Статус таможенных органов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

О СТАТУСЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Б. Новиков

Различные аспекты деятельности и правового статуса таможенных органов неизменно привлекают внимание отечественных исследователей в силу своего весомого прикладного значения в системе государственного управления.

В настоящее время под таможней понимается «государственное учреждение, осуществляющее таможенный контроль за перемещением через таможенную границу государства предметов, товаров, физических лиц, услуг и капиталов и взимание предусмотренных таможенными тарифами таможенных пошлин и таможенных сборов с этих товаров».

В Глоссарии Совета Таможенного Сотрудничества в унифицированном перечне таможенных терминов стран Восточной Европы таможня определяется как «государственный орган, через который должны ввозиться в страну и вывозиться с ее территории все импортируемые и экспортируемые товары, а также багаж, почтовые отправления и другие грузы».

Любое государство реализует систему функций по охране своего таможенного суверенитета. Эти функции формулируются с помощью понятий «таможенная охрана», «таможенная защита», «таможенный контроль», что, на наш взгляд, устраняет неопределенность в принадлежности функции к числу таможенных функций государства. В число таких функций входят: защита национальной экономики и таможенного суверенитета от вмешательства иностранных государств; таможенная охрана государственной и таможенной границы страны; таможенный контроль за экспортными и импортными операциями в пределах таможенной территории; таможенный контроль за грузами и транспортными средствами внешнеторговых объединений и фирм, пассажирских и грузовых предприятий международного сообщения и физических лиц; таможенный контроль за международными почтовыми отправлениями; таможенный контроль за вещами лиц, следующих через таможенную границу; таможенный контроль за валютой, валютными ценностями, платежными документами и денежными знаками в пределах таможенной территории; таможенный контроль за ввозом и вывозом через таможенную границу культурных ценностей; таможенный контроль за оформлением санитарных, медицинских, ветеринарных и фитосельскохозяйственных сертификатов; взимание таможенных пошлин, таможенных и иных сборов, предусмотренных таможенным тарифом и таможенными правилами; установление ответственности юридических и физических лиц за нарушение национального законодательства в части осуществления таможенных операций и таможенных правил; организация системы таможенной информации.

Таможенные органы как органы государства создаются для непосредственного выполнения этих функций. Таможенный контроль здесь трактуется как особые меры, применяемые таможенными учреждениями, в целях обеспечения выполнения законов и правил, за соблюдение которых несут ответственность именно таможенные учреждения. Такая формулировка позволяет отграничивать таможенный контроль от иных видов государственного контроля и одновременно устанавливать их тесную взаимосвязь, правда, если нам известны все функции и полномочия таможни. В то же время таможня может позиционироваться настолько обобщенно, что сфера таможенного контроля приобретает весьма условные очертания.

Так, таможней названа «администрация, призванная осуществлять контроль за перемещением через границу имущества и капиталов»[6]. При этом интересно отметить, что К.Г. Борисов упоминает особое понятие «служба контроля таможенных учреждений», определяемое как «любая служба, на которую возложена обязанность осуществлять виды контроля, которым регулярно подвергаются импортные, экспортные и транзитные грузы или пассажиры, их багаж, ручная кладь, валюта и валютные ценности, почтовые отправления при международных перевозках». Таким образом, обоснованно ставится вопрос о неоднородности таможенной администрации и о невозможности сведения ее деятельности только к контрольным операциям.

В русле приведенного выше толкования высказывается мнение, что таможенные органы создаются для реализации всего комплекса мероприятий, составляющих таможенное дело (взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и т.д.). В этом случае реализация совокупности таможенных функций государства должна ставиться в соответствие таможенному делу, но при этом неоднозначно решается вопрос -- осуществляют ли таможенное дело только таможенные органы или таможенные органы реализуют лишь часть таможенного дела в соответствии с закрепленными за ними функциями. Действительно, таможенные органы «предназначены для реализации полномочий федеральной власти в сфере таможенного регулирования и внешнеэкономических отношений (п. «ж», «л» ст.71 Конституции РФ)». Цель деятельности таможенных органов состоит, таким образом, в обеспечении, реализации целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако таможенное законодательство по данному вопросу имеет явный пробел: цель деятельности таможенных органов не конкретизирована, не раскрыто содержание термина «в таможенных целях», а главное, на наш взгляд, нет достаточных оснований отождествлять «таможенные цели» государства с конкретными целями деятельности таможенных органов. Представляется, что понятие «таможенные цели» государства наиболее емкое и формирует конкретные цели деятельности таможенных органов.

