Запровадження системи НАССР в Україні в контексті міжнародного стандарту ISO 22000:2005 та кодексу аліментаріус: порівняння в адміністративно-правовому аспекті

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАПРОВАДЖЕННЯ СИСТЕМИ НАССР В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ МІЖНАРОДНОГО СТАНДАРТУ ISO 22000:2005 ТА КОДЕКСУ АЛІМЕНТАРІУС НАССР (Hazard Analysis and Critical Control Point) попереджувальна система для забезпечення безпечності харчових продуктів [1, с. 11]. Міжнародний Кодекс загальних принципів гігієни харчових продуктів CAC/RCP 1-1969, перевид. 3 (1997), зміни 1999 [1, с. 141].:ПОРІВНЯННЯ В АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОМУ АСПЕКТІ

INTRODUCTION OF THE HACCP SYSTEM IN UKRAINE IN THE CONTEXT OF THE INTERNATIONAL STANDARD ISO 22000:2005 AND THE ALIMENTARIUS CODE: COMPARISON IN ADMINISTRATIVE AND LEGAL ASPECT

аспірант кафедри конституційного і адміністративного права Національного авіаційного університету

У статті розглядаються нормативно-правові аспекти запровадження на потужностях харчового виробництва попереджувальної системи для забезпечення безпечності харчових продуктів НАССР (Hazard Analysis and Critical Control Point) в Україні. Наголошується, що ця система контролю сьогодні визнана у всьому світі як найбільш ефективна система забезпечення безпеки харчових продуктів, зокрема, в країнах ЄС, США, Канаді, де впровадження та застосування НАССР в харчовій промисловості є обов'язковим. Вказується, що Директива Ради ЄС 93/43/ЕЕС від 14 липня 1993 р. «Про гігієну харчових продуктів» вимагає будувати системи контролю безпечності харчових продуктів на принципах системи HACCP. Враховується, що на міжнародному рівні система HACCP нормативно формалізована в технологічному (Кодекс Аліментаріус, Codex Alimentations) та управлінському аспектах (стандарт ISO 22000:2005), при цьому принципи правового регулювання за цими документами перетинаються в основних своїх аспектах. В Україні принципи HACCP та їхній зміст нормативно регламентовані та формалізовані в документі «Вимоги щодо розроблення, впровадження та застосування постійно діючих процедур, заснованих на принципах Системи управління безпечністю харчових продуктів (НАССР)», затверджені Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 1 жовтня 2012 р. № 590, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 9 жовтня 2012 р. за № 1704/22016 (Вимоги № 590). У статті порівнюються принципи HACCP, сформульовані в стандарті ISO 22000:2005, у Кодексі Аліментаріус, а також у Вимогах № 590. Порівняння проводиться з метою встановлення відповідності української системи НАССР міжнародним правилам. Показано, що принципи української системи НАССР, як правило, відповідають міжнародним стандартам, зокрема ISO 22000: 2005. Це означає, що законодавство України гарантує, що відповідно до нього харчові продукти, що походять з України, відповідають міжнародним вимогам щодо контролю їх виготовлення. Гарантією цього є також система заходів контролю, яка передбачена Законом України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин», а також іншими законами.

Ключові слова: безпека харчових продуктів, законодавче регулювання, аналіз небезпек та критичні контрольні точки, адміністративно-правова база.

The article deals with the regulatory aspects of the introduction of Hazard Analysis and Critical Control Point (HACCP) in Ukraine, at food production facilities. It is emphasized that this control system is now recognized worldwide as the most effective food safety system, in particular in the EU, US, Canada, where the implementation and application of HACCP in the food industry is mandatory. It is stated that the Directive of the Council EU 93/43EU of 14.07.1993 “On Food Hygiene” requires the construction of food safety monitoring systems on the principles of the HACCP system. It is taken into account that at the international level, the HACCP system is formalized in the technological aspect (Codex Alimentations) and the management aspect (ISO 22000:2005 standard), and the principles of legal regulation of these documents intersect in their main aspects. In Ukraine, the principles of HACCP and their content are regulated and formalized in the document “Requirements for the development, implementation and application of permanent procedures based on the principles of the Food Safety Management System (HACCP)”, approved by the Order of the Ministry of Agrarian Policy and Food of Ukraine from 01.10.2012 № 590, registered with the Ministry of Justice of Ukraine on 09.10.2012 under № 1704/22016 (Requirements № 590). The article compares the HACCP principles formulated in the ISO 22000:2005 standard in the Codex Alimentations, as well as in Requirements № 590. The comparison is made to establish that the Ukrainian HACCP system complies with international rules. It is shown that the principles of the Ukrainian HACCP system, as a rule, comply with international standards, in particular ISO 22000:2005. This means that the legislation of Ukraine guarantees that according to it foodstuffs originating from Ukraine meet the international requirements for control of their production. The guarantee of this is also the system of control measures, which is provided by the Law of Ukraine “On state control over compliance with the legislation on food, feed, animal by-products, animal health and welfare”, as well as other laws.

