Система пунктов пропуска через государственную границу

Раздел III. Порядок установления пунктов пропуска. Данный раздел определяет:

- пошаговую процедуру принятия решения об установлении пункта пропуска;

- кто может быть инициатором установления (Минтранс России, федеральные органы исполнительной власти или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации);

- перечень материалов прикладываемых инициатором при подаче в Минтранс России предложения об установлении пункта пропуска (обоснование целесообразности установления пункта пропуска, расчет и обоснование затрат средств из федерального бюджета на проектирование, строительство, оборудование, техническое оснащение и содержание зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, в случае, если такие проектирование, строительство, оборудование, техническое оснащение и содержание осуществляются за счет средств федерального бюджета, расчет и обоснование затрат средств из федерального бюджета на содержание зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, в случае, если их проектирование, строительство, оборудование и техническое оснащение осуществляются за счет средств иных источников финансирования, сведения о земельных участках, на которых предполагается установление пункта пропуска);

- наделяет Минтранс России полномочиями по рассмотрению предложений об установлении, а также подготовке заключения о целесообразности либо нецелесообразности установления пункта пропуска, согласованное с Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации;

- что проект акта Правительства Российской Федерации об установлении пункта пропуска с приложением материалов, до его внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации направляется на согласование в Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого предлагается установить пункт пропуска.

Раздел IV регламентирует порядок открытия пунктов пропуска.

Пункт пропуска открывается после комплексного завершения строительства (реконструкции), оборудования и ввода в эксплуатацию в установленном законодательством порядке зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Данный раздел описывает процедуру открытия пункта пропуска.

Она предполагает следующие этапы:

1) проектная документация на строительство пункта пропуска, оборудование зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, согласовывается с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять контроль в пунктах пропуска.

2) после окончания строительства, оборудования и технического оснащения зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля, и получения разрешений на ввод указанных объектов в эксплуатацию в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти создает межведомственную комиссию по проверке соответствия пункта пропуска требованиям к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В состав комиссии входят представители Министерства транспорта Российской Федерации, федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы», федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в пунктах пропуска, а также Министерства обороны Российской Федерации, если пункт пропуска находится в пределах территории военного аэродрома.

3) результаты работы комиссии оформляются актом, который подписывается членами комиссии, подтверждающими соответствие пункта пропуска требованиям, указанным выше.

4) далее если строительство (реконструкция), оборудование и техническое оснащение объектов пункта пропуска, осуществлено за счет средств иных источников финансирования (т.е. не за счет федерального бюджета) Министерство транспорта Российской Федерации после подписания всеми членами комиссии акта комиссии и до открытия пункта пропуска заключает с собственником имущества договор безвозмездного пользования, на объекты пункта пропуска.

5) на основании подписанного всеми членами комиссии акта комиссии Министерство транспорта Российской Федерации в 2-месячный срок принимает нормативный правовой акт об открытии пункта пропуска (с указанием его классификации и специализации).

Нормы раздела V наделяют Минтранс России полномочиями по созданию администраций пункта пропуска, и их функционирование (эксплуатацию).

Раздел VI определяет направления координации деятельности в пункте пропуска, а также перечень субъектов, которые участвуют в координации деятельности, вводит понятие коллегиального органа для координации деятельности в пункте пропуска - координационный совет.

Основными направлениями координационной деятельности в пунктах пропуска являются:

1) совместный анализ обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций изменения пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения государственной границы Российской Федерации лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных;

2) разработка и реализация предложений по совершенствованию работы пункта пропуска;

3) разработка и утверждение распорядка работы и технологических схем организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, а также планов взаимодействия.

В состав координационного совета входят руководители подразделений государственных контрольных органов и администрации пункта пропуска, а также руководитель администрации морского порта, капитан речного (озерного) порта, руководитель аэропорта, старший авиационный начальник аэродрома, начальник железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, а также представители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен пункт пропуска. Члены координационного совета при обсуждении вопросов и принятии решений пользуются равными правами. На заседания координационного совета в случае необходимости могут быть приглашены другие лица. Решение об их участии принимается членами координационного совета.

Заседания координационного совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совета.

Решения координационного совета считаются принятыми, если они одобрены всеми членами координационного совета.

Порядок проведения реконструкции пунктов пропуска устанавливается разделом VII.

