Імплементація досвіду Німеччини щодо кадрового формування митних органів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Університет митної справи та фінансів

Імплементація досвіду Німеччини щодо кадрового формування митних органів України

Письменна Інна

Анотація

У статті здійснено аналіз базових принципів організації та функціонування інституту чиновництва в Німеччині взагалі та, зокрема, митних органів, визначені можливості їхньої імплементації в Україні. Розглянуто аспекти, що включають у себе поняття «чиновник» (з одного боку, йдеться про статус чиновника (державного службовця), з другого - про його відповідальність перед державою, з третього - про його професійну діяльність), а також які категорії посад віднесені до цього інституту в Німеччині. Проаналізовано порядок призначення чиновників за відповідними категоріями посад, а також норми законодавства щодо політичної неупередженості державних службовців. Розглянуто окремі норми дисциплінарного права, що регулюють, які наслідки може тягнути за собою те чи інше правопорушення чиновників. Здійснено концептуально - аналітичний огляд кадрової політики в митних адміністраціях Німеччини. Висвітлено окремі засади формування та розвитку кадрового потенціалу Федеральної митної адміністрації. Акцентовано увагу на стратегічній ролі, яку відіграє кадрова політика у процесі зміцнення інституційної спроможності митних адміністрацій у контексті модернізації європейських державних інститутів. Розглянуто окремі питання зарубіжного досвіду, а саме досвіду Німеччини, щодо регулювання правового та соціального статусу митних органів, зо - крема їх соціальних гарантій, а також належної оплати праці службовців. Усі вищезазначені аспекти розглянуто з метою вироблення пропозицій щодо запозичення і використання такого досвіду в ре гулюванні адміністративно правового статусу митних органів України. Ключові слова: чиновник; інститут професійного чиновництва; адміністративне право; публічне право; публічно-правові відносини; федеральний закон про чиновників; дисциплінарне право; федеральний дисциплінарний закон; федеральна митна адміністрація; федеральна фінансова дирекція

Implementation experience of Germany for personnel formation of customs service of Ukraine

Pysmenna Inna, University of Customs and Finance

In the article analyzed the basic principles of the organization and functioning of the institute of the public authorities in Germany in general, and in particular the customs authorities, the possibilities of their implementation in Ukraine are determined. Considered aspects that include the term «public servant»(on the one hand it refers to the status of an official (civil servant), on the other - on his responsibility to the state, the third - on his professional activities), as well as the categories of posts assigned to this institution in Germany. The order of appointment of officials according to the respective categories of positions, as well as the norms of legislation concerning political impartiality of civil servants are analyzed. Some rules of disciplinary law are considered, which regulate the consequences that may result in one or another offense of officials. Implemented conceptual analytical review of personnel policy in the customs administrations of Germany. The principles of formation and development of personnel potential of the Federal Customs Administration are highlighted. The emphasis is placed on the strategic role played by human resources policy in the process of strengthening the institutional capacity of customs administrations in the context of modernizing European state institutions. Some issues of Germany's legal regulation of the legal status of customs authorities, in particular regarding their personnel formation, proper payment of employees, are considered in order to elaborate proposals on borrowing and use of such experience in the regulation of the administrative and legal status of the customs authorities of Ukraine.

Keywords: public servant; institute of the public authorities; administrative law; public law; public-legal relations; federal law on public servants; disciplinary law; federal disciplinary law; federal customs administration; federal financial directorate

Имплементация опыта Германии при кадровом формировании таможенных органов Украины

Письменная Инна, Университет таможенного дела и финансов

В статье осуществлен анализ базовых принципов организации и функционирования института чиновничества в Германии вообще и, в частности, таможенных органов, определены возможности их имплементации в Украине. Рассмотрены аспекты, включающие в себя понятие «чиновник» (с одной стороны речь идёт о статусе чиновника (государственного деятеля), с другой - о его ответственности перед государством, с третьей - о его профессиональной деятельности), а также какие категории должностей отнесены к этому институту в Германии. Проанализирован порядок назначения чиновников по соответствующим категориям должностей, а также нормы законодательства о политической беспристрастности государственных служащих. Рассмотрены отдельные нормы дисциплинарного права, регулирующие, какие последствия может повлечь за собой то или иное правонарушение чиновников. Осуществлён концептуально -аналитический обзор кадровой политики в таможенных администрациях Германии. Освещены основы формирования и развития кадро - вого потенциала Федеральной таможенной службы. Акцентировано внимание на стратегической роли, которую играет кадровая политика в процессе укрепления институционального потенциала таможенных администраций в контексте модернизации европейских государственных институтов. Рассмотрены отдельные вопросы зарубежного опыта, а именно опыта Германии, касательно регу лирования правового статуса таможенных органов, в частности их кадрового формирования, над лежащей оплаты служащих с целью выработать предложения по заимствованию и использованию такого опыта в регулировании административно - правового статуса таможенных органов Украины.

