Регуляторна діяльність держави як чинник розвитку циркової справи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Регуляторна діяльність держави як чинник розвитку циркової справи

Кашуба Владислав Геннадійович,

Мета роботи

Дослідження має на меті дослідити зміст державної політики, здійснюваної в Україні протягом останніх 30 років щодо суб'єктів державної циркової системи. Потребують аналізу кроки, здійснені Міністерством культури стосовно реформування організаційно -творчого устрою, моделей ієрархічної структури та управління системою, принципів субсидіювання та оподаткування підприємств галузі тощо.

Методологія роботи. Застосовано історико-фактографічний метод, що дозволяє задокументувати хід реформаторських зусиль держави, відобразити динаміку процесу трансформацій. Компаративний аналіз змісту нормативно-правових актів та наслідків їхньої дії дає змогу проаналізувати ефективність державних заходів. Таким чином, перевагу віддано емпіричним методам, з огляду на потребу опрацювання архівних даних.

Наукова новизна. Уперше в Україні розглянуто вплив державної політики на результативність державної циркової системи протягом останніх трьох десятиліть. Проаналізовано ефективність та наслідки державного втручання. Розуміння вад політики сприятиме оптимізації управління цирковим комплексом, яка є темою подальших досліджень.

Висновки. Констатовано низьку ефективність регулятивного впливу через брак послідовності й системного підходу, відставання від вимог часу та нерозуміння механізмів циркової системи, декларативність рішень. Показовим є відсутність профільного закону щодо циркової справи та брак у Мінкультури спеціального підрозділу, укомплектованого компетентними управлінцями цирку. Ідея централізації циркової справи та налагодження спільного конвеєру відображає, вірогідно, єдино можливу формулу збереження державної циркової системи, однак потребує реальних мотиваційних механізмів її втілення. Поки що держава їх не запропонувала. Водночас заслугою держави є майже цілковите збереження майнового комплексу циркової системи, завдяки забороні приватизації цирків (донедавна), а також хоч і мінімальним, але гарантованим асигнуванням. Це не забезпечує розвитку, але дає циркові шанс на майбутнє.

Ключові слова: реформа циркової справи, «Укрдержцирк», циркова система, циркове мистецтво.

Kashuba Vladyslav, postgraduate student, Kyiv National I. K. Karpenko-Kary Theatre, Cinema and Television University Regulatory activities of the state as a factor in circus industry development

The purpose of the article is to study the state policy performed by Ukraine over the state-owned circus system's subjects during the last 30 years. The purpose is also to analyze the steps taken by the Ministry of Culture in order to reform the organizational and creative structure of the national circus, its attempts to change existing models of hierarchical structure and management, principles of state subsidizing, and taxation of circus enterprises, etc.

Methodology. The historic-factual method is used in order to document the course of the government's reform efforts, to reflect the dynamic of the transformations process. Comparative analysis of the legislative acts and their consequences is applied in order to analyse effectiveness of the the measures applied by the government. So, empiric methods are given priority because of the need to process archival data.

Scientific novelty. For the first time in Ukraine the impact of the state policy performed during the last 30 years on the performance of the state-owned circus system is studied. The effectiveness and consequences of the state government's regulative invasion into the system are analyzed. Realizing of the state politics defects may contribute to optimisation of the circus system governing, which is the topic for the further studies.

Conclusions. Low efficiency of the regulatory influence was detected and it is explained by the deficit of consistent and systemic approach, lagging behind modern requirements, misunderstanding of the circus system mechanisms, and declarative decisions. The lack of a special law on circus industry as well as a competent circus managers' absence in the Ministry of Culture are significant facts. Probably, the ideas of centralised management and a single artistic conveyor reflect the only viable decision for the state circus system's survival, but their implementation assumes some strong motivational mechanisms. And they have not yet been designed. At the same time, the government managed to save a property complex of the circus system almost fully, due to the ban on the circuses privatization (until recently) and due to the minimum but guaranteed funding. That does not ensure the stable development but provides the circus with a chance for the a better future.

Key words:circus industry reforms, Ukrderzhtsirk, circus system, circus arts.