Согласно пункту 29 Правил под реконструкцией пункта пропуска понимается реконструкция имеющихся, строительство новых зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, а также проведение иных работ, направленных на изменение вида, классификации, категории, пропускной способности и (или) пределов пункта пропуска.

Инициатором реконструкции могут быть:

- федеральный орган исполнительной власти;

- высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен этот пункт пропуска;

- собственник (собственники) зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска.

Предложение о проведении реконструкции пункта пропуска вносится в Министерство транспорта Российской Федерации (если оно не является инициатором) с приложением документов подтверждающих целесообразность проведения реконструкции, источник финансирования реконструкции пункта пропуска, а также информация о планируемой пропускной способности и сроках открытия пункта пропуска после завершения реконструкции и сведений о порядке функционирования пункта пропуска на период проведения реконструкции с приложением проекта технологической схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

В случае признания в установленном порядке целесообразности реконструкции пункта пропуска Министерством транспорта Российской Федерации принимается нормативный правовой акт о реконструкции пункта пропуска, согласованный с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять контроль в реконструируемых пунктах пропуска, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого он расположен, а также Министерством обороны Российской Федерации, если пункт пропуска находится в пределах территории военного аэродрома.

Раздел VIII. Порядок закрытия пунктов пропуска.

Нормы указанного раздела схожи с нормами об установлении пункта пропуска.

Пункт пропуска может быть закрыт на основании международного договора Российской Федерации или акта Правительства Российской Федерации.

Представление о нецелесообразности или невозможности функционирования пункта пропуска может вноситься одним из федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять контроль в пунктах пропуска, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации (если пункт пропуска находится в пределах территории военного аэродрома), высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен этот пункт пропуска.

Также данный раздел позволяет производить временное закрытие пункта пропуска основаниями для временного закрытия пункта пропуска согласно пункту 36 правил являются:

- ситуации, предусмотренные международным договором Российской Федерации;

- возникновение чрезвычайных ситуаций, при которых невозможно осуществление транспортного сообщения и (или) осуществление пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска;

- введения ограничительных мероприятий (карантина) по причине ухудшения эпидемиологической, эпизоотической и/или карантинной фитосанитарной ситуации;

- ситуации санитарно-карантинного характера;

- период реконструкции пункта пропуска, если в пределах пункта пропуска во время реконструкции не представляется возможным организовать проведение пограничного, таможенного и иных видов контроля и осуществлять пропуск лиц, грузов, товаров, животных и транспортных средств.

Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные Постановлением от 26 июня 2008 г. № 482 Правительство Российской Федерации, направлены в первую очередь на регламентацию процедур, связанных с осуществлением отдельных полномочий Минтранса России и иных органов государственной власти в области государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

IV. Требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В соответствии со статьей 12 Закона о Границе Правительство Российской Федерации Постановлением от 25 декабря 2007 г. № 930 утвердило общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимые для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Пункт 2 Постановления обязал ФСБ России, Минздрав России, Минсельхоз России и ФТС России издать в части своей компетенции типовые требования к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимые для организации государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Приказ ФСБ России от 8 мая 2008 г. № 231 «Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Приказом ФТС России от 31 октября 2008 г. № 1349 были утверждены «Типовые требования к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Приказом Минсельхоза России от 23 июня 2008 № 270 и № 271 утверждены «Типовые требования к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимые для организации ветеринарного контроля и карантинного фитосанитарного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Приказом Минздрава России от 9 декабря 2008 № 701н утверждены «Типовые требования к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации санитарно- карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

В указанных акта прописано, какие здания должны быть в пределах пункта пропуска, каким оборудованием должны быть оснащаться пункты пропуска для осуществления различных видов государственного контроля, требование к разметке, освещению, а также к обозначению пунктов пропуска.

V. Режим в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Согласно статье 222 Закона о Границе режим в пунктах пропуска включает в себя:

- правила въезда в эти пункты;

- пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств,

- ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных.

Данные правила устанавливаются исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля, и иных видов контроля.

Для более детального урегулирования отношений по вопросам установления и соблюдения режима в пунктах пропуска Правительство Российской Федерации на основании части статьи 22 Закона о Границе издало Постановление от 29 декабря 2007 г. № 963 «О порядке установления режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации», которым наделило Минтранс России (раньше этот вопрос был в ведении Росграницы, которая была упразднена в 2016 г.) по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Федеральной таможенной службой утверждать правила режима в пунктах пропуска.