Ключевые слова: чиновник; институт профессионального чиновничества; административное право; публичное право; публично-правовые отношения; федеральный закон о чиновниках; дисциплинарное право; федеральный дисциплинарный закон; федеральная таможенная администрация; федеральная финансовая дирекция

Постановка проблеми

Невід'ємною складовою стратегіч - них перетворень, започаткованих в Україні, є наближення митної служби до європейських стандартів, які висуваються до країн-кандидатів на вступ до ЄС, а також принципів, які закріплені рішенням Ради Європи.

Значним кроком у цьому напрямі стало введення в дію безвізового режиму. Євро пейські країни йшли до цього багато років, тому досвід інших країн (зокрема, Німеччини) може бути надзвичайно корисним для України, що актиалізує тематику даного дослідження.

Мета дослідження - аналіз базових принципів організації та функціонування митної служби в Німеччині та визначення можливостей їхньої імплементації в Україні. Аналіз досліджень і публікацій. Теоретико-методологічне підґрунтя даного дослідження складають роботи віт чизняних дослідників, в яких досліджуються проблеми функціонування та розвитку дер жавної служби взагалі та, зокрема, митної служби. Це праці І. Г. Бережнюка, Н. А. Ли- повської, Н. Т. Гончарук, Д. В. Приймаченка, В. В. Ченцова, О. О. Павленко, П. В. Паш - ко, Ю. Д. Кунєва, В. В. Качана, В. Т. Комзюк та інших. Ваговим підґрунтям дослідження стали також німецькі інтернет-ресурси, присвячені аналізу функціонування митної служби у Німеччині.

Виклад основного матеріалу

На сьогодні в Україні спостерігається тенденція до зростання плинності кадрів у митних органах, що пов'язано із суттєвим навантаженням на працівників, недостатньою оплатою і неналежними умовами їх праці і соціального забезпечення тощо, тому доцільно розглянути досвід інших країн (зокрема, Німеччини) з цього питання [3].

У Німеччині існує інститут професійного чиновництва (Beamtenrecht), який є частиною Особливого адміністративного права.

Поняття «чиновник» включає у себе такі аспекти: з одного боку, йдеться про статус чиновника (державного службовця), з дру гого - про його відповідальність перед дер - жавою, з третього - про його професійну діяльність. Крім того, розрізняють «безпосередніх» чиновників, які працюють в органах державної влади, і «непрямих» чиновників, роботодавцем для яких виступає будь-яка юридична особа публічного права.

Ці особливі публічно правові відноси ни регулюються у Німеччині законами про чиновників на федеральному та земельному рівнях. Федеральний закон про чиновників (Bundesbeamtengesetz) містить детальні положення щодо проходження чиновниками публічної (державної) служби на федераль ному рівні (управління персоналом, порядок подання та розгляд скарг, правовий захист). Відповідні земельні закони існують для службовців, які зайняті на державній службі на зе мельному рівні, наприклад, у місті або комуні.

Чиновник є носієм публічно-правових функцій. У Німеччині чиновник - це особа, яка знаходиться в особливих службових стосунках з державою (землею), причому ці стосунки характеризуються виконанням дер жавно-правових функцій і пов'язують чиновника з державою відношенням вірності і довіри з боку держави, тобто його наділено особливими владними публічно правовими повноваженнями. Німецьке законодавство підрозділяє всіх осіб, що знаходяться на дер жавній службі, на чиновників, службовців і робітників.

Чиновники - це особи, що виконують пу блічно правові функції на службі в органах влади на федеральному, земельному та кому нальному рівнях [10].

До державних службовців, окрім чинов - ників, належать також судді, професійні сол дати, солдати за контрактом на визначений час і службовці разом із робітниками, які перебувають на службі юридичної особи пу блічного права. Чиновництво в землях ФРН через численність поліцейських чиновників, викладачів вищих навчальних закладів та вчителів складає більшість, тобто чинов ників більше, ніж службовців і робітників, зайнятих на державній службі.

На основі державного устрою Німеччи ни роботодавцями чиновників є, відповід но, федерація, земля, комуна. У публічній службі Німеччини розрізняють чотири рівня державної служби:

простий рівень публічної служби для чиновників нищого рангу;

середній рівень публічної служби для

чиновників середнього рангу;

підвищений рівень публічної служби для чиновників підвищеного рангу;

вищий рівень публічної служби для чиновників вищого рангу.

За своїм правовим статусом чиновники поділяються на чотири основні категорії:

чиновник, призначений на посаду на невизначений термін (Beamte auf Wiederruf);

чиновник стажер з випробувальним терміном (Beamte auf Probe);

чиновник, призначений на посаду на певний термін (Beamte auf Zeit);

довічний чиновник (Beamte auf Lebenszeit).