Указанный выше перечень таможенных функций в результате их систематизации и обобщения применительно к системе таможенных органов представляется В.В. Головиным следующим образом: основными функциями таможенных органов являются -- фискальная функция (пополнение доходной части федерального бюджета), правоохранительная функция ( борьба с таможенными правонарушениями) и административная функция (административно-правовое регулирование таможенного дела). Очевидно, что такие неотъемлемые функции, как таможенный контроль и таможенное оформление входят в блок «административная функция».

Однако в целом следующее далее определение (административная функция, механизмы административно-правового регулирования таможенного дела - «совокупность разнообразных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота») дает основания полагать, что таможенное дело неким образом отграничивается В.В. Головиным от реализации фискальной и правоохранительной функции таможенных органов. Следовательно, по нашему мнению, без четкого и общепризнанного толкования категории «таможенное дело» ее использование для определения таможенных органов не представляется успешным, несмотря на широкое распространение таких определений. Так, имеются утверждения, что «собственно таможенную деятельность ведет единая система таможенных органов». Таким образом, предполагается, что иные государственные органы в сфере таможенного регулирования, таможенного дела ведут «особую таможенную деятельность». Таможенная деятельность становится неоднородной, расщепленной, соотнесенной с деятельностью таможенных органов лишь своей большей частью.

Вышеуказанная фискальная (налоговая) функция таможенных органов многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной, связанной с системой экономических рычагов таможенного регулирования.[14] Исследователи вводят в научный оборот понятие финансово-правового статуса таможенных органов, содержание которого раскрывается «в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов»[15]. Следует указать, что в таком понимании финансово-правовой статус имеет преимущественно процедурный характер. Финансово-правовой статус таможенных органов, по определению О.Ю.Бакаевой, представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности. При этом понятие «финансовая деятельность таможенных органов» до сих пор не имеет общепризнанной интерпретации. Для понимания финансово-правового статуса таможенных органов существенным оказалось выделение фискальной и регулятивной составляющих в экономической направленности таможенного регулирования.

Фискальная составляющая, обеспечивающая через взимание таможенных платежей пополнение доходной части бюджета, неотъемлема от деятельности таможенных органов[19]. В связи с вышеуказанным положение о том, что финансово-правовой статус таможенных органов реализуется посредством их финансовой деятельности, представляется методологически ценным, так как финансовая деятельность уже не отождествляется только с реализацией фискальной функции таможенных органов. Дело в том, что средства, поступающие в федеральный бюджет через таможенные органы, включают также штрафы, пени, недоимки и другие платежи, которые, во-первых, являются результатом применения административных наказаний и финансово-правовых санкций, а во-вторых, не указываются законодателем как таможенные платежи по ТК РФ. Таким образом, фискальные доходы бюджета формируются в результате реализации таможенными органами как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (применение имущественных санкций) функций. Как видим, посредством фискальных доходов бюджета обе упомянутых функции получают дополнительную прочную связь, от которой абстрагироваться можно только чисто теоретически. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при выполнении таможенными органами фискальной и правоохранительной функций в целях обеспечения таможенного регулирования, что обусловливает участие таможенных органов в правоотношениях трех видов: таможенных, налоговых и бюджетных.

О.Ю. Бакаева, первоначально обоснованно признавая за таможенными органами две основополагающие функции - фискальную и правоохранительную, вносит предложение «вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела, и передать их в ведение МВД России», следуя аналогии выделения из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции с последующей передачей их функций МВД России. Таким образом, вызревают планы реформирования таможенных органов в направлении придания им статуса исключительно фискальных органов федеральной исполнительной власти. Определенная логика здесь, конечно, присутствует, если жестко ориентироваться на превращение таможенных органов в «налоговые органы, специализирующиеся на таможенных платежах», но общие выводы нашего исследования относительно должного статуса таможенных органов склоняются к тому, что подобные проекты не могут быть реализованы на конструктивной основе.