Однако на сегодняшний день в отношении правил режима действует приказ Росграницы от 27 декабря 2010 г. № 451-ОД «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации». Минтрансом России ведется работа по актуализации вышеуказанных правил режима.

Для каждого конкретного пункта пропуска Правила режима утверждаются отдельным актом Минтранса России, который включает в себя следующие элементы Правил режима:

- пространственные и временные пределы их действия;

- территории и помещения, где непосредственно осуществляются пограничный и таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иные виды контроля;

- места и порядок въезда в пункты пропуска и выезда из них лиц и транспортных средств, а также ввоза и вывоза грузов, товаров и животных;

- порядок ввода и характер дополнительных режимных ограничений, пространственные и временные пределы их действия;

- места стоянок служебного транспорта подразделений государственных контрольных органов, администраций пункта пропуска и администраций морского порта, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, иных организаций и предприятий, осуществляющих в пунктах пропуска хозяйственную и иную деятельность, а также маршруты движения этого транспорта.

VI. Перечень и порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пределах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Согласно статье 25.1. Закона о границе (хозяйственная и иная деятельность, осуществляемая в пунктах пропуска) перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска, и порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пределах пунктов пропуска устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, на сегодняшний день существует лишь распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 июня 2008 г. № 907-р «Об утверждении перечня видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации до сих пор не Правительством Российской Федерации не определен, что является одним из самых больших пробелов в законодательства, касающегося системы пунктов пропуска через государственную границу.

Перечень видов хозяйственной и иной деятельности включает в себя исчерпывающий и закрытый список того, что разрешено совершать в пунктах пропуска.

Сам перечень разбит на 5 разделов:

1. Виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах автомобильных пунктов пропуска.

2. Виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах железнодорожных пунктов пропуска.

3. Виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах воздушных пунктов пропуска.

4. Виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах речных (озерных) пунктов пропуска.

5. Виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пешеходных пунктов пропуска.

В большинстве своем виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации в зависимости от видов международного сообщения не сильно отличаются, но есть и отличия. (Приложение № 1)

В Российской Федерации по состоянию на 1 апреля 2018 г. установлены 388 пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации из них:

- функционирующих 312;

- нефункционирующих 76.

Таблица 1. Структура пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (по состоянию на 1 апреля 2018 г.):

Тип международного сообщения	Функционирующие	Нефункционирующие	Всего
Автомобильные	108	39	147
Железнодорожные	56	13	69
Воздушные	81	5	86
Морские	56	11	67
Смешанные	7	4	11
Речные	3	2	5
Озерные	0	1	1
Пешеходные	1	1	2

2.2 Основные проблемы осуществления государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу

Как известно, система пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации является ровесницей нашего государства и формировалась в начале 90-х годов.

Большинство пунктов пропуска были установлены более 20 лет назад, при этом часть пунктов пропуска, расположенных на российской границе, установлены еще в период СССР различными актами в соответствии с действовавшим в тот период законодательством.

Принятый в 1993 году Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», определил пункты пропуска важнейшим элементом системы защиты и охраны государственной границы и национальной безопасности государств.

Следующим значимым этапом формирования правовой основы функционирования системы пунктов пропуска можно считать 2008 год, когда Правительством Российской Федерации были приняты несколько нормативных правовых актов, определяющих полномочия и основные регламентные вопросы всех стадий жизненного цикла пунктов пропуска, от решений по установлению пунктов пропуска, обустройству, определению пределов режимной территории пунктов пропуска, содержанию и эксплуатации, обновлению материально- технической базы и закрытию пунктов пропуска.

В 2008 году Указом Президента Российской Федерации № 1212 в состав Государственной пограничной комиссии включен руководитель Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Государственная пограничная комиссии утверждена Указом Президента Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 581 «О Государственной пограничной комиссии» в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 2003 г. № 1264 утверждено Положение о Государственной пограничной комиссии, где комиссия является координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации.

Одной из основных задач комиссии является подготовка предложений по развитию системы пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В рамках работы Государственной пограничной комиссии решаются проблемные вопросы, касающиеся государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, принимаются решения, которые в рамках исполнения поручений исполняются причастными государственными органами исполнительной власти.

