залишити за Держветфітослужбою України. Для цього, вважаємо за необхідне внести зміни до абз. 2 ч. 3 положення "Про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України", якими словосполучення "безпечністю та якістю всіх харчових продуктів" замінити на: "безпечністю та якістю сільськогосподарської сировини та необроблених харчових продуктів тваринного та рослинного походження".

Варто зазначити, що деякими контрольними функціями у цій сфері наділена й Держсільгоспінспекція України. Збіг окремих об'єктів контролю (зокрема, додержання вимог нормативних документів щодо якості сільськогосподарської продукції) між названими вище органами, на нашу думку, призводить до дублювання їх повноважень і, зрештою, до неефективного контролю у досліджуваній сфері. Відтак, з метою виправлення ситуації, що склалася, вважаємо за необхідне до положення про Держсільгоспінспекцію України внести зміни, якими залишити за нею контрольні повноваження лише у галузі використання ГМО при вирощуванні сільськогосподарських культур та здійснення декларування сільськогосподарської продукції, у тому числі зернових культур.

Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економічного розвитку і торгівлі України є Держспоживінспекція України. Вона діє на підставі положення, затвердженого указом Президента України від 13 квітня 2011 року №465/2011 [7], відповідно до якого, в частині забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції, здійснює державний контроль за додержанням законодавства про захист прав споживачів, а також державний нагляд за додержанням технічних регламентів, стандартів, норм і правил (в тому числі й щодо якості сільськогосподарської продукції).

Відтак, Дерспоживінспекція є ще одним органом, уповноваженим на здійснення контролю за якістю та безпечністю сільськогосподарської продукції, яка надходить в обіг. Те, що цей орган не входить до сфери управління МОЗ і Мінагрополітики України, та особлива мета його діяльності, на нашу думку, сприяє здійсненню інспекцією неупередженого контролю у відповідній сфері.

Таким чином, інституційно-правову складову забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції в Україні формує ряд державних органів, які можна класифікувати наступним чином:

1) орган надвідомчого управління і контролю (МОЗ України);

2) орган спеціалізованого галузевого управління (Мінагрополітики України);

3) органи спеціалізованого функціонального управління (Держсанепідслужба України, Держсільгоспінспекція України, Держветфітослужба України та Держспоживінспекція України).

За результатами аналізу їх компетенції у досліджуваній галузі, з метою створення системи ефективного управління і контролю та усунення виявлених недоліків, пропонуємо:

1) зобов'язати МОЗ України привести нормативні акти у сфері забезпечення екологічної безпечності сільськогосподарської продукції, що належать до її компетенції, у відповідність до сучасних вимог та вимог міжнародних актів (оновити застарілі акти та розробити досі відсутні, зокрема, мінімальні специфікації якості сільськогосподарської продукції);

2) розширити повноваження Держсанепідслужби України, поклавши на неї обов'язок здійснювати контроль за безпечністю сільськогосподарської продукції, яка пройшла етапи обробки та (або) переробки;

3) звузити контрольні повноваження Держветфітослужби України у сфері харчової продукції до здійснення контролю лише за необробленою сільськогосподарською продукцією;

4) звести контрольні повноваження Держсільгоспінспекції України в досліджуваній галузі до контролю за використанням ГМО в рослинництві та їх вмістом у сільськогосподарській продукції, а також за проведенням декларування сільськогосподарської продукції, у тому числі зернових культур;

5) надати Держсільгоспінспекції України право обмежувати або тимчасово припиняти діяльність підприємств, установ і організацій у разі порушення ними вимог законодавства у підконтрольних їй сферах.

Література

1. Державні санітарні правила і норми "Допустимі дози, концентрації, кількості та рівні вмісту пестицидів у сільськогосподарській сировині, харчових продуктах, повітрі робочої зони, атмосферному повітрі, воді водойм, ґрунтах": постанова Головного державного санітарного лікаря України від 20 вересня 2001 року [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://www.budinfo.org.ua/doc/1303114.jsp

2. Єрмоленко В. Сільськогосподарська продукція як аграрно-правова категорія // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 6. - С. 58-61.

3. Медико-біологічні вимоги і санітарні норми якості продовольчої сировини і продуктів харчування: наказ заступника Міністра охорони здоров'я СРСР від 1 серпня 1989 року № 5061-89 [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v5061400-89/conv/print1335340765222305

4. Про Державну інспекцію сільського господарства України: указ Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 // Офіційний вісник України - 2011. - № 29. - Ст. 1265.

5. Про Міністерство аграрної політики та продовольства України: указ Президента України від 23 квітня 2010 року // Офіційний вісник України - 2011 - № 31. - Ст. 1326.

6. Про затвердження Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України: указ Президента України від 13 квітня 2011 року // Офіційний вісник України. - 2011 р. - № 29. - Ст. 1270.

7. Про Положення про Державну інспекцію України з питань захисту прав споживачів: указ Президента України від 13 квітня 2011 року 465/2011 // Офіційний вісник України - 2011. - № 29. - Ст. 1271.

8. Про Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України: указ Президента України від 6 квітня 2011 року № 400/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1235.

9. Про Положення про Міністерство охорони здоров'я України: указ Президента України від 13 квітня 2011 року № 467/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - Ст. 1273.

Размещено на Allbest.ru