В серьезной оппозиции приведенным «фискальным» предложениям находится ряд авторов, которые при определении сущности таможенных органов делают акцент именно на правоохранительном характере их деятельности (п.6 ст. 403 ТК РФ), выдвигая правоохранительную функцию на первый план. Таможенные органы рассматриваются как правоохранительные и военизированные.При этом обоснованно указывается на то, что в отличие от ТК РФ 1993 г. законодатель в ТК РФ 2003 г. не установил нормы, в соответствии с которой таможенные органы были бы отнесены к правоохранительным. Этот пробел должен быть восполнен в последующем законодательном процессе с учетом того, что в законодательство России должно быть введено и само понятие «правоохранительный орган». Это требование в отношении таможенных органов подтверждается признанием специалистов, что «таможенные органы, в отличие от большинства других органов, относящихся к числу правоохранительных, на всем протяжении их развития в России не являлись правоохранительными органами в современном их понимании», «осуществляли преимущественно фискальные функции». Официально статус правоохранительных был придан таможенным органам только с принятием ТК РФ 1993 г. в связи с их наделением правами осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания, рассмотрения дел об административных правонарушениях. Следовательно, по нашему мнению, при интегральной оценке деятельности таможенных органов значение их правоохранительных функций не стоит ни приуменьшать, ни абсолютизировать.

В рамках современной правоохранительной концепции таможенные органы характеризуются следующей совокупностью признаков: это - федеральные органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие таможенное дело, составная часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации (ст. 12 Закона РФ «О безопасности»), военизированные, правоохранительные в узком (законодательном) смысле органы. Последний признак означает, что такие органы прямо названы правоохранительными в нормативно-правовых актах, и их деятельность в значительной степени направлена на борьбу с преступлениями и другими правонарушениями. В усеченном виде такое понимание таможенного органа было сформировано и распространено уже в период действия ТК РФ 1993 г.: таможня - правоохранительный орган, компетентный решать все вопросы, касающиеся непосредственного осуществления таможенного дела на территории государства, претворяющий в жизнь правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики. Как видим, «орган, уполномоченный в области таможенного дела», таможенный орган - это был тот орган, который осуществлял таможенное дело как таможенную деятельность государства. В самом упрощенном виде таможня - «правоохранительный орган Российской Федерации, непосредственно осуществляющий таможенное дело в Российской Федерации». При этом было бы неверным считать, что исследователи не усматривают какую-либо деятельность таможенных органов вне сферы таможенного дела. Так, Б.Н. Габричидзе отмечал, что таможенный орган - «орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности».[29] Здесь очевидно используется расширительное толкование специальной сферы государственного управления, в которой действуют таможенные органы. Понятие такой специальной сферы использовал при определении таможенных органов и К.К. Сандровский: «Таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов».

Имеются и другие взгляды на содержание функций таможенных органов, основанные на их конкретизации в определенных сферах деятельности. Так, В.А. Жбанков указывает, что основные функции таможенных органов могут быть объединены в группы по характеру выполняемых задач - экономические (внутри- и внешнеэкономические); правоохранительные; научно-исследовательские, информационно-статистические, и реализуются в экономической и правоохранительной сферах. По отношению к другим функциям экономическая является определяющей. Таким образом, речь идет, во-первых, уже не об обобщенных функциях, а о сферах деятельности таможенных органов, а во-вторых, об экономической сфере деятельности с перечнем функций, включающим и фискальную функцию.