С 2016 года, с момента передачи полномочий упраздненной Росграницы, Минтрансом России обеспечивается непрерывность и стабильность функционирования системы пунктов пропуска в соответствии с установленными законодательством правилами.

При этом в условиях жестокого секвестирования бюджетных средств по вопросам реконструкции пунктов пропуска, вводится практика принятия решений о целесообразности реконструкции пунктов пропуска исключительно при подтверждении инициаторами реконструкции, субъектами Российской Федерации, собственниками объектов транспортной инфраструктуры, финансирования расходов по реализации проектов реконструкции и модернизации пунктов пропуска, а также их последующего содержания и эксплуатации за счет собственных и привлеченных средств без использования бюджета Российской Федерации.

Исходя из этого, следует, что новые экономические реалии требуют новых управленческих решений, и сфера обустройства пунктов пропуска в данном случае не является исключением, несмотря на особый статус пунктов пропуска в системе обеспечения государственного контроля при пересечении государственной границы.

Такой подход по вопросам обустройства пунктов пропуска, расположенных в аэропортах, портах, железнодорожных станциях, в подавляющем большинстве являющихся частной собственностью, вызвал недовольство у собственников транспортных объектов и глав регионов, на территории которых расположены пункты пропуска.

Однако на сегодняшний день последовательная политика по ориентации частных собственников на вложения средств в модернизацию пунктов пропуска, через которые проходит внешнеэкономический товарооборот, а также увеличение пассажиропотока, является основой для успешного функционирования их бизнеса, дает свои положительные результаты.

Вместе с тем, до издания в 2008 году Постановления № 482 термины «установление» и «открытие» пунктов пропуска законодательством не определялись, и только после издания Постановления № 482 термины «установление» и «открытие» пунктов пропуска перестали быть тождественными понятиями.

По смыслу Постановления № 482 открытие пункта пропуска по существу означает подтверждение соответствия пункта пропуска нормативным требованиям после его оборудования и оснащения техническими средствами, инженерными и прочими сооружениями и объектами в соответствии с техническими требованиями государственных контрольных органов.

При этом, как было отмечено выше, нормативные требования к материально-техническому оснащению пунктов пропуска были установлены с 2008 года.

Таким образом, с 2008 года в Российской Федерации функционируют, то есть обеспечивают государственный контроль при пересечении государственной границы, пункты пропуска как открытые по Правилам Постановления № 482, так и не имеющие приказов об открытии пунктов пропуска, в виду не проведения работ по надлежащему обустройству.

Так, в настоящее время установлены 388 пунктов пропуска, из них функционируют 312 пунктов пропуска.

Анализ состояния пунктов пропуска показал, что 195 пунктов пропуска не соответствуют установленным требованиям к оборудованию и оснащению для проведения государственного контроля46.

В связи с этим очевидно, что работа по открытию уже функционирующих пунктов пропуска напрямую зависит от реализации и финансирования работ по их реконструкции или строительству новых участков пунктов пропуска.

76 установленных пунктов пропуска вообще не функционируют, то есть в них не осуществляется государственный контроль при пересечении государственной границы, в основном по различным геополитическим причинам, касающихся особенностей состояния экономических и дипломатических отношений с сопредельными государствами.

В соответствии с Постановлением № 482 после решения о соответствии пункта пропуска требованиям государственных контрольных органов, оформленного соответствующим актом, до открытия пункта пропуска Минтранс России заключает с собственником указанного имущества договор безвозмездного пользования.

Учитывая, что из 312 действующих пунктов пропуска порядка 170 пунктов пропуска (воздушных, морских, железнодорожных) расположены на объектах частной собственности, зачастую возникают конфликтные ситуации с собственниками таких объектов, требующих либо заключения с ними договоров аренды для функционирования пункта пропуска, либо расторжения заключенных договоров по различным причинам по усмотрению собственников таких объектов. В таких ситуациях возникает вопрос об экономической целесообразности продолжения функционирования такого пункта пропуска и его закрытия, однако действующим законодательством такие основания для закрытия пункта пропуска в настоящее время не предусмотрены.

В связи с этим прорабатывается вопрос правового закрепления оснований для временного или постоянного закрытия пункта пропуска при отсутствии согласия собственника объектов инфраструктуры пункта пропуска на заключение договора безвозмездного пользования в отношении зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска или при расторжении имеющихся договоров по инициативе собственника указанного имущества.

