Адміністративно-правові проблеми законодавчого регулювання митної справи в Україні

Розглядаючи ознаки митно-правової норми як юридичного явища, дисертант досліджує питання її змісту. З урахуванням певних теоретичних положень робиться висновок про тричленність змісту цієї норми - логічного, предметного й вольового елементів, а також про відбиття цього змісту в конкретному законодавчому приписі. Осатаній характеризується нормативністю, під якою мається на увазі не що інше, як спосіб вираження типових, загальних та обов'язкових сторін виконавчої діяльності держави в царині здійснення митної справи. Звертається також увага на те, що місце й роль митно-правових норм визначається їх безпосереднім регламентуючим значенням й установчим і комплексним характером. Виходячи з даного підходу, під митно-правовою нормою автор розуміє змістовний елемент митного законодавства, який видається й забезпечується державою, покликаний визначити основні сторони митної діяльності й виступає підґрунтям ефективного регулювання митних відносин.

Наступний крок у вивченні питання сутності митно-правових норм - обґрунтування уявлення про необхідність роздільного підходу до визначення структури відправних (установчих) норм і норм - правил поведінки. Диференційоване її висвітлення - об'єктивна закономірність наукового пізнання, яка сприяє глибшому розумінню змісту й регулятивній ролі цих норм, а значить, і більш правильному їх конструюванню й ефективному застосуванню.

У підрозділі 3.2 "Види митно-правових норм, їх класифікація й особливості застосування" привертається увага до того, що проведення видової класифікації митно-правових норм - є один з найпоширеніших прийомів, до якого вдаються в дослідженнях змісту певної галузі законодавства, у тому числі й митного. У наукових джерелах правознавства можна зустріти найрізноманітніші за назвою і змістом критерії визначення видів норм права (в середньому їх кількість коливається в межах п'яти-семи видів). На відміну від методології, що вивчає ознаки певних норм, їх чисельна класифікація не зазнала значних змін.

Для вивчення питання останньої можна використати два шляхи: (а) спробувати визначити максимальну кількість кваліфікаційних ознак поділу цих норм і (б) окреслити групу основних критеріїв, характеристика яких допомагає виробити достатньо повну уяву про види митно-правових норм. Другий є більш прийнятним, головне при цьому - правильно визначити основні кваліфікаційні ознаки, що становлять галузевий каркас норм митного права; а саме: а) градація митно-правових норм за функціональним призначенням, за якої вони поділяються на 4 види - визначальні, норми-приписи, загальні і спеціальні; б) в основі поділу митно-правових норм лежить критерій, що розкриває спосіб впливу цих норм. Згідно з ним норми митного законодавства поділяються на імперативні, диспозитивні, заохочувальні, рекомендаційні, зобов'язуючі, уповноважуючи, заборонні; в) третя кваліфікаційна ознака видового поділу цих норм визначає їх юридичний характер, за яким традиційно вони поділяються на матеріальні і процесуальні (процедурні). Наведені класифікаційні характеристики митно-правових норм вказують на необхідність створення таких законів, які в сукупності виражали б усі види цих норм і спряли б зростанню дієвості й ефективності правозастосовної діяльності митних органів усіх рівнів.

Застосування норм митного права збігається з функцією держави щодо здійснення митної справи, власне, це і є прояв державної влади в царині митних відносин. Таким чином, особливості застосування норм митного законодавства находять свій прояв у державно-владному характері, який виражається: а) у тому, що правозастосовною діяльністю займаються митні органи та їх посадовці в межах своєї компетенції; б) у здійсненні правозастосовної діяльності за одностороннім волевиявленням митних органів; в) в обов'язковості виконання прийнятих згідно із законом компетентними органами правозастосовних митних актів всіма особами, яким вони адресуються або діяльність яких певною мірою стикається з ними; г) у забезпеченні (за необхідністю) цих актів, державним примусом.

Стратегічна мета застосування норм митного законодавства досягається виконанням його головних завдань, формування яких відбувається за двома основними функціями цієї галузі права. Перше таке завдання - це здійснення функції правового регулювання суспільних відносин по забезпеченню прав і свобод людини в реалізації її публічних потреб та інтересів у рамках митної діяльності, що охоплюється предметом митного законодавства; друге - це виконання функції індивідуального (казуального) правового захисту вказаних вище, а також інших регулятивних відносин, пов'язаних з переміщенням товарів, транспортних засобів, послуг та цінностей через митний кордон України.

У підрозділі 3.3 "Закон - основна форма митного законодавства" стверджується, що в умовах формування правової держави воно повинно бути представлено виключно митно-правовим законом. Дається характеристика митно-правового закону, наголошується, що він регулює найбільш значні й важливі сторони митної діяльності, має вищу юридичну силу в системі всіх митно-правових нормативних актів. За своїм значенням цей закон є актом стрижневого значення. Це виявляється в тому, що (а) всі інші нормативні митно-правові акти повинні видаватися на підставі митно-правових законів і не суперечити їм, (б) як найвище вираження державної волі, зміст відповідних законів не підлягає контролю з боку будь-яких органів (окрім Верховної Ради й Конституційного Суду України), (в) митно-правовий закон може бути скасовано, доповнено або змінено лише іншим законом.

