Таможенные органы, как функциональная система и система управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таможенные органы, как функциональная система и система управления

В России и в мире в целом в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования государственного сектора, что, в свою очередь, отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, информатизация всех аспектов жизни людей, развитие когнитивных технологий (технологий управления на основе знаний), обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений - вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв. В государственном секторе происходят изменения, аналогичные преобразованиям в коммерческом секторе. В практику управления в государственных организациях все больше проникают подходы и методы менеджмента, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к концепции ориентации на потребителя, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. Наиболее явно выраженными являются тенденции корректировки базовой модели управления и широкого внедрения методологии управления, ориентирующей на результат. В первом случае (корректировка модели управления) происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой центральным звеном является руководитель, а центральной процедурой - следование инструкциям (регламенту), к системе маркетинг менеджмента (иногда - маркетинговый менеджмент). В ней центральным элементом становится потребитель, а вся философия и технология управления ориентированы на удовлетворение его потребностей. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент, потребитель услуг. На фундаментальном уровне такие изменения связаны с переходом от традиционной модели классического администрирования к инновационной - интегративной модели управления, объединяющей модель классического администрирования и маркетинговую модель. В целом методы государственного управления трансформируются из преимущественно командно-административных в преимущественно экономико-управленческие. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные, бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае может оказаться наиболее результативным. Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться интегративной. В ней присутствуют элементы рыночных механизмов. Государственная служба, особенно явно это выражено на низовых уровнях управления, постепенно превращается в сферу специфических услуг. В частности, в таможенной сфере услуги оказывают как государство, так и частные компании: государственные услуги по информированию и консультированию, брокерские услуги, складские услуги и т.п. При этом часть услуг переходит с государственной на частную основу. И все же по-прежнему остаются вопросы относительно общего и особенного в управлении, какие закономерности, формы, методы управления являются универсальными, а какие действуют в диапазоне конкретной специфики организации, государственного учреждения. Во втором случае - внедрение методологии управления, ориентирующей на результат, бюрократической традиции следования правилам и процедурам противопоставляется идея оценки руководителя или организации по результативности, по степени достижения целей деятельности. Переход в государственной службе на модель управления, ориентированную на результат, на поиск рационального решения постоянно возникающих проблем, предъявляет жесткие требования к адекватной идентификации целей и миссии организации, к гармонизации и строгой корреспонденции между ними и традиционными правилами и процедурами администрирования. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе. В ней используются методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим). Смещаются и другие акценты, в частности с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Если традиционный подход в государственном управлении постоянно концентрирует внимание на объемах затрат государственных средств, а конечный результат остается в тени, то новый подход управления в государственной службе основное внимание переносит на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы. Таким образом, новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государственной службе. В последнее время во всем мире отмечается изменение модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях. Для системы управления таможенными органами такая тенденция сопровождается также условиями и перспективой развития сферы ВЭД России и таможенного дела в целом. В теории управления существует множество подходов и методов управления: управление по целям, управление по результатам, управление по отклонениям, ситуационное управление. В этих подходах управление представляет собой некоторое воздействие на систему, как часть среды, призванное скорректировать функционирование этой системы, определяемое начальными условиями, исходным состоянием и обменными процессами в системе и с внешней средой ради достижения определенной цели. Для формирования и реализации управляющего воздействия необходимо наличие субъекта управления, объекта управления и определенным образом организованных взаимосвязей между ними. В базовой принципиальной модели управления таможенными органами в качестве объектов управления выступают собственно таможенные органы (ЦА ФТС, РТУ, таможни, таможенные посты), специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процедуры, ресурсы таможенной деятельности (финансовые, материальные, трудовые, информационные и др.), а также звенья инфраструктуры таможенной деятельности. Обеспечение согласованности (единодействия) различных элементов (частей, подсистем) таможенной системы для достижения целей деятельности таможенных органов и предопределяет роль управления. К субъектам управления таможенными органами относятся все субъекты таможенного поста, таможни, регионального таможенного управления и ЦА ФТС России, обеспечивающие процесс управления, т.е. процесс целенаправленного воздействия на коллективы сотрудников, занятых в управляемой системе.

В совокупности субъект управления, объект управления и взаимосвязи между ними - образуют систему управления таможенными органами.