Не менее важным является вопрос совершенствования порядка определения пределов (границ) пунктов пропуска.

Правила определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации утверждены Постановлением № 253.

Основными причинами, препятствующими определению пределов пунктов пропуска, являются:

– отсутствие геодезических работ с целью определения географических координат пределов пунктов пропуска, а также отсутствие источника финансирования проведения геодезических работ;

– особые мнения государственных контрольных органов о необходимости либо целесообразности включения или исключения из пределов тех или иных участков или объектов (зданий, строений, сооружений);

– отсутствие определенных пределов транспортных объектов, на территории которых расположены пункты пропуска, в том числе отсутствие

законодательной процедуры определения пределов отдельных категорий транспортных объектов.

Например, в Республике Крым по морским портам Евпатория, Керчь, Севастополь, Феодосия и Ялта отсутствует землеустроительная документация, соответствующая законодательству Российской Федерации (кадастровые паспорта, свидетельства о регистрации права собственности и т.д.). В этой связи не представляется возможным определить границы территории морских портов, что, в свою очередь, препятствует определению пределов пунктов пропуска (для их обозначения в границах морских портов и сверке геодезических измерений пределов с данными землеустроительной документации портов).

В соответствии с требованиями действующего законодательства, пределы пунктов пропуска не должны выходить за границы территории аэропорта (аэродрома), морского, речного (озерного) порта, железнодорожной станции (вокзала). Однако документы, содержащие данные о границах вышеуказанных территорий, собственниками объектов не предоставляются либо отсутствуют.

С учетом международной практики, в том числе в государствах Евразийского Экономического Союза, не предусматривающей установление пределов пункта пропуска на территории объектов транспортной инфраструктуры, прорабатывается вопрос внесения предложений о том, чтобы:

- под пределами пункта пропуска считать границу (периметр) объекта транспортной инфраструктуры, в котором установлен пункт пропуска;

- территории, здания и сооружения, необходимые для проведения пограничного, таможенного и иных видов контроля, включать в соответствующие зоны транспортной безопасности, границы которых утверждать субъектом транспортной инфраструктуры по согласованию с пограничными и таможенными органами;

В целях совершенствования нормативного правового регулирования проводится работа по разработке законопроектов, направленных на внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие комплексную деятельность пунктов пропуска в самом широком спектре вопросов, в том числе: внесение изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации в части, касающейся правил открытия, реконструкции и закрытия пунктов пропуска; правил определения и утверждения пределов пунктов пропуска; правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации; порядка установления режима в пунктах пропуска; перечня видов деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска.

Инфраструктура большинства пунктов пропуска создана более 20 лет назад, практически не подвергалась с тех пор модернизации и имеет высокую степень износа. Пункты пропуска оснащены устаревшим оборудованием и не позволяют использовать современные технологии работы государственных контрольных органов. При этом требования к обустройству пунктов пропуска установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и Евразийского экономического союза только в 2008-2011 годах.

Таким образом, приведение всех пунктов пропуска в нормативное состояние единовременно невозможно, требует существенных финансовых затрат и является плановой задачей, выполняемой государством в зависимости и в пределах доведенных на указанные цели лимитов бюджетных ассигнований, либо за счёт внебюджетных средств инвесторов, заинтересованных в развитии соответствующих пунктов пропуска.

Также в связи со значительным секвестром бюджетных расходов, касающихся мероприятий по обустройству и развитию пунктов пропуска, альтернативой для выполнения определённых видов работ по улучшению ситуации в пунктах пропуска могло бы стать привлечение инструментов государственно-частного партнёрства.

На сегодняшний день развитие государственно-частного партнерства в сфере обустройства пунктов пропуска ограничено финансовыми возможностями инвесторов с одной стороны, и пробелами в законодательстве - с другой.

Недостаточные объемы необходимых инвестиций в сферу обустройства пунктов пропуска в условиях ограниченного бюджетного финансирования не позволяют полностью реализовать транзитный потенциал Российской Федерации. Привлечение частных инвестиций при понятном и прозрачном механизме компенсации затрат и исчерпывающем механизме защиты прав инвестора позволит быстрее развивать данную сферу.