Наявність розглянутих та інших ознак свідчить, що митно-правовий закон - це прийнятий в особливому порядку первинний акт з основних питань організації й функціонування митної системи України, який виражає загальну державну політику й наділений вищою юридичною силою в системі форм реалізації актів митного законодавства. Підкреслюється, що наведене визначення містить декілька помітних новел: а) це стосується положення про те, що закон є основною складовою частиною митної системи, тобто виконує роль ключової владно-правової форми; б) зміст законодавства залежить від пріоритетних засад митної політики держави; в) у ньому зафіксовано вищу юридичну силу закону, яка полягає в забезпеченні повної, всебічної і своєчасної реалізації митних потреб та інтересів, що мають (або повинні мати) відповідне нормативне закріплення. Саме в останньому нововведенні міститься сутність юридичного призначення закону як основної форми митного законодавства.

Успіх подальшого вдосконалення митного законодавства в умовах проведення адміністративної реформи в країні прямо залежить від результатів розв'язання 3-х нагальних завдань: а) вчасного й позитивного завершення принципів організації й функціонування органів митної служби, що передбачено Конституцією й Митним кодексом України; б) переорієнтація здійснення митних функцій на першочергову реалізацію потреб та інтересів, закріплених у міжнародних митно-правових актах країн ЄС і тих, що входять до відповідних митних союзів і міжнародних торговельних організацій; в) налагодження механізму диференційованого використання 4-х основних форматів здійснення митної справи - митного контролю, митного регулювання, справляння мита, боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил. Ураховуючи це, зазначається, що розгляд цієї проблеми має відбуватись у 2-х площинах, які характеризують (а) процес адаптації національного митного законодавства до вимог ЄС і (б) заходи адміністративної реформи, спрямовані на вдосконалення моделі державного управляння, невід'ємним складником якої є митне законодавство України.

Розділ 4. "Юридичні гарантії забезпечення законності в реалізації митного законодавства України" присвячено розкриттю в певній послідовності основних організаційно-правових засобів (способів) забезпечення законності в царині митних відносин.

У підрозділі 4.1 "Контроль за діяльністю митних органів" аналізуються основні напрямки й види контролю за діяльністю митних органів. Контроль можливий лише за основними, найважливішими сторонами митної справи, які виступають об'єктами контрольної діяльності. Під останніми розуміються певні суспільні відносини, пов'язані з використанням відповідних митних правил, приписів або заборон. До основних напрямків контролю слід віднести такі об'єкти: а) форми й методи митної діяльності уповноважених державних органів; б) законність і доцільність рішень, що приймаються органами митної служби у процесі виконання ними основних функцій; в) своєчасність і сумлінність у виконанні службових обов'язків посадовцями митних органів; г) дотримання прав, свобод і законних інтересів громадян і юридичних осіб у митній сфері; д) підбір і розміщення митних кадрів, покращання рівня їх професійної підготовки.

Повноцінне і якісне формування змісту об'єктів розглядуваного контролю прямо залежить від ступеня розвитку системи органів, що його здійснюють. У зв'язку з цим належна увага приділяється контролю, що виконується як на надвідомчому рівні, так і в самій системі органів митної служби. Повноваження надвідомчого контролю відповідно до чинного законодавства належать Президентові, Верховній Раді й Кабінету Міністрів України, судовим та іншим органам; відомчий же контроль здійснює митна служба України. Парламент відповідно до наданих йому повноважень безпосередньо або через свої органи контролює дотримання прийнятих ними законів і постанов з питань митної справи, а також діяльність певних посадовців. За необхідності він може створювати тимчасові ревізійні, контрольні, слідчі комісії або постійні комітети. Усі підконтрольні суб'єкти зобов'язані виконувати вимоги названих інституцій, надавати їм необхідні матеріали й документи, розглядати в обов'язковому порядку їх рекомендації й повідомляти в установлений ними строк про результати розгляду й вжиті заходи. митне законодавство справа правова

На підставі проведеного аналізу нормативно-правових актів та фактичних даних автор стверджує про наявність президентського контролю за діяльністю митних органів по дотриманню ними вимог законодавства і в аспекті досліджуваної проблематики відносить його до юридичних гарантій забезпечення законності. Безпосередній контроль Президент здійснює при створенні, реорганізації й ліквідації спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері митної справи, за поданням Прем'єр-міністра, при призначенні керівника центрального органу виконавчої влади з питань митної справи. Контроль у митній сфері забезпечується також обов'язком митної служби подавати Міністерству фінансів звіт про надходження до Держбюджету України коштів від податків і зборів, справляння яких покладено на митні органи. Що стосується контролю судів, то він виявляється в перевірці правомірності актів митних органів, оцінці дій та рішень їх посадовців з точки зору відповідності чинному законодавству.

Відомчий контроль у митній сфері забезпечується проведенням комплексних перевірок оперативно-службової діяльності регіональних митниць, митниць і підпорядкованих їм спеціалізованих установ та організацій. Це один з основних засобів забезпечення законності в діяльності митних органів, оскільки суб'єкти відомчого контролю (а) найбільше наближені до контрольованої митної діяльності, (б) у процесі контролю можуть звертатися до таких аспектів спеціального виду митних функцій, які професійно не завжди досяжні іншим суб'єктам контролю в цій галузі, (в) мають можливість оперативно реагувати на виявлені недоліки і швидко усувати порушення митного законодавства, поновлюючи права й інтереси громадян та юридичних осіб. Окремо досліджуються принципи й форми цього виду контролю, наголошується, що найдієвішою формою є особистий контроль керівника митного органу у вигляді перевірки.