Актуальність теми дослідження

циркова система державна політика

Організаційно-творчі трансформації української циркової справи останніх трьох десятиліть викликають занепокоєння. Державна циркова система демонструє нестабільність організаційно-творчої моделі, недостатню ефективність управління, брак алгоритмів сталого розвитку вітчизняного цирку. Вагомим чинником кризи вбачається недосконалість законотворчого регулювання. Вакуум наукових розробок з теми сприяє загостренню кризи.

Аналіз досліджень і публікацій. Наразі практично немає досліджень, присвячених темі. Лише нещодавно стали предметом аналізу динаміка й наслідки організаційно-творчих змін, що їх зазнала українська циркова система від 1990-х і донині [2; 3; 4]. Було виявлено різноманітні чинники кризового стану державної циркової системи, як зовнішні (соціально-економічні потрясіння, вихід на ринок конкурентних видовищ та розваг, демографічна криза тощо), так і вагоміші - внутрішні (відтік людського капіталу, інтеграція в систему приватних структур, децентралізація управління) [21]. Утім, не розглядався вплив специфічного фактору - нормотворчого впливу держави.

Мета дослідження. Метою є дослідження змісту й наслідків регуляторного впливу держави в царині циркової справи протягом останніх трьох десятиліть, аналіз його вагомості як фактора впливу на стан галузі.

Виклад основного матеріалу

Розгляд оперує, головно, архівними відомостями щодо діяльності державної циркової системи в 1990-х - 2010-х роках. Застосовано метод компаративного аналізу, щодо змісту нормативно-правових актів та наслідків їхньої дії. Як зауважує дослідниця

Н. Кулик, в Україні протягом 1990-х років не було створено цілісного правового забезпечення культурної сфери [5, 7]. Держава відрізнялася інертністю в законотворчому врегулюванні проблем цирку й згодом. Показово, що законопроект щодо цирку був запропонований лише 2013 року, тобто через 20 років після усамостійнення, і зрештою не був ухвалений [18]. Значної шкоди завдало зволікання з утворенням «Укрдержцирку», що відбулося не 1991-го року (коли розпався «Союздержцирк»), а лише 1993-го. Це сприяло несправедливому розподілові активів та узурпації їх Росією [1, 18-20].

Через втручання політичного характеру «Укрдержцирк» особливо багато втратив у пору свого становлення. Так, справу було практично паралізовано в 1994-1995 рр., коли «Укрдержцирк» примусово й незаконно розформували та замінили «Укрцирком», причому сталося це саме через нестабільність державної політики та боротьбу за контроль над галуззю між впливовими політиками [11, 32-38, 48-45; 12, 3-10].

Надалі суттєвою перепоною становленню незалежного циркового конвеєру, вочевидь, стало підпорядкування новоствореного «главку» Міністерству культури. Від початку, добиваючись концентрації повноважень, молодий «главк» активно відстоював потребу виокремлення циркової системи в державне відомство, незалежне від урядових структур. На думку керманичів, зобов'язання узгоджувати з Мінкультури кожен крок позбавляла «Укрдержцирк» гнучкості й гальмувала вихід на європейський ринок. Українське профільне міністерство не мало фахівців у царині цирку, як і досвіду керування галуззю. Суть циркового конвеєру вимагала оперативного вирішення господарських питань, як-от: замовлення реквізиту, митне оформлення, послуги залізничного сполучення, перевезення й годівля тварин, їхнє утримання й ветеринарне обслуговування тощо. Увесь комплекс проблем, на переконання «главку», було б простіше вирішувати безпосередньо в інстанція без додаткових узгоджень із Мінкультури. За самостійності, «Укрдержцирк» обіцяв вийти на самоокупність уже 1997 року, або принаймні 2001-го [11, 1-9, 43-47; 12; 16, 28-34]. Наприкінці 1996 - навесні 1997 років, прагнення «Укрдержцирку» всамостійнитися майже реалізувалося: його перейменували в Державну циркову компанію України (ДЦКУ) й переформатували управлінську структуру в жаданому руслі централізації [13; 19, 1-12]. Однак не вдалося досягти найсуттєвішого: фінансування галузі з бюджету «окремим рядком». Уже невдовзі, у жовтні 1997 року Мінкультури взяло реванш і змусило закріпити в Статуті ДЦКУ підзвітність її міністерству [6; 19, 15-18] «Умовити» компанію було не так складно, у силу її фінансової залежності від Мінкультури, яке легко могло «перекрити кран».