Вопросы по осуществлению строительства, реконструкции и последующего содержания и эксплуатации пунктов пропуска, в том числе помещений, в которых располагаются государственные контрольные органы, за счёт средств собственников инфраструктуры пунктов пропуска и соответствующих транспортных узлов пока остаются в дальнейшей проработке.

Следует сделать вывод, что основными проблемами осуществления государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу, можно считать:

- несовершенство нормативно-правовой базы;

- нормативные требования, предъявляемые к пунктам пропуска;

- вопросы функционирования и администрирования пунктов пропуска;

- вопросы, связанные с объектами, находящимися в частной собственности;

- вопросы совершенствования порядка определения пределов пунктов пропуска;

- значительный секвестр финансирования мероприятий по обустройству и развитию пунктов пропуска;

- работы по привлечению инструментов государственно-частного партнёрства.

2.3 Реформирование системы пунктов пропуска через государственную границу: причины и основные направления

Как уже было сказано, большинство пунктов пропуска построены более 20 лет назад и не подвергались с тех пор ремонту и модернизации, оснащены устаревшим оборудованием и не позволяют использовать современные технологии для работы государственных контрольных органов.

Так же большинство пунктов пропуска работают без приказов об открытии пунктов пропуска, то есть не прошли проверку на соответствие установленным Правительством Российской Федерации нормативным требованиям для компетентной работы государственных контрольных органов.

Оборудование пунктов пропуска осуществляется в рамках проектов реконструкции пунктов пропуска, а также на основании технических требований государственных контрольных органов, естественно данные проекты реконструкции пунктов пропуска требуют существенных затрат. Стоимость реализации проектов по обустройству пунктов пропуска с учетом всех нормативных требований может составлять значительные суммы из бюджета государства.

В сложившихся обстоятельствах пункты пропуска становятся существенным препятствием для развития внешнеторгового, логистического и транзитного потенциала страны, интеграции России в международную транспортную систему, развития приграничных территорий и трансграничного сотрудничества48.

Основной причиной неудовлетворительного состояния системы пунктов пропуска непосредственно является недофинансирование мероприятий по обустройству, содержанию в технически исправном состоянии и эксплуатации имущества пунктов пропуска через государственную границу.

Доводимые лимиты бюджетных ассигнований, с учетом секвестрования, позволяют обеспечить только функционирование пунктов пропуска без серьезных аварий и срывов. При этом запланированные мероприятия по ремонту, техническому оснащению, модернизации и благоустройству пунктов пропуска не могут быть выполнены ввиду отсутствия соответствующего финансирования.

Более того, выполнение необходимых мероприятий по содержанию пунктов пропуска проходит на фоне ежегодного увеличения имущественного комплекса пунктов пропуска, а также роста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и цен на горюче-смазочные материалы.

Кроме того, сложившаяся практика уменьшения объемов бюджетного финансирования на содержание и эксплуатацию пунктов пропуска предопределяет преждевременный выход из строя объектов инфраструктуры и оборудования пунктов пропуска, что в свою очередь ведет к увеличению из года в год затрат на восстановительный ремонт.

Кроме того, сложившаяся практика уменьшения объемов бюджетного финансирования на содержание и эксплуатацию пунктов пропуска предопределяет преждевременный выход из строя объектов инфраструктуры и оборудования пунктов пропуска, что в свою очередь ведет к увеличению из года в год затрат на восстановительный ремонт, в связи с чем необходима оптимизация работы по обеспечению функционирования системы пунктов пропуска, которая может быть проведена путем:

– критического сокращения видов и объемов оказываемых эксплуатационных услуг, что, в свою очередь, может привести к значительному ухудшению санитарного и технического состояния пунктов пропуска, износу и возможной утрате имущества, находящегося в федеральной собственности, а также поставит под угрозу своевременное и качественное предоставление коммунальных услуг государственным контрольным органам;

– возложения бремени содержания пунктов пропуска на собственников имущества, в котором осуществляют контрольные функции, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. На данный момент 170 из 312 функционирующих пунктов пропуска через государственную границу находятся в объектах частной собственности.

На современном этапе развития российской экономики при выстраивании государством новых направлений поддержки развития приграничных территорий, международных транспортно-логистических коридоров, крупных международных хабов и вектора развития в сторону несырьевого неэнергетического экспорта пункты пропуска становятся наиболее актуальным и востребованным элементом экономической и внешнеторговой политики Российской Федерации и ее субъектов.