Реалізація вказаного основного елемента відомчого контролю - це доcить тривалий і складний за своїм змістом алгоритм дії, які мають свою видову градацію і розглядаються в межах щонайменше 5-ти стадій: а) вибір об'єкта контролю, встановлення мети й засобу його здійснення; б) перевірка, ревізія або спостереження, які дозволяють виявити фактичний стан справ; в) аналіз, що виявляється у зіставленні фактичних даних з рішеннями, оцінка його результатів; г) прийняття рішення за підсумками контролю, інформація про відповідні факти, пропозиції й рекомендації; д) виконання рішення, прийнятого за результатами контролю.

Залишаються невирішеними, констатує дисертант, проблеми вдосконалення законодавства, що стосується єдиного нормативно-правового акта, який закріпив би методику контролю в митних органах, чітко визначив би функціональні обов'язки посадовців, які займаються контрольною діяльністю в межах митної системи нашої держави.

У підрозділ 4.2 "Право громадян на звернення до митних органів" констатується, що звернення громадян - особливий етап забезпечення законності у сфері митно-правових відносин громадян з державними органами. Указана особливість полягає в тому, що ініціаторами відповідних перевірок виступають не митні органи, а окремі фізичні особи, громадяни, хоча самі, не маючи необхідних владних повноважень, безпосередньо ніяких перевірок чи інших контрольних дій чинити не вправі. Звертаючись до компетентних органів з пропозиціями, заявами та скаргами, вони лише сигналізують про порушення законності й митної дисципліни, надаючи змогу уповноваженим органам держави розібратися в конфліктній справі. Характерно, що громадяни нікому не дають обов'язкових до виконання вказівок, нікого не притягають до відповідальності. Їх контрольні повноваження обмежуються виявленням порушень і недоліків та інформуванням про них компетентних органів митної служби. Назвати такі дії контрольними можна лише умовно, автор пропонує їх визнати "юридичним позасудовим механізмом реалізації права на оскарження неправомірних дій, рішень чи постанов митних органів" і розуміти його як встановлену законом функціональну систему захисту митних потреб та інтересів громадян, яка функціонує в межах діяльності органів митної служби і потребує відповідної нормативно-правової регламентації. Запровадження в митну службу цієї категорії дозволить у перспективі (а) вдосконалити алгоритм дослідження проблеми правових взаємовідносин громадян і митної служби; (б) оптимізувати митно-правовий нормотворчий процес, спрямувавши його на реалізацію нагальних потреб суспільства щодо демократизації митної системи; (в) сформулювати засади нової концепції митного права України, конструкція якої більшою мірою відповідатиме стандартам європейського митного простору.

У підрозділі 4.3 "Судовий контроль у галузі митної справи" розглядаються сутність і специфіка судового контролю на сучасному етапі державотворення в царині митних відносин. Особливості судового контролю у цій сфері полягають у тому, що він (а) здійснюється судовою гілкою державної влади і (б) провадиться не систематично, а ситуативно (одноразово) - при розгляді конкретних справ митного характеру в судах. Специфічними є і предмет судового контролю - митні спірні відносини, які виникають між суб'єктами митного права. Одним із визначальних елементів судового контролю як вбачається, має стати адміністративна юстиція, тобто адміністративні суди, до компетенції яких автор пропонує крім передбачених ст. 20 проекту Адміністративного процесуального кодексу України віднести: а) спори про рішення, дії або бездіяльність органів митної служби та їх посадовців, працівників, які не мають цього статусу, але беруть участь у підготовці й проведенні процедур митного контролю й оформлення, на базі яких фізичні та юридичні способи здійснюють переміщення товарів через митний кордон України; б) необхідність (або доцільність) прийняття актів державного управління стосовно здійснення відповідних дій (або утримання від них) органами митної служби (їх посадовцями) в інтересах громадян або юридичних осіб; в) законність юрисдикційних рішень, прийнятих органами митної служби щодо громадян про застосування до них заходів адміністративного примусу.

З метою вдосконалення контрольної діяльності Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції й господарських судів у митній сфері дисертант вносить низку пропозицій по оптимізації форм і методів контролю з боку цих судів. Судовий контроль визначається як заснована на законі діяльність судів по перевірці правомірності актів правозастосування й дій органів митної служби, їх посадових осіб, поновленню порушених прав, відшкодуванню заподіяних збитків, а в необхідних випадках - застосуванню до порушників митних правил адміністративних стягнень та інших заходів державного примусу.

У підрозділі 4.4 "Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням митного законодавства" визначаються сутність та основні напрямки прокурорського нагляду в царині діяльності органів митної служби. Пропонується визнати складовою частиною (об'єктом) прокурорського нагляду законність діяльності органів митної служби при провадженні дізнання у справах про контрабанду, вирішенні справ про порушення митних правил тощо.

Виходячи з адміністративно-правової проблематики дослідження, автор обґрунтовує необхідність уточнення змісту статей 396 і 397 Митного кодексу України, якими передбачено внесення подання прокурора на постанови митних органів у справах про порушення митних правил. Згідно з наведеним, подання прокурора розглядається правомочними посадовцями в 10-денний строк з дня їх надходження і зупиняється виконання постанови митного органу у справі про порушення митного законодавства до закінчення перевірки. Зважаючи на порівняльний аналіз подання і протест прокурора, дисертант рекомендує у названих статтях МК замінити терміни: "подання" - на "протест", бо результати дії акта прокурорського реагування, закріплені в наведених положеннях митного законодавства характерні не для подання, а саме для протесту.