Загалом регулятивні ініціативи Мінкультури протягом 1995-2000 років постійно тяжіли до обмеження ступеню централізації управлінських рішень та монолітності системи, що полягало в скороченні повноважень «главку» та зниженні його спроможності керувати системою [6; 15, 2; 14, 32; 16, 10-19, 22-27, 28-44; 17]. Зрештою Мінкультури спромоглося поставити питання життя й діяльності кожного з елементів системи у свою виключну компетенцію, що дало вагомий поштовх децентралізації циркового конвеєру. Профільне міністерство в 1999 році постановило: воно (а не ДЦКУ) є власником цирків, тож і підпорядкування та фінансування кожного з них має бути прямим - із Мінкультури. Таким чином, цирки стали самостійними юридичними особами - тобто нарівні з ДЦКУ, формально не підзвітні й не підпорядковані останній. Міністерство вимагало також обов'язкового погодження з ним будь-якої зовнішньоекономічної діяльності.

Попри все, центральна роль «главку» в організаційно-творчій структурі системи витікала з його статутних повноважень щодо управління конвеєром: «Організаційною основою творчо-виробничої діяльності Компанії є цирковий конвеєр. Планування і керівництво роботою циркового конвеєра, визначення порядку використання - прокату в ньому циркових програм, атракціонів і номерів, у тому числі зарубіжних, здійснює Компанія...» [20; 7]. Головне ж, цирки визнавали лідерство ДЦКУ фактично, оскільки на той час ще були невід'ємною частиною конвеєру й потребували повноважного координатора. Вони повсякчас прагнули закріпити повноваження «главку» й формально: так, восени 1999 року всупереч розформуванню міністерством творчого об'єднання Рада директорів знову самочинно проголосила його створення за зразком 1993 року [16, 56-57]. Адже результати втручань Мінкультури, за свідченням «циркових», були катастрофічні. Так, у травні 1999 року орган констатував, що з семи власних циркових програм не працювала жодна, натомість прокатувалися іноземні; працювали тільки 2 цирки з усіх наявних, а зали заповнювалися на 1/3; робота демонструвала збитки, а гастролі українських програм за кордоном були паралізовані міністерством [16, 28-44, 45].

Урядові втручання підривали керівну спроможність «главку», занепадали й такі його функції, як виробництво творчого продукту й розпорядження ним, утримання артистичного штату. За таких умов, у 2002-2003 роках система розпалася де-факто. За іронією долі, у Мінкультури саме в цей час усвідомили, що централізація має свої переваги. До висновків спонукали, в тому числі, аудитори та спеціальна колегія міністерства. Так, наприкінці 2003 року колегія констатувала фактичний поділ підприємств на ті, що здійснюють прокат і мають приміщення, але без штату артистів (цирки), і ті, які утримують штат артистів і відповідають за художньо- постановочну роботу, але не володіють жодним приміщенням (ДЦКУ, «Цирк на сцені» та державний колектив «Зірки України»). Таким чином, урядовці виснували: «творчо-виробничий комплекс, у т.ч. підготовка і випуск нових номерів, не пов'язаний з цирковими приміщеннями та їх матеріально - технічною базою», що має наслідком зменшення обсягу підготовки нового продукту, придбання реквізиту, обладнання, костюмів тощо. Низка жанрів, як-от: повітряні гімнасти, групові акробатичні номера, дресура та ін., стали дефіцитними, а нестача артистичних кадрів оцінювалася на рівні 40 % [7].

Отже, у 2004 році відбулася спроба відродити «Укрдержцирк», цього разу у вигляді державного об'єднання-концерну, де знову всі цирки, окрім Національного цирку України (НЦУ), віддавалися під оруду головної компанії, з передачею їй нерухомого майна цирків у оперативне управління на правах повного господарського відання - як внесків, тобто на баланс «главку» [10]. Утім, цирки вже призвичаїлися діяти на власний розсуд і об'єднання на практиці так і не відбулося. Як не сталося й кардинального поліпшення справ. Зрештою,у 2008 році Мінкульттуризму скасувало утворення концерну.