Функциональная оснащенность, безопасность, надежность, быстрота и качество осуществления контроля в пунктах пропуска и местах пересечения государственной границы непосредственно влияют на реализацию внешнеэкономического, экспортного, транзитного, туристского потенциала страны и наращивание объема перевозок.

Более того, критическое значение приобретает синхронизация мероприятий по развитию пунктов пропуска и объектов транспортной инфраструктуры, использование инструмента реализации масштабных комплексных инфраструктурных транспортных проектов, соединяющих в себе обустройство пунктов пропуска, развитие дорожной (железнодорожной, портовой) инфраструктуры, создание таможенно-логистических центров, с одновременной синхронизацией с планами по развитию соответствующей инфраструктуры сопредельных государств.

В связи со сложившимися условиями существенного сокращения объемов бюджетного финансирования в рамках профильных государственных и федеральных целевых программ на цели обустройства пунктов пропуска, с целью изменения сложившейся ситуации и максимально оперативного приведения пунктов пропуска в нормативное состояние, а также повышения мотивации отраслевых ведомств транспортного комплекса по синхронизации развития пунктов пропуска как элементов инфраструктуры соответствующих транспортных объектов предлагаются мероприятия по реформированию системы пунктов пропуска в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Наиболее оптимальным вариантом такой реформы могла бы стать передача прав и обязанностей государственного заказчика по проектам капитального обустройства, текущему содержанию и эксплуатации пунктов пропуска через государственную границу подведомственным отраслевым федеральным агентствам Минтранса России по соответствующим видам транспортного сообщения, с сохранением за Минтрансом России функций центрального звена данной отрасли и полномочий по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обустройства пунктов пропуска.

Данное решение позволило бы исключить излишний и несвойственный транспортному комплексу Российской Федерации функционал в сфере регулирования пограничных объектов, не относящихся к транспортной инфраструктуре, а также высвободить и оперативно перераспределить внутренние финансовые ресурсы на приоритетные задачи внутри одной транспортной отрасли и транспортной программы.

Указанная модель управления системой пунктов пропуска может обеспечить комплексное развитие и модернизацию дорожных, транспортных и транспортно-логистических объектов и подходов к ним в неразрывной связи с соответствующими проектами по повышению пропускной способности и комфортности пунктов пропуска для участников внешнеэкономической деятельности и лиц, пересекающих границу Российской Федерации.

Таким образом, резюмируя вышесказанное, логичным, на мой взгляд, выходом из сложившейся ситуации могла бы стать интеграция мероприятий по обустройству пунктов пропуска в схемы по развитию транспортной инфраструктуры с созданием привлекательных условий для привлечения частных инвесторов.

Вывод: система законодательства в части обустройства пунктов пропуска через государственную границу представляет собой обширную базу нормативно- правовых актов, по которым проводится работа в рамках совершенствования и обновления представленной законодательной базы, в целях дальнейшей плодотворной работы в части обустройства пунктов пропуска через государственную границу. Также были рассмотрены основные проблемы осуществления государственной политики в данной сфере, пути решения указанных проблем и предложения по улучшению дальнейшей работы.



Заключение

После распада СССР у пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации сменилось несколько «хозяев». Сначала это были органы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, впоследствии вошедшие в Федеральную службу безопасности Российской Федерации, затем в целях исключения несвойственных Пограничной службе Федеральной службы безопасности Российской Федерации функций по обустройству и строительству, было создано Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации. В 2016 году, функции агентства передали Министерству транспорта Российской Федерации.

Существующая система пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации состоит из 388 пунктов пропуска, из которых 312 функционирующие, 76 нефункционирующие.

Система законодательства в части обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации представляет собой структуру актов основной которой, составляет Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»

№ 4730-I и принятые в соответствии с нормами Закона о Границе ряд актов Правительства Российской Федерации (об утверждении Правил определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации»; Правил осуществления контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации и т.д.), а также ряд актов федеральных органов исполнительной власти по текущим и оперативным вопросам (приказы Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации).

Существующая система законодательства хоть и охватывает все основные моменты, связанные с нормативно-правовым регулированием системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, однако существует ряд проблем и пробелов.

Современные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации представляют собой систему, сформированную еще в 90-е годы XX века. Вопросам обустройства этих пунктов пропуска государство стало активно заниматься гораздо позже, а именно в начале двухтысячных годов.