Доводиться, що сутність і призначення нагляду прокуратури на сучасному етапі полягає в забезпеченні економічних інтересів держави й кожного громадянина, у підтриманні правовими засобами відповідного паритету між правами й обов'язками митного характеру кожної з цих сторін. Прокурорський нагляд у сфері додержання й застосування митного законодавства - це необхідний елемент поділу влади, який сприяє взаємодії її гілок, оскільки кожна з них на своєму рівні покликана забезпечувати відповідні права та свободи людини, захист державних і суспільних інтересів. Прокуратура виступає своєрідним органом коригування законності в митних процесах, інститутом нагляду за діяльністю органів митного контролю і правоохоронних структур. Запровадження прокурорського нагляду за законністю у здійсненні митної справи виступає ефективним засобом впливу на формування державної митної політики, що відповідає вимогам ЄС.

Розділ 5. "Адаптація митного законодавства України в контексті європейського вибору: проблеми й етапи вирішення" присвячено з'ясуванню характеристики складників процесу адаптації митного законодавства України до вимог ЄС, його етапів і пріоритетних напрямків реалізації.

У підрозділі 5.1 "Організаційно-правові засади і перспектива адаптації митного законодавства України до вимог Європейського Союзу" досліджується стан митного законодавства України в контексті вимог міжнародних норм і стандартів. Увага приділяється насамперед аналізу існуючих організаційно-правових засад адаптації національного митного законодавства до загально-визначених положень міжнародного права. Створення Єдиного економічного простору (ЄЕП) на теренах колишнього Радянського Союзу не повинно стати на шляху проголошеної стратегії входження України до ЄС. Держава має діяти масштабніше й розвивати взаємовідносини зі своїми головними партнерами вже сьогодні, послідовно створюючи при цьому передумови, необхідні для набуття членства в ЄС. Це має забезпечити її входження до європейського економічного політичного та правового простору й отримання на цій підставі статусу асоційованого членства ЄС, що є головним зовнішньоекономічним пріоритетом України в середньостроковому вимірі.

Акцентується увага на тому, що одним із відправних пунктів для подальших позитивних зрушень у ставленні ЄС до України можна вважати розвиток партнерства у сфері здійснення митної справи. Тобто вдосконалення митної політики, покращання митної інфраструктури, модернізація пунктів перетину митного кордону, спільне розв'язання проблеми адаптації митного законодавства до європейських норм і стандартів, започаткування для цього відповідних політичних, економічних та організаційно-правових засад.

За сучасних умов розвитку митного законодавства України перелік організаційно-правових засад, які визначають характерні риси його адаптації до євростандартів, поступово розширюється. Саме цю тенденцію можна помітити, аналізуючи особливості змісту низки міжнародно-правових актів про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами, у яких виокремлені пріоритетні сфери законодавства щодо цих процесів адаптації, у тому числі й митного законодавства. Даний процес зумовлюється багатьма чинниками головним з яких є: 1) запровадження нової системи організації митної справи в Україні; 2) продовження згідно з Конституцією України розвитку судового захисту прав людини в її відносинах з органами митної служби; 3) модернізація державного управління митною справою та її функцій. Викладаючи перспективи адаптації митного законодавства України, автор вважає за необхідне використовувати нові критерії тлумачення його властивостей, насамперед таких, як загальна визначеність у міжнародному масштабі еталонів митної діяльності, їх функціональна взаємоузгодженість між собою, ступінь інтегрованості варіантів митної поведінки, особливості збереження режиму належного митного оформлення й контролю та ін. Наведені характеристики стосуються інтеграційних відносин перехідного періоду розвитку України. Це означає, що в процесі оновлення вітчизняного митного законодавства зміст розглянутих критеріїв може набути нових ознак, які віддзеркалюватимуть результати входження України у світову спільноту.

У підрозділі 5.2 "Етапи і пріоритетні напрямки адаптації митного законодавства України до правового простору Європейського Союзу" зазначається, що серед проблем організаційно-правового забезпечення інтеграційних процесів митного законодавства проблема поетапного визначення пріоритетності відповідних напрямків є визначальною. Наголошується, що адаптація національного митного законодавства, як і будь-якої іншої галузі, - це планомірний і тривалий процес, що включає декілька послідовних етапів, на кожному з яких має досягатися певний ступінь відповідності національних правових норм acquis ЄС. Тому розгляд цієї проблеми відбувається відповідно до "Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" (розд. V), від 18.03.04 р., згідно з яким перший етап розраховано на 2004-2007 рр. Наступні етапи визначаються залежно від результатів, досягнутих на попередніх, економічної, політичної й соціальної ситуацій, що склалася в Україні, а також розвитку взаємовідносин з ЄС.

На першому етапі адаптації законодавства України згідно зі ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.94 р. (УПС) пріоритет належить і митному праву. У зв'язку з цим необхідно здійснити низку заходів: 1) забезпечити розробку глосарія (словника) термінів acquis communautaire (спільного доробку) для адекватності їх розуміння й уніфікованого застосування у процесі адаптації, підготувати єдині вимоги до перекладу відповідних митно-правових актів на українську мову, створити їх центральну систему; 2) провести нормативно-правове дослідження відповідності митного законодавства України нормам і стандартам європейського митного права; 3) створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського митного права, забезпечити вільний доступ до неї учасників адаптування законодавства; 4) створити систему навчання й підвищення кваліфікації працівників митних органів з питань європейського митного права за розробленими й затвердженими відповідними навчальними програмами; 5) вжити заходів щодо опрацювання й затвердження парламентом та урядом України механізму підготовки планів-графіків адаптації вітчизняного митого законодавства й моніторингу їх виконання; 6) на підставі вивчення й урахування відповідного досвіду держав Західної Європи створити ефективний механізм адаптування митного законодавства, у тому числі по перевірці проектів законів України та інших нормативно-правових актів щодо їх відповідності acquis ЄС.