В новейшей учебно-методической литературе таможенные органы характеризуются через функцию таможенного контроля. Под таможенным органом понимается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного контроля (Федеральная таможенная служба Российской Федерации - ФТС России), и другие таможенные органы, входящие в систему таможенных органов. Авторы определения не воспроизводят дословно дефиницию пункта 11 ч.1 ст.11 ТК РФ ( таможенные органы - федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы ), видимо, подчеркивая, что в области таможенного дела таможенные органы являются уполномоченными, прежде всего, на проведение таможенного контроля. Иными словами, таможенный контроль становится ключевой, определяющей функцией, выделяющей таможенные органы среди других органов, уполномоченных в области таможенного дела, так как таможенные органы обладают исключительными полномочиями на его проведение. При этом таможенный контроль обоснованно не отождествляется, не объединяется в обобщенную функцию с правоохранительной деятельностью таможенного органа.[34] Однако, по нашему мнению, вышеуказанное не столько подчеркивает основную функцию таможенных органов, сколько констатирует в соответствии с нормативными актами реальное сужение полномочий таможенных органов, которых отстранили в 2004-2006 годах от государственных функций, имеющих регулятивный характер. В соответствии с Положением о ФТС России этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по контролю и надзору в области таможенного дела в Российской Федерации, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела. Следовательно, определение таможенных органов только через таможенный контроль в его традиционном понимании является ограничивающим сферу их деятельности, но указание на осуществление таможенного контроля как исключительную функцию таможенных органов представляется необходимым.

О.Ю. Бакаева приводит определение таможенного органа, которое должно работать в настоящее время: «таможенный орган представляет собой государственный орган, наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции контроля и надзора в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли», «контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную».[36] Указание задачи содействия развитию внешней торговли имеет принципиальное, программное значение для развития таможенной службы. Однако проблема в том, что современный статус таможенных органов как контрольно-надзорных органов не позволяет, по нашему мнению, непосредственно и творчески решать эту задачу из-за отсутствия у таможни соответствующих полномочий. Действительно, так же трудно говорить о содействии развитию внутренней торговли и предпринимательству, например, со стороны налоговых органов. Речь идет о полномочиях, позволяющих устанавливать позитивно-партнерские отношения между государственным органом и управляемыми субъектами, об оказании качественных государственных услуг. Реализация таких полномочий и выражает специфическую функцию таможенных органов, которая фактически обозначена в определении содействием в развитии внешней торговли и выходит за пределы контрольно-надзорных функций. Представляется, что в ближайшее время в ходе реформирования таможенной службы за реальные полномочия содействия развитию внешней торговли еще предстоит побороться, иначе приведенная выше формулировка останется лишь благим пожеланием.

Кроме того, приведенное определение не содержит указание на принадлежность таможенных органов к системе исполнительной власти, однако фиксация функций контроля и надзора в контексте административной реформы прямо предопределяет характеристику этих органов как находящихся в системе уполномоченной федеральной службы. Эта особенность принципиально отличает обсуждаемое определение от формулировки А.Ф. Ноздрачева: «Таможенными органами РФ являются государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело». Кроме того, чрезвычайно важным моментом для реализации современной административной реформы является, по нашему мнению, объединение финансовой (фискальной) и правоохранительной функций через правоприменительную деятельность в группу контрольно-надзорных функций. таможенный правоохранительный реформирование власть

В ходе реализации в Российской Федерации административной реформы статус таможенных органов и их место в системе таможенного регулирования кардинально меняются, что не может не учитываться в дефиниции таможенных органов.

Первоочередными мерами по реформированию федеральных органов исполнительной власти стало определение функций по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг и разделение компетенции федеральных органов по выполнению указанных функций. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в число соответствующих органов вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Исполнение нормотворческих функций возложено на первые органы, контрольно-надзорных функций - на вторые, организационно-хозяйственных функций - на третьи.

Разделение конкретных полномочий в сфере таможенного дела между Президентом и Правительством, а также федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти является устойчивой традицией нормативно-правового регулирования. Одновременно необходимо заметить, что характер такого разделения полномочий приобрел современные черты еще до начала общей административной реформы 2004 г.. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. (далее - ТК РФ)[40] в первоначальной редакции уже не использовал наименование федерального органа исполнительной власти «Государственный таможенный комитет Российской Федерации», а оперировал категорией «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела». Согласно ч.3 ст.1 ТК РФ общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации. Хотя ст. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. ранее закрепляла общее руководство таможенным делом за Президентом и Правительством Российской Федерации. Указанные положения действующего ТК РФ и определили, на наш взгляд, особенности административной реформы в таможенном деле. Во-первых, требовалось определить понятие «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела» в контексте соответствующих статей ТК РФ с указанием на организационные формы органов исполнительной власти. Во-вторых, необходимо было определить подчиненность и подконтрольность этих органов. В-третьих, возникла задача выяснить, какие из указанных органов являются таможенными органами Российской Федерации.