В этой связи одной из важнейшей проблемой эффективного решения поставленных перед пунктами пропуска задач является проблема несоответствия оснащенности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации требованиям законодательства. Обусловлено это в том числе и недофинансированием работ по обустройству пунктов пропуска, вызванного двумя экономическими кризисами: 2008-2010 годов и 2014-2017 годов.

Система пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации на современном этапе развития России оказалась на стыке двух таких сфер, как эффективное обеспечение безопасности границ Российской Федерации и развитие транспортно-логистической инфраструктуры, которое необходимо для успешного развития внешнеэкономической деятельности Российской Федерации. Учитывая сказанное, а также весь объем проблем в исследуемой области, в целях поиска эффективного баланса между обеспечением безопасности границ России и успешным развитием транспортно-логистической инфраструктуры назрела необходимость проведения ряда реформ.

Считаем, что реформа должна проходить плавно и последовательно, эволюционным путем с учетом интересов всех субъектов правоотношений. С одной стороны, это требования государственных контрольных органов к обустройству, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, для которых самой главное задачей является именно безопасность государства. С другой стороны, это пожелания субъектов внешнеэкономической деятельности, для которых самое главное это быстрый и качественный контроль и как можно менее забюрократизированные процедуры, связанные с пропуском пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В работе предложен перспективный и эффективный путь реформирования системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации включающий в себя работу по нескольким направлениям:

- внесение изменений в нормативно-правовые акты, которые устранят такие пробелы как, например: отсутствие норм определяющих порядок осуществления хозяйственной и иной деятельности в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (согласно ст. 25.1 Закона о Границе Правительству Российской Федерации необходимо определить данный порядок); введение в законодательство таких понятий как функционирующий и нефункционирующий пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации (здесь необходимо внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 482 «Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации), а также внесение изменений в Закон о Границе, Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ, что создаст условия для привлечения частных инвестиций в реконструкцию, обустройство и содержание пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- синхронизация мероприятий по развитию пунктов пропуска через государственную границу и объектов транспортной инфраструктуры, например окончание строительства и открытия воздушного пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации Ростов (Платов) состоялось одновременно с завершением строительства и открытия международного аэропорта «Платов»;

- передача прав и обязанностей государственного заказчика по проектам капитального обустройства, текущему содержанию и эксплуатации пунктов пропуска через государственную границу подведомственным отраслевым федеральным агентствам Министерства транспорта Российской Федерации по соответствующим видам транспортного сообщения, с сохранением за Министерством транспорта Российской Федерации функций центрального звена данной отрасли и полномочий по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

Несмотря на трудность и объемность предлагаемой реформы, её воплощение позволит создать высокоэффективную систему государственного управления пунктами пропуска через государственную границу Российской Федерации, отвечающую всем требованиям и вызовам современной жизни общества. Министерство транспорта Российской Федерации уже начало реализацию части элементов предложенной реформы (внесение изменений в законодательство, активная работа по привлечению частных инвесторов).

Текущую ситуацию с реформой лучше всего описывает цитата бывшего премьер-министра Российской Федерации Виктора Степановича Черномырдина: «Реформы находятся на таком этапе, на котором они не видны».

В настоящий момент государственная политика в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации направлена на развитие и обеспечение деятельности пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, актуализацию нормативно- правового регулирования указанной сферы, а также на создание нового облика пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации как связующих элементов между обеспечением безопасности Государственной границы Российской Федерации и объектами, способствующими развитию внешнеэкономической деятельности и, следовательно, росту российской экономики.



Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М.:Эксмо, 2017. - 32 с.

Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ (ред. От 29.12.2017) «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // «Российская газета», 29.11.2010, № 269.

Федеральный закон от 23 апреля 2018 № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения компетенции федеральных органов исполнительной власти по осуществлению различных видов государственного контроля (надзора) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» // «Российская газета», 25.04.2018, № 88.

Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-I (ред. от 03.07.2016) «О государственной границы Российской Федерации» // «Российская газета», 04.05.1993, № 84.

Указ Президента Российской Федерации от 30.12.1994 № 2245 (ред. от 11.03.2003) «О Федеральной пограничной службе Российской Федерации» // «Российская газета», 11.01.1995, № 6 (утратил силу).

...