На другому етапі процес адаптації українського митного законодавства зосереджуватиметься на таких завданнях, як (а) перегляд останнього у сферах, визначених ч. 2 ст. 51 УПС, з метою забезпечення його найближчої відповідності законодавству ЄС і (б) створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства України в Євросоюзі.

Третій етап адаптації залежатиме від укладення Угоди про асоційоване членства України в ЄС і включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного Європейського ринку. Він охоплює чотири стадії: а) планування роботи; б) розроблення проектів нормативно-правових актів України згідно з вимогами УПС з урахуванням основних положень ЄС; в) проведення правової експертизи правових норм, проектів, що узгоджуються щодо їх відповідності основним положенням законодавства ЄС; г) імплементація адаптованого законодавства шляхом прийняття відповідних підзаконних нормативних актів та управлінських рішень з питань, віднесених до компетенції митних органів.

Дослідження проблем адаптації митного законодавства як однієї з владних форм безпосереднього втілення складових євроінтеграції України має значні перспективи з наступних міркувань. По-перше, воно дозволяє докладніше і глибше вивчити сутність відносин громадян (людини, підприємця) з органами митної служби, зробити їх своєрідні зрізи, зокрема, поглянути на причини поки що маловивчених митних деліктів, краще зрозуміти їх витоки і природу (адміністративно-митний деліктологічний аспект). По-друге, дослідження зазначених аспектів у новому ракурсі сприятиме зміцненню теоретичного інформаційного й кадрового підґрунтя митної системи. По-третє, за цих умов суттєво інтенсифікуються процеси митної нормотворчості, під час яких набувають подальшої реалізації вже сформовані напрямки євроадаптації законодавства розглядуваної правової галузі.

ВИСНОВКИ

За результатами дослідження в дисертації наведені теоретичні узагальнення й запропоновані нові вирішення наукового завдання, що виявляються у комплексному аналізі проблем законодавчого регулювання митної справи. У висновках формулюються основні результати дослідження, найбільш значні положення, пропозиції по вдосконаленню адміністративно-правового регулювання митної сфери, окреслено проблеми, вирішення яких може сприяти підвищенню ефективності адаптації вітчизняного законодавства до вимог Євросоюзу.

1. Сучасне митне законодавство України слід розглядати як систему законодавчих актів, що виражають основоположні митно-правові норми, покликані на засадах принципів єдності гуманізму, демократизму і справедливості регулювати здійснення митної справи в державі. Митне законодавство досліджується в контексті його відмінності від митного права, а також взаємозв'язку з відповідними митно- й адміністративно-правовими нормами. Головним систематизуючим чинником, який характеризує цю галузь українського законодавства й відмежовує її від інших, є предмет регулювання, що становить собою правовідносини по здійсненню митної справи (митної діяльності), якій притаманні відповідні риси, а також взаємозв'язки з іншими видами соціальної діяльності, насамперед, з державним управлінням.

2. Під час вивчення аксіологічного аспекту (суспільної цінності) оновленого митного законодавства України мають ураховуватися дві визначальні позиції: перша пов'язана з місцем і роллю митного законодавства у вітчизняній правовій системі, друга характеризується змістом основних завдань, що покладаються на цю правову галузь як на один з головних правових інструментів забезпечення владно-управлінських процесів у сфері здійснення митної справи.

3. Митна справа - складник державного управління в царині зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності, яку можна визначити як систему суспільних відносин, що виникають під час переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон, а також у зв'язку із забезпеченням економіко-регулятивних, фіскальних і правоохоронних завдань митної політики держави, сформульованих у МК України та інших законодавчих актах, де відповідно до норм права одним із суб'єктів виступає орган або установа митної служби, їх організація чи посадовець.

4. Україна має досить розгалужену систему митного законодавства, яка в цілому характеризується єдністю й диференційністю. Єдність системи, утворюючих її актів обумовлена змістом, виражених у них базових митно-правових норм. Зрозуміло, що вся багатоманітність основоположних митно-правових норм не може бути виражена окремим нормативним актом або навіть їх відповідною сукупністю. Ця властивість притаманна всій системі, усім нормативним актам, які входять до її складу. Внутрішня єдність митного законодавства доповнюється зовнішнім верховенством Конституції України, а також об'єднуючою функцією відповідних галузевих кодифікаційних актів. Будучи засобом вироблення нормативних узагальнень і функціональним чинником структури самого митного права, кодифіковані акти виступають об'єднуючим началом стосовно того чи іншого комплексу нормативних актів - своєрідного системного стрижня, що зв'язує нормативний акт у цілі системи і підсистеми. Таким актом у даній системі є Митний кодекс України - визначальний кодифікований чинник (елемент), який об'єднує акти вищих органів державної влади, прийняті з питань митної справи, і надає їм необхідної стійкості і стабільності.

5. Принципи митного законодавства - вихідні, об'єктивно зумовлені основоположні чинники, відповідно до яких формуються й функціонують система і зміст цієї галузі українського права, яка інтенсивно розвивається згідно з вимогами європейського митного простору. При характеристиці галузевих принципів митного законодавства потрібно виходити із взаємозв'язку з принципами здійснення митної справи України, з того, що перші тісно пов'язані з принципами виконавчо-розпорядчої діяльності держави в царині митних відносин, а другі становлять собою потенційні принципи формування галузевих - митного законодавства. У нормах митного права принципи митної діяльності (митної справи) виступають у зміненому виді, приймаючи форму конкретних загальнообов'язкових вимог, що, звичайно, потребує відповідних уточнень і пояснень.