Для уяснения вопроса о субъекте и объекте управления важно понять, что различные уровни управления в таможенной системе одновременно выступают и как субъекты, и как объекты управления, а также что управление таможенными органами носит ступенчатый, иерархический характер. Каждой ступени или уровню управления соответствуют свой субъект и объект управления. Каждый таможенный орган также состоит из целого ряда структурных подразделений. Эти подразделения и составляют требуемый набор компонентов (элементов) системы, в качестве которой рассматривается любой таможенный орган. Вместе с тем следует иметь в виду, что своеобразным элементом этой системы выступают и отдельные сотрудники таможенных органов, поскольку они способны самостоятельно решать ряд задач и осуществлять ряд функций, присущих рассматриваемым органам. Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить управляющий либо информационный характер. Непосредственное управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненности, оказывается вышестоящим органом либо его структурным подразделением на нижестоящий таможенный орган либо его структурное подразделение. Следовательно, воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления. В отличие от него информационное воздействие -- это форма взаимосвязи не соподчиненных структурных элементов одного таможенного органа либо элементов (подразделений) самостоятельных систем управления.

Одновременно каждый таможенный орган, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т.е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов. Так, отделы оперативного, экономического и правоохранительного блоков имеют свои задачи и функции. Однако лишь таможня как целостная система способна решить задачи, возложенные на таможенный орган, в полном объеме. Таким образом, поскольку каждый таможенный орган любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается таможенный орган.

Вместе с тем все таможенные органы, являясь управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом таможенные органы, входящие в единую таможенную систему Российской Федерации, испытывают управляющее воздействие «сверху».

Наряду с этим, функционируя в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, они постоянно подвергаются разнообразным управляющим и информационным воздействиям. Следовательно, в силу отмеченных обстоятельств каждый таможенный орган одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, т.е. субъектом и объектом управления.

Так, по отношению к Правительству Российской Федерации ФТС России является управляемой системой. В то же время она сама осуществляет управление входящими в его структуру элементами.

Системой управления таможенными органами является совокупность элементов, функционирование которых обеспечивает эффективную деятельность, направленную на достижение цели таможенных органов. Это система, в которой реализуются функции управления и которая включает:

специалистов, объединенных в органы управления;

используемый комплекс методов управления;

организационную и вычислительную технику;

связи между органами управления, объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;

документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами управления в интересах достижения целей, поставленных перед таможенной системой.

Система управления таможенными органами обладает свойством иерархичности, которое проявляется при осуществлении любых управленческих воздействий. Наиболее выпукло это свойство заметно в отношениях между таможенными органами, стоящими на разных ступенях иерархической лестницы, где органы наделены различной компетенцией и более сложная вышестоящая таможенная система является субъектом управления по отношению к менее сложной нижестоящей.

Строгая иерархичность системы управления таможенными органами находит свое выражение и в принципе единоначалия, необходимость осуществления которого обусловливается сложностью и спецификой решаемых таможенными органами задач, а также обстановки, в которой они функционируют (повышенная ответственность в принятии конкретных решений, динамика оперативной обстановки, требующая высокой мобильности и максимальной управляемости, и т.д.). Эффективной реализации этого принципа призвана способствовать и строгая субординация между структурными элементами таможенных органов.

Осуществление принципов единоначалия и субординации обусловливает существование достаточно жесткой системы прямых связей субъектов с объектами управления. Это выражается, прежде всего, в том, что различная управляющая информация в виде команд, приказов, распоряжений и т.п. поступает по каналам прямой связи от субъектов к объектам управления сверху вниз, последовательно опускаясь по ступеням иерархии управления.

Такой порядок несколько снижает скорость прохождения команд и не исключает возможность их искажения. Однако благодаря этому порядку достаточно надежно обеспечивается необходимая централизация управления, согласованность деятельности многочисленных структурных подразделений по решению возникающих задач.

Система обратных связей, по которой к субъектам управления поступает осведомительная информация, в отличие от системы прямых связей является более гибкой и подвижной.

Такое ее свойство не случайно и объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, необходимо иметь в виду несомненную заинтересованность субъекта управления любого уровня в максимально полной информации осведомительного характера. Практика неоднократно убеждала в том, что эффективность управления выше у того субъекта, который лучше информирован о среде функционирования, состоянии управляемых объектов, результатах собственного управляющего воздействия. Во-вторых, гибкость и подвижность системы обратных связей -- это одно из проявлений демократичности в государственном управлении, обусловливающей развернутую систему связей объектов с субъектами управлений.

Внешнюю среду, в которой функционируют таможенные органы, прежде всего, составляют все иные социальные системы, выходящие за рамки федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела - участники ВЭД, таможенные брокеры, перевозчики, владельцы складов и т.д.

Во внешней среде существуют различные объективные условия и факторы, в которых протекает деятельность таможенных органов и которые оказывают существенное влияние на эту деятельность.

С внешней средой таможенные органы также связаны каналами прямой и обратной связи. Так, по каналам прямой связи ими оказывается информационное, а при необходимости в установленном законом порядке -- и прямое управляющее воздействие на участников ВЭД, организации, граждан и должностных лиц.

Важными компонентами внешней среды функционирования таможенных органов и объектами воздействия являются внешнеэкономическая деятельность, государственная и экономическая безопасность, а также такие негативные социальные явления, как коррупция и преступность в сфере таможенного дела.