Направление ожидаемых преобразований прояснили два постановления Правительства от 7 апреля 2004 г. № 185 и 187: «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации».

Министерство экономического развития и торговли определено Постановлением Правительства как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в ряду других задачи по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию «в сфере внешнеэкономической деятельности, таможенного дела», координирующий и контролирующий функционирование находящейся в его ведении Федеральной таможенной службы.

Министерство финансов Российской Федерации указано Постановлением Правительства в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, в области таможенных платежей ( в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

В свете этого стало очевидным, что без внесения концептуальных новелл в ТК РФ уже не обойтись, так как таможенное дело оказалось разделенным на разновеликие части, подвергающиеся управлению со стороны двух министерств, а их сферы таможенного регулирования были обозначены недостаточно четко. Обнаружилось явление достаточно оригинальное для мировой практики управления таможенным делом, так сказать, совмещенное управление. Действительно, подчиненность таможенных органов при реализации таможенной политики министерствам финансово-экономической группы характерна для большинства стран с развитой экономикой. Однако при этом речь идет об управлении таможенной деятельностью только одним органом, а не со стороны нескольких. В то же время непосредственное подчинение правительству самостоятельного органа, осуществляющего управление в таможенной сфере, - в мировой практике явление редкое, но такая организация, по мнению специалистов, объективно повышает роль таможенных органов именно в формировании таможенной политики и их оперативность и ответственность при реализации таможенных мероприятий.

В соответствии с п.11 ч.1 ст.11 ТК РФ таможенные органы - федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации. Уполномоченные министерства к системе таможенных органов не относятся. В 2004-2006 годах конкретное разделение компетенции в таможенной и внешнеторговой сфере между двумя указанными министерствами было актуальной задачей совершенствования таможенного регулирования.

В сфере таможенного дела административная реформа получила специфическое выражение. Преобразование ГТК РФ в ФТС не оказало принципиального влияния на сферу основных правоприменительных функций таможенных органов. Но вместе с тем в управлении таможенным делом ключевые позиции заняли сразу два федеральных министерства - Министерство экономического развития и торговли и Министерство финансов Российской Федерации. Участники внешнеэкономической деятельности сразу восприняли с определенным опасением такое расширение круга государственных субъектов - регуляторов таможенной деятельности, не без оснований прогнозируя наступление чиновничьего паралича.[45] При этом сохранялись и предпосылки для подчинения ФТС непосредственно Президенту Российской Федерации (как «силовой» службы - что весьма обоснованно, по нашему мнению), Правительству Российской Федерации или переподчинения Министерству финансов.

Итак, первоначально акцент административной реформы в области таможенного регулирования был сделан в направлении укрепления механизма выработки таможенной политики фактически без значимого участия ФТС при изъятии нормотворческой функции у таможенных органов и усиления государственного контроля за деятельностью таможенной службы. Однако вскоре стало очевидно, что существенными факторами торможения административной реформы являются необоснованно низкие темпы реализации новых положений федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации в части модернизации всей структуры таможенных органов и отсутствие должного и динамичного нормативного регулирования со стороны уполномоченных министерств - Министерства экономического развития и торговли и Министерства финансов Российской Федерации. За первый (2004) год действия нового ТК РФ не было издано ни одного нормативно-правового акта, предусмотренного таможенным законодательством по вопросам таможенных процедур.

Результатом анализа деятельности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по организации таможенного дела стал Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы», который установил, что руководство ФТС осуществляет Правительство Российской Федерации, а функции МЭРТ по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела передаются ФТС.

Приведенный анализ позволяет сформулировать следующее нормативно-обусловленное определение таможенного органа. Система таможенных органов - составляющая часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации, системы правоохранительных и военизированных органов государства, федеральная таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору, функций агента валютного контроля, функций содействия внешней торговле и специальных функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела, и подчиненные ей иные таможенные органы.

Размещено на Allbest.ru