6. Суть у тому, що різностороння система галузевих принципів митного законодавства України поділяється на (а) основні і (б) принципи формування і функціонування його конкретних інститутів (частин). До основних належать принципи регулювання взаємовідносин суспільства й митних органів: а) служіння органів митної служби суспільству й людині; б) обмеженість втручання органів, здійснюючих функції митної справи, в господарську діяльність громадян та їх особисте життя; в) повнота прав і свобод громадян у митно-правовій сфері; г) взаємна відповідальність учасників митних відносин; д) мінімально необхідні повноваження митних органів; е) оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів митної служби з компетенцією органів місцевого самоврядування. Усі вони мають загальногалузеве значення, впливають на зміст окремих інститутів митного законодавства і визначають його пріоритети в умовах демократизації суспільства.

7. Митно-правові норми - визначальний елемент змісту митного законодавства - слід розглядати через призму відбиття соціальної дійсності, тобто визначення тотожності предмета їх відображення і предмета регулювання. Митно-правові норми відбивають те, що регулюють. Отже, об'єктом відображення митно-правових норм є відповідні сторони виконавчо-розпорядчої діяльності держави в митній сфері, або відповідно до чинного законодавства здійснення митної справи (діяльності). А чи всі митно-правові норми складають зміст митного законодавства України? У дисертації на це запитання дається заперечна відповідь. Зміст митного законодавства становлять, на наш погляд, не будь-які норми, а лише певні - основоположні у своїй ролі митно-правові норми, а за формою - законодавчі, виражені у відповідних законодавчих актах. Вони і є підґрунтям, ядром митного законодавства. Митно-правові законодавчі норми, як змістовний елемент митного законодавства, - це веління, що видаються державою й нею охороняються; вони покликані регулювати визначальні у своєму значенні сторони митної діяльності держави і служать у зв'язку з цим базою розвитку й удосконалення інших митно-правових норм.

8. Для докладнішого з'ясування теоретичних засад чинного митного законодавства особливо ретельно вивчені питання його форми і змісту. Аналіз останнього дозволив сформулювати висновок, що його основною формою є митно-правовий закон. За своїм значенням це акт стрижневого характеру. Саме в митно-правових законах містяться визначальні митні норми, які започатковують підвалини регулювання митно-правової сфери, розвивають, доповнюють і змінюють її складники, надаючи їй відповідної єдності і стабільності. Митно-правові норми, закріплені в інших нормативних актах, ґрунтуються на митно-правових законах, мають похідний характер, тобто базуються на тому фундаменті, який встановлено в митно-правовому законі. Досить часто виникають ситуації, коли в митній сфері доцільніше використовувати норму підзаконного акта, що зумовлено тим, що закон, будучи стабільним, переважно виконує лише загальну роль. А тому, коли потрібна конкретна регламентація, найчастіше використовуються інші форми законодавства - постанови уряду, відомчі нормативні акти; тобто митно-правовий закон не завжди може відігравати центральну роль у процесі прийняття того чи іншого рішення.

9. Забезпечення законності в митній сфері тісно пов'язано з правовою формою, оскільки законність, включаючи й митну справу, потребує максимальної ефективності такої форми. Зміцнення законності можливе лише на підставі кодифікаційних засад, що забезпечують повноту, єдність, погодженість і стабільність митного законодавства. У підґрунтя режиму реалізації норм митного законодавства мають бути покладені певні юридичні гарантії, які становлять досить складне поняття і включають (а) митно-правові норми, (б) юридичну діяльність щодо їх застосування і (в) спеціально створені державою й передбачені у відповідних нормативних актах способи забезпечення законності - контроль, нагляд, право на звернення. Зазначені елементи становлять основний зміст юридичних гарантій законності в розглядуваній царині державного управління.

10. Стосовно проблеми адаптації митного законодавства України до вимог ЄС зазначимо, що інтеграційні процеси України як незалежної держави у світову економіку розвиваються вже понад 13 років. Сьогодні вони мають два основні вектори - ЄС і ЄЕП. Участь ЄЕП полягає у створенні зони вільної торгівлі, що не повинно стати на шляху намагання входження України в ЄС в перспективі, оскільки ототожнення об'єднання країн Західної Європи й економічної співпраці в рамках ЄЕП є, принаймні, невиправданим. Україна має діяти більш масштабно й розвивати взаємовідносини зі своїми головними партнерами вже сьогодні, послідовно створювати при цьому передумови, необхідні для набуття членства в ЄС. Це має забезпечити її входження до Європейського економічного, політичного і правового простору й отримання на цій підставі статусу асоційованого члена ЄС, що є її головним загальноекономічним пріоритетом в середньостроковому вимірі.

11. Одним з основних пунктів подальшого позитивного зрушення у ставленні ЄС до України можна назвати розвиток партнерства в царині митної справи: (а) вдосконалення митної політики "Україна - ЄС", (б) поліпшення національної митної інфраструктури, (в) модернізація пунктів перетину митного кордону, (г) спільне розв'язання проблеми адаптації митного законодавства України до європейських норм і стандартів, (д) створення для цього відповідних політичних, економічних та організаційно-правових засад.