Key words: Food Safety, Legislative Regulation, Hazard Analysis and Critical Control Points, Administrative and Legal Framework.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Стурбованість щодо безпечності та якості харчових продуктів відчувається значною мірою в усьому світі [1, с. 3]. Водночас вирішення цих питань пов'язане не тільки з контролем якості кінцевого продукту, але й моніторингом виробничих процесів по всьому ланцюгу виробництва для своєчасного виявлення небезпечної продукції. Така система контролю отримала позначення НАССР. Ця система сьогодні визнана у всьому світі як найбільш ефективна система забезпечення безпеки харчових продуктів, зокрема, в країнах ЄС, США, Канаді, де впровадження та застосування НАССР в харчовій промисловості є обов'язковим [2, с. 255-256].

Відповідно до п. 2 ст. 3 Директиви Ради ЄС 93/43/ЕЕС від 14 липня 1993 р. «Про гігієну харчових продуктів» Цитується за довідником [1, с. 166]., підприємства харчової промисловості ідентифікують будь-який аспект своєї діяльності, який є визначним для безпечності продуктів харчування, а також слідкують за тим, щоб належні процедури безпеки були встановлені, впроваджені, дотримувались та актуалізувались, ґрунтуючись на принципах, використаних для розроблення системи НАССР (аналіз небезпечних чинників та критичні точки контролю).

В Україні система НАССР запроваджується на законодавчому рівні і у виробничу практику харчової промисловості [3-5 та ін.]. Станом на 2013 р. НАССР або аналогічні їй системи забезпечення безпеки під час виробництва харчових продуктів запроваджено на 709 підприємствах України [6, с. 6]. З іншого боку, згідно п. 1 ст. 59 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, передбачається наближення законів України до законів ЄС у сфері санітарних та фітосанітарних заходів. Отже, необхідно визначити, в якій мірі та система заходів та принципів, що запроваджується як НАССР в Україні, відповідає загальновизнаним світовим стандартам заходів та принципів HACCP. Зокрема, у статті [7, с. 160-161] звертається увага на загрози санкцій, які можуть бути застосовані до України у випадку, якщо виявиться невідповідність української системи HACCP загальновизнаним світовим системам.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В Україні Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 1 жовтня 2012 р. № 590, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 9 жовтня 2012 р. за № 1704/22016, затверджені «Вимоги щодо розроблення, впровадження та застосування постійно діючих процедур, заснованих на принципах Системи управління безпечністю харчових продуктів (НАССР)» (далі Вимоги № 590). Але загальновизнаним у світі джерелом нормативних уявлень про систему НАССР є Рекомендований міжнародний Кодекс загальних принципів гігієни харчових продуктів Кодекс Аліментаріус (Codex Alimentations [1, 8]). Заходи контролю, які подані в Кодексі, визнані на міжнародному рівні як суттєві умови для забезпечення безпечності та придатності для споживання харчових продуктів [1, с. 143]. Натомість, якщо Кодекс Аліментаріус описує переважно технологічний аспект НАССР, то стандарт ISO 22000:2005 [9] визначає вимоги до системи управління безпекою харчових продуктів; вважається, що він гармонізований із стандартами менеджменту якості, екологічного менеджменту і пристосований до сертифікації [10, с. 208]. При цьому розробники стандарту вважають, що цей стандарт поєднує в собі принципи HACCP та практичні кроки, розроблені в Кодексі Аліментаріус.

Варто зазначити, що в українській наукові літературі містяться певні дослідження принципів HACCP [4, с. 10-14]. Однак, за рідкісними винятками, принципи розглядаються абстрактно, без прив'язки до джерела їх встановлення і, відповідно, без порівняння сутності цих принципів за різними джерелами. Зокрема, практично не приділяється увага сутності та значенню Вимог № 590. Водночас, як зазначається в статті [12, с. 44], ринок ЄС є захищеним від небажаного імпорту за допомогою стандартів ISO. У статті [15, с. 48] констатується, що принципи НАССР, викладені в Регламенті ЄС 852/2004, сформульовано на основі підходу, прийнятого в Кодексі Аліментаріус.

Отже, захист економічних інтересів України залежить, у тому числі і від того, наскільки українська система стандартизації щодо HACCP відповідає загальновизнаним міжнародним системам. Тому піднята у статті тема є актуальною. Окремі підходи до порівняння наведено у статті [15], а також у міжнародних доповідях автора [16; 17].