Чиновник, призначений на посаду на не визначений термін (тимчасовий чиновник), як правило, проходить підготовчу службу. Він навчається, отримує відповідну до об раного рівня державної служби освіту. Такий чиновник називається претендентом, у вищій публічній службі - стажером. Це той вид публічної служби, де держава як робото давець має право у будь який час відмінити проходження публічної служби. Цей вид пу - блічної служби закінчується складанням або не складанням іспиту до відповідної кар'єр - ної групи. Остаточне нескладання іспиту відбувається, як правило, коли претендент двічі не склав іспит.

Чиновником із випробувальним термі ном призначають того, хто успішно прой шов підготовчу службу і кого у перспективі бачать довічним чиновником. Чиновником із випробувальним терміном призначають також особу, яка є претендентом на керівну посаду і яка до сих пір не була чиновником. Статус чиновника з випробувальним терміном міг раніше зберігатися певний час і після закінчення випробувального терміну, якщо претендент у довічні чиновники вже склав іспит до певної кар'єрної групи, але не досяг 27 -річного віку. Назва посади мала помітку «до зарахування». Ця вимога зараз скасована.

Чиновником на певний термін призначається особа тільки тоді, коли є необхідність призначити чиновником саме цю особу, тобто, наприклад, усі виборні чиновники є чиновни ками на певний час. До цієї категорії чиновників відносяться бургомістри, їх заступники тощо. Також до цієї групи чиновників відносяться і науковці, наприклад, в університетах на певний строк призначаються професори або члени академічних рад.

Статус довічного чиновника отримує чиновник із випробувальним терміном, який успішно пройшов цей випробувальний тер - мін. Призначення на посаду відбувається з урахуванням здібностей та професійних яко стей чиновника. У випадку, якщо чиновник є інвалідом, умови призначення на посаду регулюються земельними законами і мають певні розбіжності [11].

Чиновники у Німеччині по відношенню до держави, яка виступає їх роботодав цем, виконують посадові обов'язки та вірно служать державі. Тому і держава, як їх роботодавець, зобов'язана турбуватись про чиновників. Вона забезпечує їх відповідним посадовим окладом, грошовою компенса цією при хворобі, в після закінчення служби - належною пенсією.

Чиновники повинні виконувати свої завдання неупереджено і сумлінно, з ураху - ванням інтересів суспільства. Чиновник по винен консультувати та підтримувати свого начальника, в той же час виконувати його накази і проводити у життя запропоновані ним загальні напрямки діяльності. Проте це не виключає повної особистої відповідаль ності чиновника. Він повинен ретельно перевіряти правомочність будь якої службової діяльності. Якщо у нього виникають сумніви щодо правомірності службового наказу, він повинен терміново сказати про це своєму безпосередньому начальнику. Якщо безпо середній начальник залишив без уваги зауваження підлеглого чиновника, той має право і обов'язок звернутись до вищого начальника. Якщо вищий начальник затверджує цей на каз, тоді вже чиновник повинен його виконати. У цьому випадку він звільняється від особистої відповідальності. Якщо приписа на чиновнику поведінка тягне за собою по рушення гідності людини або штовхає його на порушення правопорядку, обов'язок вико нувати накази втрачає свою обов'язковість. Ці два обов'язки існують у сукупності як гарантія дієвості державного управління.

Чиновник повинен своєю загальною по ведінкою підтверджувати свою приналеж 126 ність до свободо-демократичного порядку, що закріплений у Конституції, та робити усе можливе для його збереження та зміцнення. Чиновник може займатись політичною діяльністю у межах, передбачених Конституцією, але утримуватись від жодних висловлювань своїх політичних думок при ви конанні ним службових обов'язків, а також у іншій політичній діяльності він повинен користуватись відчуттям міри та стрима ності, що йому приписані його посадовими обов'язками.

Чиновникам гарантується право сво боди об'єднань (Koalitionsfreiheit). Вони мають необмежені можливості створю вати союзи для представлення своїх інтересів. Щоправда вони не мають права на страйк. Основний закон передбачає, що саме чиновникам повинні гарантувати ви конання завдань державного управління. У протилежному випадку право на страйк призвело б до того, що чиновники висту пали б проти парламенту, демократично обраного народного представництва, що приймає закони щодо оплати праці чинов ників та умов їх праці і має право вима гати від чиновників сумлінного виконання ними службових обов'язків. Тому право на страйк є нелогічним. Але відсутність права на страйк не призводить до того, що без уваги залишаються вимоги профспілок чиновників, навпаки, їх інтереси захищають ся, а пропозиції обговорюються у компе тентних вищих органах у межах їх участі при підготовці або зміні положень закону про чиновників.