Своей деятельностью таможенные органы влияют на эти объекты внешней среды, добиваясь их желаемого состояния.

По каналам обратной связи в таможенные органы поступает необходимая осведомительная информация о состоянии внешней среды, которая позволяет придать внешним управляющим воздействиям целенаправленный характер.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что, являясь управляемой системой, таможенный орган в сфере внешнего управления выступает в качестве системы управления, которая оказывает на среду функционирования информационные и управляющие воздействия.

Таким образом, управление таможенными органами осуществляется в специфических условиях, во многом отличных от управления в других областях общественной жизни. Как и всякий сложный социальный объект, таможенная система включает в себя множество различных элементов, подсистем, которые находятся между собой в определенных отношениях и взаимодействуют друг с другом. Задача управления - поддержание их в оптимальном соответствии друг другу и задачам таможенной службы как социально-экономической организации, выполняющей специфические задачи - функции.

Общая схема управления таможенными процессами и системами включает следующие этапы: получение и уяснение задачи; сбор и обработка информации; формирование гипотезы о состоянии таможенной системы; выбор критерия общего плана действий; определение общего плана действий; определение плановых мероприятий; определение и реализация управляющих воздействий. Все приведенные этапы являются характерными и для процедуры управления таможенными процессами и системами.

Перспективный институт таможенного администрирования должен адекватно воспринимать природу российского рынка, обладать свойствами самообучения, адаптации и самоорганизации, а также гибкими механизмами для их практической реализации. Только такой институт может эффективно конкурировать в сфере государственных услуг, решить проблему обеспечения безопасности и содействия торговле таможенными методами и средствами на уровне международных стандартов.

Качество решения таких проблем определяется, прежде всего, инновационными идеями, наличием научно обоснованной теоретико-методологической базы, широкомасштабными исследованиями стратегических изменений в сферах внешнеэкономической и таможенной деятельности, адекватными идеями по таможенному администрированию, по их системной реализации.

При такой постановке значительно возрастает роль маркетинга в успехе таможенного администрирования, в решении проблем развития таможенных органов России. Знание основ маркетинга и участие в реализации маркетинговых программ в ближайшем будущем должны входить в круг основных обязанностей руководителей всех уровней управления таможенными органами. Каждый руководитель должен вносить свой вклад в создание и обеспечение качества таможенных услуг, удовлетворяющих реальные и потенциальные потребности государства и участников ВЭД.

Современный маркетинг играет особую и исключительно важную роль в управлении организацией. Пронизывая все направления деятельности, маркетинг обеспечивает более гибкое и адаптивное включение фирмы в окружающую среду.

Маркетинг и управление находятся в диалектическом взаимодействии. С одной стороны, развитие маркетинга, наряду с другими процессами, способствует переходу к эффективному управлению, что служит мощным импульсом для изменения его роли в фирме. С другой стороны, именно стратегический менеджмент выдвигает маркетинг на передний план, чем существенно повышает его значимость в развитии организации.

Современная философия таможенного дела ориентирует таможенные органы на содействие бизнесу в сфере внешнеэкономической деятельности. Фактически речь идет о маркетинговой концепции ориентации на потребителя. В тоже время, несомненно, значимыми для таможенного дела остаются и другие маркетинговые концепции - повышения качества, совершенствования обслуживания, доминирования в секторе таможенных услуг (оптимизации сектора государственных таможенных услуг), концепции создания бренда и бренд-менеджмента.

Правильные ориентиры, выбранные в начале становления таможенной службы Российской Федерации, ставка на информационные технологии и на определение четких и понятных правил таможенного оформления, базирующихся на нормах международных конвенций и рекомендаций, позволили таможенной службе России за прошедшие годы стать таможенной администрацией, отвечающей, в основном, базовым принципам деятельности таможенных служб ведущих стран мира.

На современном этапе таможенное администрирование рассматривается как система правовых, экономических, организационных и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутренних и внешнеэкономических интересов Российской Федерации в условиях развивающихся рыночных отношений.

Таможенная система решает задачу формирования экономико-правовых и процедурно-технологических условий функционирования внешнеторгового сектора Российской экономики и задачу контроля соблюдения таких условий в процессе реального функционирования. Решая такие задачи с использованием своих специфических технологий, система оказывает комплекс услуг государству по достижению его целей, прежде всего в сфере ВЭД, в частном случае, в международной цепи поставки товаров. таможенный бизнес внешнеэкономический

В результате решения задач таможенного администрирования внешнеторговый сектор российского рынка определенным образом структурируется и технологизируется, а успешное регулирование внешнеторговой деятельности России таможенными методами и инструментами обеспечивает устойчивость позиции самой таможенной системы в сфере государственных услуг.