Іншим напрямом реформ був механізм державних асигнувань циркам. У 2011 році Кабмін постановив: будівлі (цирки) дотуються не більш як на 55 % свого фактичного валового доходу [9]. Виробники продукту й організатори прокату (ДЦКУ та Дирекція пересувних циркових колективів), відповідно, на 70 % (з 2016 року). Якщо ж підприємство збільшує частку власних доходів у структурі надходжень, то наступного року субсидія зменшується на цю різницю. Крім того, Мінкультури затверджує фінансові плани одержувачів коштів і подає їх у Мінфін. Про їх виконання цирки звітують щокварталу й за результатами 11 місяців у Мінкультури для подальшої передачі в Мінфін.

Давній принцип державного фінансування, заснований на зменшенні суми субсидії, щойно донор зменшить збитковість, був покликаний поступово вивести цирки із залежності від дотацій. Утім цей механізм справив демотиваційний ефект. Фінансова звітність цирків стала виявляти одну й ту ж спільну рису: економічний результат діяльності (з урахуванням отриманої субсидії) завжди тяжіє до нуля (див. фінансові звіти на сайтах цирків). Тобто немає ані значущих збитків, ані прибутку: витрат приблизно стільки, скільки власних надходжень і державних асигнувань у сумі, тож дотації рік від року не меншають. Штучність такого результату ні для кого не секрет, і вона з усією ясністю доводить неефективність регулятивної норми. Більше того, справедливі доводи циркових діячів щодо її здатності стимулювати корупційні механізми. За таких умов, циркам не вигідно показувати прибутки, адже їх неможливо буде використати на потреби розвитку, мотивації персоналу тощо: наступного року вони підуть на покриття поточних витрат, бо держава скоротить асигнування. Покластися цілком на те, що й наступний рік буде бодай настільки ж успішним, як звітний, підприємства не ризикують, що цілком логічно, за вже перманентної в нас суспільно-економічної нестабільності. Із тих же причин, норма щодо затвердження Мінкультури планових показників спонукає цирки про всяк випадок брати наскільки можливо нижчі планові зобов'язання, щоб бути певними в реальності їх виконання. Відтак невигідним є й значне їх перевиконання, адже наслідком може бути як надто високий власний дохід, що зменшить дотацію (в разі виникнення прибутку), так і збільшення міністерством планових показників у перспективі. Таким чином, цирки вмотивовані на заниження показників діяльності й власних валових доходів, з одного боку, а з іншого, на ситуативне збільшення витрат, купуючи, умовно кажучи, абищо, тільки-но виникає «ризик» прибутку. Іншими словами, природною лінією поведінки стає дотримання певного, одного разу взятого рівня показників. Але ж це є цілковито ірраціональним, з точки зору задач господарської діяльності, за своїм визначенням покликаної максимізувати прибутки й забезпечувати розвиток. У стратегічному вимірі, регулятивна норма увічнює установку на збитковість, програмуючи цирки на відсутність розвитку. Не випадково, навіть саме гасло про вихід на самоокупність поступово десь загубилося, зникнувши навіть із урядових циркулярів.

Окремо варто відзначити такі проблеми, як обкладання цирків податком на землю та ПДВ на суму валового виторгу, а також відсутність пільг на сплату комунальних послуг та електроенергії. Циркові підприємства мають у своєму розпорядженні досить великі земельні ділянки в центрах міст, що зумовлює високу вартість земельного податку. Великі майнові комплекси потребують і значного обсягу енергоносіїв, що має наслідком високі видатки на сплату комунальних. На додачу, тарифи за обома видами витрат постійно зростають. Окремою проблемою є ПДВ, що позбавляє цирки одразу ж вагомої частини виторгу. Задля звільнення віл ПДВ цього потрібне законодавче врегулювання, зокрема, ухвалення закону «Про національний культурний продукт», Податковий Кодекс передбачає пільги для його виробників і розповсюджувачів. Проте норма не працює, бо поняття «культурний продукт» досі не визначено законодавчо. Так само, попри збитковість протягом десятиріч, цирки не звільняються від податку на землю, як це передбачено для неприбуткових підприємств, що цілком утримуються коштом бюджету, адже відсутній правовий механізм визнання за цирками такого статусу.