12. Прийнятий 11.07.2002 р. новий МК України, зберігаючи спадковість основних положень попереднього, є відчутним кроком уперед у процесі адаптації митного законодавства до європейських стандартів і норм. Він по-новому закріплює поняття "митна політика", "митна справа", "митний кордон", "зони митного контролю", визначає систему й організацію діяльності органів митної служби, чітко регулює принципи взаємовідносин митних органів та їх посадовців з іншими органами державної влади, закріплює принципово нові положення щодо міжнародного співробітництва з питань митної справи, окреслює систему оперативного зв'язку між митними органами України й суміжних іноземних держав та ін.

13. Адаптація митного законодавства України - пріоритетна сфера, визначена у ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.94 р. (УПС) і в Загальнодержавній програмі вітчизняного законодавства до законодавства ЄС від 18.03.04 р. (розд. V).

14. Відповідно до вказаних документів на першому етапі адаптації необхідно здійснити низку заходів: а) забезпечити розробку глосарія (словника) термінів acquis communautaire для адекватності їх розуміння й уніфікованого застосування у процесі адаптації, розробити єдині вимоги до перекладів відповідних митно-правових актів на українську мову, створити її централізовану систему; б) провести порівняльно-правове дослідження відповідності митного законодавства України нормам і стандартам європейського митного права; в) створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського митного права, забезпечити вільний доступ до неї учасників адаптації законодавства; г) сформувати систему навчання й підвищення кваліфікації працівників митних органів з питань європейського митного права, включаючи розроблення й затвердження відповідних навчальних програм; д) вжити заходів щодо опрацювання й затвердження парламентом та урядом України механізму підготовки планів-графіків адаптації митного законодавства й моніторингу їх виконання; е) на підставі вивчення й узагальнення відповідного досвіду держав Західної Європи створити ефективний механізм адаптування митного законодавства, у тому числі по перевірці проектів законів України та інших нормативно-правових актів щодо їх відповідності acquis ЄС.

15. На другому етапі процес адаптації українського митного законодавства зосереджуватиметься на таких завданнях, як (а) перегляд останнього у сферах, визначених ч. 2 ст. 51 УПС, з метою забезпечення його якнайближчої відповідності законодавству ЄС і (б) створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства в Євросоюзі.

16. Третій етап адаптації залежатиме від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС і включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного Європейського ринку.

17. Під час втілення у країні євроінтеграційних процесів необхідно критично підійти до традиційної концепції митно-правового регулювання суспільних відносин, що забезпечить високі позитивні результати лише за наявності й функціонування розвинутих інститутів ринкової економіки, громадянського суспільства і правової держави. У перехідний період розвитку, який зараз переживає Україна, зазначена конструкція митно-правового регулювання має трансформуватись у модель митно-правового забезпечення, в основу якої закладено процес реалізації такої категорії, як митне законодавство. Такий підхід дозволить упровадити новий, досконаліший механізм втілення у життя нагальних для суспільства потреб та інтересів шляхом ефективного поєднання контрольно-фіскальних, тарифних (позатарифних) і правоохоронних функцій органів митної служби.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Основні положення дисертації знайшли своє відбиття у монографії "Норми митного права: теорія і практика застосування" (Х.: Факт, 2003. - 215 с.) і статтях у фахових виданнях

1. Настюк В.Я. Проблеми формування та застосування митного законодавства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 38 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. - С. 76-83.

2. Настюк В.Я. Основні вимоги щодо застосування норм митного законодавства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 40 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. - С. 125-131.

3. Настюк В.Я. Закон як основна форма митного законодавства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 42 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. - С. 131-137.

4. Настюк В.Я. Классификация принципов таможенного законодательства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 45 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. - С. 133-140.

5. Настюк В.Я. Окремі питання реалізації громадянами права на оскарження постанов митних органів // Вісн. Акад. прав. наук України. - 2000. - № 4 (23). - С. 137-143.

6. Настюк В.Я. Класифікація митно-правових норм: проблеми методології // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 48 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. - С. 82-86.

7. Настюк В.Я. Механізм захисту громадянських прав і свобод під час здійснення провадження у справах про порушення митних правил // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 49 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. - С. 118-123.

8. Настюк В.Я. Митна справа та митне право в сучасний період // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 50 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. - С. 110-116.

9. Настюк В.Я. Особливості правового статусу органів митної служби в Україні // Вісн. Акад. прав. наук України. - 2001. - № 4 (27). - С. 139-146.

10. Настюк В.Я. Про соціальний захист працівників митних органів // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 51 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2001. - С. 181-186.

11. Настюк В.Я. Митні процеси та злочинність в Україні: їх взаємозв'язок // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - 2001. - №16. - С. 45-49.

12. Настюк В.Я. Питання ефективності митного законодавства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 52 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 96-101.

13. Настюк В.Я. Держмитслужба України - провідний орган у реалізації митної політики // Митна справа. - 2002. - № 1. - С. 49-53.

14. Настюк В.Я. Правовий статус працівників митних органів, звільнених за скороченням штатів // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 54 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 115-119.

15. Настюк В.Я. Правові питання інформатизації державного управління в галузі митної справи // Актуал. пробл. держ. управління: Зб. наук. пр. - № 1 (12). - Х.: Укр. акад. держ. управ. при Президентові України, 2002. - С. 183-188.

16. Настюк В.Я. Значення митного права в умовах демократизації суспільства // Держ. буд-во та місц. самоврядування: Зб. наук. пр. - Вип. 3 / Головн. ред. Ю.П. Битяк. - Х.: НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування, 2002. - С. 55-61.