Таможенная система «выносит» на «рынок» государственных услуг (для потребителя под названием «государство») услуги по таможенному регулированию и контролю сферы внешнеторговой деятельности. Именно более успешное выполнение этой общегосударственной функции делает таможенную систему конкурентоспособной в сфере государственных услуг, обеспечивает соответствующее преимущество и устойчивость такой позиции среди других государственных структур. Для устойчивого позиционирования в этой сфере услуг идеология, цели и стратегия, организация и технологии таможенной системы должны быть ориентированы на социальный эффект и согласованы с общегосударственной стратегией развития страны.

Сфера таможенных услуг - это область взаимоотношений производителя и потребителя таможенных услуг по поводу их предоставления.

Рассматривая таможенную деятельность как услуговую, мы имеем возможность адаптировать и применить весь современный инструментарий, накопленный в теории и практике маркетинга, для повышения ее качества и эффективности в условиях российского рынка. Самая широкая цель таможенного маркетинга в таком случае - определение путей обеспечения конкурентоспособности таможенной службы в решении общегосударственных задач по экономическому росту и социальному благополучию общества при безусловном соблюдении законодательства Российской Федерации в таможенной сфере. С учетом вышеизложенного маркетинг - это базовый инструментарий формирования сферы таможенных услуг. В современных условиях необходимость постановки и решения проблемы таможенного маркетинга актуализируют следующие основные факторы:

внедрение Рамочных стандартов безопасности и содействия торговле;

комплексная реформа бюджетной системы на основе реализации метода «бюджетирования, ориентированного на результат»;

непосредственное влияние современных рыночных механизмов на идеологию и организацию таможенного администрирования;

развитие сектора таможенных услуг в сфере ВЭД;

дальнейшее развитие международного сотрудничества в таможенной сфере.

Формирование и реализация идеологии маркетинга таможенных услуг на текущем историческом этапе замыкается на решении целого ряда системных проблем. Главными среди них являются проблемы: организационного, функционально-технологического и научно-прикладного характера. В условиях стратегических изменений в таможенном деле, формирования системы таможенных услуг в международной цепи поставки товаров, качественное их решение, несомненно, актуально и значимо как в научном, так и в прикладном плане.

В процессе решения проблем институционального характера целесообразно создать иерархическую организационную систему (институт) государственных таможенных услуг в сфере ВЭД, включающую как общегосударственный уровень, так и организационные уровни таможенных органов. При этом, если на высшем (общегосударственном) уровне должна формироваться государственная политика в сфере таможенных услуг, то на уровне таможенных органов должны решаться конкретные задачи по их качественной и эффективной реализации.

Решение проблем функционально-технологического характера охватывает те уровни и основные задачи, при решении которых формируется система таможенных услуг:

* методический уровень (выбор мер тарифного и нетарифного регулирования, оптимизация структуры таможенных режимов);

* функциональный уровень (определение услуг, предоставляемых в процессе реализации экономической, правоохранительной, информационной и других системообразующих таможенных функций);

* процедурный уровень (определение услуг, непосредственно предоставляемых в процессе реализации процедур таможенного оформления, исчисления, контроля и взыскания таможенных платежей, таможенного контроля в целом); технологический уровень (определение услуг, связанных с упрощением таможенных технологий, с изменением условий и форм контроля, с управлением таможенными рисками, с широким внедрением информационных технологий в практику взаимодействия таможни и участников ВЭД).

Необходимо отметить, что все рассматриваемые проблемы, несмотря на их особую актуальность и значимость в научном плане, разработаны и исследованы недостаточно. Для формирования результативной сбалансированной таможенной системы и эффективного позиционирования ее в сфере государственных услуг необходимо:

* определить конкурентную нишу таможенных услуг (как в секторе государственных, так и в секторе частных услуг);

* определить внутренние сильные и слабые стороны существующей таможенной системы, а также имеющиеся внешние возможности и угрозы в процессе реализации идеологии содействия бизнесу таможенными методами;

* разработать стратегию создания и продвижения таможенных услуг как логически последовательную и интегрированную схему принятия решений; модернизировать таможенную систему в контексте новой идеологии с учетом ее развития в условиях происходящих стратегических изменений; создать логически стройную, дифференцированную по организационным уровням подсистему управления таможенными услугами - систему маркетинга в сфере таможенных услуг;

* определить критерии и способы оценки социальных, социально-экономических и экономических выгод от развития таможенной системы как системы услуг.

В стратегической перспективе конечной целью создания, функционирования и развития системы таможенных услуг является эффективное согласование всей таможенной деятельности с законами существования и развития рынка без снижения качества таможенного контроля. Несомненно, что в достижении такой цели заинтересовано государство, участники ВЭД и сами таможенники.

Размещено на Allbest.ru