Щодо реформаторських зусиль уряду, ще однією віхою на цьому шляху стало затвердження Мінкультури в 2017 році пріоритетних напрямів у сфері розвитку цирку [8]. Укотре пропонується відродження принципів управлінської колегіальності у вигляді створення Ради директорів, а також художньої ради при ДЦКУ за участю директорів цирків, укладення договору між підприємствами галузі, що має посилити взаємодію між елементами системи. Документ констатує, між іншим, що «цирковий конвеєр у зв'язку з недостатньою кількістю стаціонарних цирків в Україні повноцінно функціонувати не може», і пропонує шукати альтернативні форми прокату. Вочевидь, тим самим визнано неналежною нинішню співпрацю з приватними прокатниками.

Програма, досить об'ємна й багатоаспектна, має втім декларативний характер, адже визначає певні напрямки діяльності без покрокової деталізації та визначення конкретних заходів, відповідальних осіб, термінів виконання, джерел і обсягів фінансування. Головне ж, не передбачені механізми, що здатні «оживити» написане, тобто не вмотивовано цирки на втілення програми. Так, згадувану угоду між цирковими суб'єктами було невдовзі укладено. Утім залишаються невирішеними нагальні питання, як-от: приєднання до ДЦКУ харківської

Дирекції з підготовки номерів і програм та Художньо-виробничого комбінату; відсутність постановочної роботи в стаціонарних цирках; відтік за кордон і в приватну сферу артистичних кадрів буквально «з коліс» - щойно з випущених з Київської естрадно-циркової академії (КМАЕЦМ); зникнення низки жанрів тощо.

Наукова новизна. Вперше в Україні розглянуто вплив державної політики на результативність державної циркової системи. Охарактеризовано ефективність та наслідки державного регулювання циркової системи.

Висновки

Таким чином, регуляторні ініціативи держави стосовно циркової справи виявляють низьку ефективність, почасти через відставання від вимог часу та нерозуміння механізмів циркової системи, а почасти через декларативність положень. Ідея централізації циркової справи та налагодження спільного конвеєру відображає, вірогідно, єдино можливу формулу збереження державної циркової системи, однак потребує мотиваційних механізмів, що забезпечили б її втілення. Поки що урядовцям їх розробити не вдалося. Загалом, державна політика характеризується браком послідовності в рішеннях та системного підходу до проблем циркового мистецтва. У цьому контексті особливо показовим є той факт, що в Україні досі нема ані окремого закону щодо циркової справи, ані профільного підрозділу в структурі Мінкультури, вкомплектованого обізнаними в специфіці цирку фахівцями.

З іншого боку, важливою заслугою держави є майже цілковите збереження циркового комплексу, завдяки закріпленню державної форми власності й заборони (донедавна) приватизації цирків, а також, хай і мінімального, але гарантованого фінансування. Разом із тим, пошук ефективних інструментів державного стимулювання циркової галузі залишається завданням подальших досліджень.

Література

2. Кашуба В. Г. Гастрольна діяльність «Укрдержцирку» як індикатор «здоров'я» галузі. Мистецтвознавчі записки. 2021. № 40. С. 196-201. DOI: https://doi.org/10.32461/2226-2180.40.2021.250391.

3. Кашуба В. Г. Організаційно-творчітрансформації українського цирку: від централізації до реформ (1993 р. - донині). Українська культура. Рівне, 2021. № 36. С. 189 - 195. DOI:https ://doi. org/10.35619/ucpm.vi36.431.

4. Кашуба В. Г. Періоди розвиткуукраїнського цирку на сучасному етапі (кінець ХХ - початок ХХІ століття). Художня культура. Актуальні проблеми. К., 2020. № 16 (1), С. 171-181. DOI: https://doi.org/10.31500/1992-5514.16.2020.205255.