Метою статті є порівняльний аналіз принципів HACCP, як вони сформульовані в стандарті ISO 22000:2005, в документах Кодексу Аліментаріус, а також в українському нормативному документі Вимогах № 590.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Адміністративно-правовий аспект запровадження системи НАССР, зокрема, в Україні, полягає у тому, що основні засади такого запровадження регламентуються засобами публічного адміністрування законодавчим регулюванням, державним контролем та встановленням відповідальності за порушення відповідних вимог. У цій ситуації, крім зацікавленості підприємств, є і очевидний публічний інтерес, оскільки запровадження системи НАССР є реалізацією механізму забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення країни.

Згідно із законодавством України, харчові продукти повинні відповідати мінімальним параметрам безпечності та специфікаціям якості, встановленим відповідними органами державного контролю. Одним з інструментів досягнення відповідності мінімальним параметрам безпечності є система НАССР [15, с. 46]. Загальна вимога обов'язкового запровадження системи НАССР виробниками харчових продуктів встановлена в Законі України (далі ЗУ) № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (у редакції ЗУ від 22 липня 2014 р. № 1602-УІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів»). Чинні закони України щодо окремих категорій харчових продуктів або містять аналогічну вимогу в повному обсязі, або частково, але в жодному випадку не суперечать ЗУ № 771/97-ВР [15, с. 46]. У цій нинішній редакції Закону введено найбільш систематичне законодавче регулювання системи НАССР: наведене визначення системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках (НАССР) система, яка ідентифікує, оцінює і контролює небезпечні фактори, що є визначальними для безпечності харчових продуктів (п. 81 ч. 1 ст. 1 Закону)3 Це формулювання повторене у п. 35 більш пізнього Закону «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» (від 18 травИЯ 2017 р. № 2042-УШ).; передбачено обов'язкове впровадження системи НАССР на підприємствах харчової промисловості (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону); сформульовані вимоги щодо застосування постійно діючих процедур, заснованих на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках (ст. 21 Закону). Цим законом передбачалася також відповідальність за невиконання встановленого законодавством зобов'язання щодо впровадження системи НАССР, відповідальність за інші порушення законодавства про харчові продукти та корми. Однак під час прийняття ЗУ від 18 травня 2017 р. № 2042-УІІІ «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» норми щодо відповідальності були перенесені та розширені у цей Закон. Зокрема, у п. 4 ч. 1 ст. 65 ЗУ № 2042-УІІІ передбачена відповідальність у формі штрафу за невиконання визначеного законом обов'язку щодо впровадження системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках НАССР. При цьому Прикінцеві та перехідні положення (пп. 1 п. 1) ЗУ № 1602-УІІ передбачають перехідний період до обов'язкового впровадження систем НАССР: щодо потужностей, які провадять діяльність з харчовими продуктами, у складі яких є неперероблені інгредієнти тваринного походження (крім малих потужностей), через три роки з дня, наступного за днем опублікування цього Закону (тобто з 20 вересня 2017 р.); щодо потужностей, які провадять діяльність з харчовими продуктами, у складі яких відсутні неперероблені інгредієнти тваринного походження (крім малих потужностей), через чотири роки з дня, наступного за днем опублікування цього Закону; щодо малих потужностей через п'ять років із дня, наступного за днем опублікування цього Закону Відповідно до п. 37 ч. 1 ст. 1 ЗУ № 771/97-ВР, малі потужності потужності, які постачають харчові продукти кінцевому споживачу, мають не більше ніж десять осіб робочого персоналу, займають площу не більше ніж 400 кв. м, або потужності, які не постачають харчові продукти кінцевому споживачу та мають не більше ніж п'ять осіб робочого персоналу..

За цих умов доцільно розглянути, чи відповідає нормативно українська система НАССР міжнародним стандартам.

Стандарт КО 22000:2005 визначає вимоги до системи управління безпечністю харчових продуктів, коли організація в харчовому ланцюзі повинна продемонструвати свою здатність забезпечити безпечність їжі під час споживання людиною. Він застосовується до всіх організацій, незалежно від їх розміру, які беруть участь у будь-якому аспекті харчового ланцюга і хочуть впроваджувати системи, які послідовно забезпечують безпечну продукцію. КО 22000:2005 визначає вимоги до організації. Використовуючи вимоги перевірки, він поєднує програми передумов з планом НАССР Аналіз небезпек є запорукою ефективної системи управління безпечністю харчових продуктів, оскільки її впровадження допомагає систематизувати знання, необхідні для створення ефективної комбінації контрольних заходів. Цей стандарт вимагає ідентифікації та оцінки всіх небезпек, які можна обґрунтовано очікувати в ланцюзі виробництва та споживання продуктів харчування, включаючи небезпеки, які можуть бути пов'язані з типом використовуваного процесу або обладнання. Розробники КО 22000:2005 вважають, що принципи Кодексу Аліментаріус та стандарту є послідовними. Порівняємо ці позиції:

ПРИНЦИП 1 [8]. Проведення аналізу небезпек.