17. Настюк В.Я. Адміністративна відповідальність як складник митного законодавства // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 55 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 120-126.

18. Настюк В.Я. Проходження державної служби в митних органах // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 56 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 105-110.

19. Настюк В.Я. Загальні умови ефективної дії митно-правових норм // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. - 2002. - № 19. - С. 135-140.

20. Настюк В.Я. Структурно-функціональний аспект діяльності митних органів // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Вип. 57 / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2002. - С. 113-118.

21. Настюк В.Я. Норми митного права в системі соціально-правових регуляторів // Митна справа. - 2003. - № 5. - С. 70-74.

Статті, виступи, тези, що додатково відображають наукові результати дослідження

1. Настюк В.Я. Реформування митної системи - важливий напрям адміністративної реформи в Україні // Укр. адм. право: актуал. пробл. реформування: Зб. за матер. Другої нац. наук.-теор. конф. (м. Суми, 25-27 трав. 2000 р.). - Суми: ВВП "Мрія-1" ЛТД: Ініціатива, 2000. - С. 183-186.

2. Настюк В.Я. Про захист честі, гідності та ділової репутації громадян у сфері митних відносин // Актуал. пробл. формування прав. держави в Україні: Матер. міжнар. наук.-практ. конф.: У 2-х ч. - Ч. 1 / За ред. М.І. Панова. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2000. - С. 227-230.

3. Настюк В.Я. Проблеми неосудності за порушення митних правил // Вісн. Акад. мит. служби України. - 2001. - № 4. - С. 24-26.

4. Настюк В.Я. Значення Конституції України для розвитку митного права // Компетентність України - основа модернізації держави та суспільства: Матер. наук. конф. (м. Харків, 21-22 черв. 2001 р.) - Х.: Право, 2001. - С. 295-297.

5. Настюк В.Я. Деякі міркування щодо подолання корупції у сфері митної діяльності // Відповідальність посадових осіб за корупційну діяльність: Зб. мат. Міжнар. наук.-практ. семін. - Х., 2003. - С. 161-165.

6. Настюк В.Я. Особливості методу правового регулювання митних відносин в умовах Євроінтеграції // Митна політика України в контексті Європейського вибору: Проблеми та шляхи їх вирішення: Матер. наук.-практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 20-21 лист. 2003 р.) - Дніпропетровськ: Акад. митної служби України, 2003. - С. 109-111.

7. Настюк В.Я. Проблеми правового регулювання взаємодії органів місцевого самоврядування з органами митної служби // Пробл. удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25 трав. 2004 р.) - Х.: Ін-т держ. буд-ва та місц. самовряд. АПрН України, 2004. - С. 232-235.

АНОТАЦІЇ

Настюк В.Я. Адміністративно-правові проблеми законодавчого регулювання митної справи в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового степеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2005.

Дисертацію присвячено питанням аналізу адміністративно-правових проблем законодавчого регулювання митної справи. У роботі визначається поняття митного законодавства й предмет його регулювання - суспільних відносин щодо здійснення митної справи. Вивчаються система митного законодавства, його принципи, значення, зміст, форма та юридичні гарантії забезпечення законності в процесі реалізації. Розглянуто також проблеми адаптації митного законодавства України до вимог Європейського Союзу, визначені її етапи та пріоритетні напрямки, подані пропозиції щодо вдосконалення відповідної нормативної бази.

Ключові слова: митне законодавство, митна справа, митно-правові відносини, система, методи, принципи, зміст, форма митного законодавства, органи митної служби, митний контроль, митне оформлення, митні процедури, законність, митне правопорушення, адаптація митного законодавства, міжнародні митно-правові норми та стандарти.

Настюк В.Я. Административно-правовые проблемы законодательного регулирования таможенного дела в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2005.

Диссертация посвящена вопросам анализа административно-правовых проблем законодательного регулирования таможенного дела. В работе определяется понятие таможенного законодательства и предмета его регулирования - общественных отношений, возникающих в области осуществления таможенного дела. Изучается система таможенного законодательства, его принципы, значение, содержание, форма и юридические гарантии обеспечения законности в процессе реализации. Рассмотрены также проблемы адаптации таможенного законодательства Украины к требованиям Европейского Союза, определены ее этапы и приоритетные направления, поданы предложения по усовершенствованию соответствующей нормативной базы.

Впервые исследуется соотношение и взаимные связи таможенного законодательства и таможенного дела - предмета правового регулирования данной отрасли, ее места и роли в системе публичного права. В комплексном формате рассмотрены особенности реализации концептуальных основ и структурных элементов таможенного законодательства в условиях демократизации общества. В работе исследуются административно-правовые проблемы формирования государственной таможенной политики в Украине. В ней раскрывается сущность и состояние степени ее научной разработки, исследуются труды отечественных и зарубежных ученых, которые занимались изучением этих вопросов в различные периоды общественного развития. Доказывается необходимость и актуальность разработки и принятия общегосударственной Концепции таможенной политики и модернизации таможенной службы, которая должна стать долгосрочным планом реформирования и совершенствования отечественной таможенной системы.

Диссертация содержит анализ понятия таможенно-правовых норм, исследованы их виды, проведена соответствующая классификация, выявлены особенности применения, которые находят свое выражение в государственно-властном характере: а) правоприменительной деятельности таможенных органов; б) одностороннем их волеизъявлении; в) обязательности исполнения принятых решений; г) обеспечении (при необходимости) этих решений (актов), государственным принуждением.