5. Кулик Н. А. Культурні процеси в Україні 90-х років ХХ століття (на прикладі державних закладів культури). Автореф. дис. канд. іст. наук. Київ, 1999. 17 с.

6. Наказ Міністерства культури і мистецтв України № 512 «Про «Державну циркову компаніюУкраїни». 22.10.1997. ЦДАМЛМУ. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 37. 1 арк.

7. Постанова Колегії Міністерства культури імистецтв України Про реформування циркової галузі України від 03.12.2003 р. № 12/1.ЦДАМЛМУ. Ф. 1393. Оп.1. Спр.90. 3 арк.

8. Про затвердження Пріоритетних напрямівщодо розвитку циркової справи в Україні : Наказ Міністерства культури України від 18.05.2017 р. № 436. URL: http://zakon.rada.gov.ua(датазвернення: 17.08.2019).

9. Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті Міністерству культури за деякими програмами : Постанова Кабінету Міністрів України від 9.03.2011 р. № 247. Урядовий кур'єр. № 59.01.04.2011.

10. Про реформування циркової галузі : Наказ Міністерства культури і мистецтв України. № 68 від 05.02.2004. URL: https://zakon.rada.gov.ua(дата звернення: 02.03.2019).

11. Протоколи засідань Ради директорів циркових підприємств і організацій. 1994. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 11. 60 арк.

12. Протоколи засідань оперативних нарад у президента творчого об'єднаня. 1996. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 33. 46 арк.

13. Протокол від 10.12.1996 р. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 29. 4 арк.

14. Протоколи №№ 1-52 засідань оперативних нарад у президента творчого об'єднання. 1997. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 42. 104 арк.

15. Протоколи №№ 8-10 засідань Ради директорів циркових підприємств і організацій. 1997. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 39. 57 арк.

16. Протоколи №№ 19 - 25 засідань Ради директорів циркових підприємств і організацій. 1999. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 59. 57 арк.

17. Протоколи засідань Ради директорів циркових підприємств і організацій. 2000. (Там само). ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 67. 33 арк.

18. Про цирки та циркову діяльність в Україні :Проєкт Закону України від 19.09.2013 р. № 3297. URL: http://search.ligazakon.ua(дата звернення:19.09.2018).

19. Статут ТО «ДЦКУ» та зміни і доповнення до Статуту. 21.03.1997; 22.10.1997. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 67. Спр. 38. 18 арк.

20. Статут ДП. 14.05.1999. ЦДАМЛМ України. Ф. 1393. Оп. 1. Спр. 58. 10 арк.

21. Kashuba, V. (2020с). Current Organisational and Creative Transformations of Ukrainian Circus Arts. Popular Entertainment Studies,. №11 (1-2). С. 25-45. Retrieved from https//novaojs.newcastle.edu.au/ojs/ index.php/pes/article/view/241 (дата звернення: 15.05.2022).

References

1. Documents of circus collectives meeting (1993). Central State Archive-Museum of Literature and Arts of Ukraine (CSAMLAU). Fund 1393, D. 1, F. 4, 20 [in Ukrainian].

2. Kashuba, V. G. (2021). Touring activities ofUkrderzhtsirk as a domain's “health” indicator. Mystetstvoznavchi zapysky, 40, 196-201. DOI:https://doi.org/10.32461/2226-2180.40.2021.250391 [in Ukrainian].

3. Kashuba, V. G. (2020). Organisational andCreative Transformations of Ukrainian Circus: from Centralization to Reforms (1993 - present). Ukrainian Culture, 36, 189 - 195. DOI:https://doi.org/10.35619/ucpm.vi36.431 [in Ukrainian].

4. Kashuba, V. G. (2020). Periods ofDevelopment of Ukrainian Circus during the Contemporary Era (late 20th through the early 21st century). Artistic Culture. Topical issues, 16 (1), 171181. DOI: https://doi.org/10.31500/1992-5514.16.2020.205255 [in Ukrainian].

5. Kulyk, N. A. (1999). Cultural Processes In Ukraine in 90-ies of the XX-th century (on the example of governmental cultural institutions). (Extended abstract of PhD dissertation). Kyiv. 17 p. [in Ukrainian].