КО 22000:2005: 7.4. Аналіз небезпек. Ідентифікація небезпек та визначення прийнятних рівнів. Оцінка небезпеки. 7.4.4.Вибір та оцінка заходів контролю.

ПРИНЦИП 2 [8]. Визначення критичних контрольних точок (ККТ).

КО 22000:2005: 7.6.2.Ідентифікація критичних контрольних точок (ККТ).

ПРИНЦИП 3 [8]. Встановлення критичних меж.

КО 22000:2005: 7.6.3. Визначення критичних меж для ККТ.

ПРИНЦИП 4 [8]. Створення системи для моніторингу контролю ККТ.

КО 22000:2005: 7.6.4.Системи моніторингу ККТ.

ПРИНЦИП 5 [8]. Визначення коригувальних дій, які повинні бути виконані, коли моніторинг показує, що певна ККТ не знаходиться під контролем.

КО 22000:2005: 7.6.5. Дії у разі перевищення критичних меж.

ПРИНЦИП 6 [8]. Встановлення процедур для верифікації, ефективної роботи НАССР.

КО 22000:2005: 7.8. Планування верифікації.

ПРИНЦИП 7 [8]. Визначення документації, що стосується всіх процедур і записів, що відповідають цим принципам та їх застосуванню.

КО 22000:2005: 4.2. Вимоги до документації. 7.7. Оновлення попередньої інформації та документів, зазначених у програмах попередніх вимог та плану НАССР.

Отже, можемо дійти висновку, що у випадку відповідності системи НАССР на виробничих потужностях вимогам до системи НАССР Кодексу Аліментаріус, то можна з великою вірогідністю припускати, що такі потужності з точки зору контролю якості відповідають і вимогам стандартизації за стандартом КО 22000:2005. Отже, в контексті порівняння з українським правовим регулюванням варто порівняти Вимоги № 590 з вимогами Кодексу Аліментаріус [8]. Порівняємо ці вимоги за принципами:

ПРИНЦИП 1 [8]. Провести аналіз небезпек. Команда НАССР повинна перерахувати всі небезпеки, які можуть бути обгрунтовано очікувані на кожному етапі від первинного виробництва, переробки, виготовлення та постачання до моменту споживання. Далі команда НАССР повинна провести аналіз небезпек, щоб визначити для плану НАССР, які небезпеки мають такий характер, що їх усунення або зменшення до прийнятних рівнів має важливе значення для виробництва безпечної їжі. При проведенні аналізу небезпек, де це можливо, слід включати: ймовірне виникнення небезпек та тяжкість їх несприятливих наслідків для здоров'я; якісна та/або кількісна оцінка наявності небезпек; виживання або розмноження проблемних мікроорганізмів; виробництво або збереження в їжі токсинів, хімікатів або фізичних агентів; умови, що ведуть до вищезазначеного. Потім команда НАССР повинна розглянути, які заходи контролю існують, та якщо такі існують, які можна застосувати для кожної небезпеки. Для контролю певної небезпеки (ризиків) може знадобитися більше одного заходу, і більш ніж одна небезпека може бути керована визначеним контрольним заходом.

ПРИНЦИП 1 (Україна). Аналіз небезпечних факторів з метою визначення відповідних заходів контролю. Цей аналіз повинен включати: виявлення значних небезпек та заходів контролю; використання аналізу для модифікації технологічного процесу або харчового продукту з метою подальшого забезпечення або підвищення його безпеки; надання в результаті аналізу підстав для визначення критичних контрольних точок (далі ККТ) відповідно до принципу 2 системи НАССР. Одним із варіантів підготовки до аналізу небезпечних факторів може бути попередня розробка переліку небезпечних факторів (біологічних, хімічних, фізичних), характерних для харчових продуктів і процесів, та визначення їх характеристик (властивостей). У процесі аналізу небезпечних факторів встановлюються можливі заходи контролю або ті, які вже застосовуються для запобігання виникненню, зменшення до прийнятного рівня або усунення кожного з небезпечних факторів та на яких етапах технологічного процесу це може бути. зроблено. На основі цього аналізу (дослідження) визначається значення ризику перевищення небезпечних факторів допустимого рівня. Аналіз небезпечних факторів повинен враховувати фактори, які можуть бути поза безпосереднім контролем оператора ринку. Наприклад, продаж продуктів харчування знаходиться під безпосереднім контролем оператора ринку, але інформація про те, як продукти харчування будуть розподілятися (продаватися), може вплинути, наприклад, на оцінку ризику. При проведенні аналізу небезпечних факторів необхідно враховувати питання, пов'язані з безпекою харчових продуктів.