Німецькі чиновники мають також права, що їм гарантує держава. Вони мають право незалежно від партійних інтересів виконувати свої посадові обов'язки у правовому та економічному відношенні. Ця незалежність гарантується чиновникам у першу чергу принципом прийому на довічну службу. Крім того, чиновники мають право на соціальний захист стосов но себе та членів своїх родин, на забезпе чення відповідної пенсії у старості. Вони та їх родини також мають певні права, що зберігаються і після закінчення служ би. Чиновне право не є «тугим корсетом» для державних службовців. Воно постійно вдосконалюється. Прикладом можуть служити часткова занятість, надання можливості громадянам Євросоюзу обіймати по - сади державних службовців у Німеччині, впровадження гнучкої та орієнтованої на продуктивність системи оплати праці чи новників.

Особливе значення має дисциплінарне право (Disziplinarrecht), що застосовується у випадку порушення чиновниками посадових обов'язків. Дисциплінарне право ре - гулює, які наслідки може тягнути за собою те чи інше правопорушення, і яка проце дура прийняття рішення щодо цього факту.

Дисциплінарне право регулюється Федеральним дисциплінарним законом (Bundesdisziplinargesetz) та відповідними земельними законами. Якщо роботодавець (державний орган) має достатньо фактів щодо правопорушення з боку чиновника, то він має обов'язком з'ясувати всі обставини справи, після чого приймається рішення про припинення справи проти чиновника або про застосування дисци плінарних покарань.

Дисциплінарне право передбачає п'ять видів дисциплінарних стягнень залеж но від важкості посадової провини: догана (Verweis), грошовий штраф (Geldbus), скорочення заробітної плати (Verkьrzung der Dienstbezьge), пониження у посаді (Zurьckstufung) та відсторонення від посади (Entfernung aus dem Beamtenverhдltnis). Останній вид стягнень застосовується лише тоді, коли чиновник внаслідок своєї важкої провини остаточно втратив довіру держави як роботодавця та суспільства. Для чиновників на пенсії також застосо вується дисциплінарне право у вигляді скорочення пенсійного утримання або вза галі позбавлення пенсії [12].

Головним органом митної системи у Німеччині є Федеральна митна адміністрація (Bundeszollvetwaltung). Відповідно до концепції модернізації Федеральної мит ної адміністрації Німеччини, співробіт ники митних організацій поділяються на чиновників (приблизно 30 000 осіб), служ - бовців (приблизно 3000 осіб) та робітників (приблизно 1000 осіб). Окрім того, за рівнем компетентності та обсягом обов'язків чиновники можуть належати до групи нижчого, середнього, підвищеного та ви щого рангів, у межах яких, у свою чергу, їм присвоюються класи від А1 до А16 [9].

Питання добору персоналу входить до компетенції федеральних фінансових ди рекцій (Bundesfinanzdirektion). Кандидат для проходження відбірного конкурсу за повнює електронну анкету на сайті Феде ральної митної адміністрації Німеччини та надсилає свою заявку поштою до Фе деральної фінансової дирекціі. Загальні умови до кандидатів на цьому етапі такі: німецьке громадянство (або громадян ство ЄС), вік до 40 років, атестат та / або диплом, що засвідчують рівень здобутої освіти, медична довідка про відповідність медико фізичних показників (наприклад, мінімальний зріст 165 см). Кандидатів, анкети яких пройшли попередній відбір, запрошують до участі в наступному етапі конкурсу [9].

Позитивний результат під час проход ження вищезгаданого конкурсу дає право кандидатові на посаду пройти спеціалізо вану підготовку в одному з відомчих на вчальних закладів. Співробітники митних адміністрацій Німеччини відповідно до рангів та займаних посад проходять під готовку й курси підвищення кваліфікації у трьох навчальних центрах Федеральної фінансової дирекції у Мюнстері, Плесові та Зігмарінгені, 12 митних навчальних центрах, 2 митних школах та 2 кінологіч - них закладах [8].

Оплата праці співробітників митних адміністрацій Німеччини здійснюється відповідно до розміру посадового окла ду державного службовця, встановлено го Федеральним міністерством фінансів (Bundesministerium der Finanzen). В. В. Ченцов, розглядаючи політику оплати праці співробітників митних адміністрацій Німеччини, зазначає, що посадовий оклад співробітників митних адміністрацій Німеччини утричі й більше перевищує прожитковий мінімум. Посадовим особам та членам їх сімей також гарантована до помога від Федерального Уряду в разі хво - роби, при народженні дитини і на похорон [6].

чиновництво митний імплементація посада

Висновки

Отже, можна виділити певні особливі риси, притаманні саме німецькій моделі державної, зокрема митної служби:

чітка організація служби з нормативно передбаченою компетенцією кожно - го рівня управління, а також встановлені принципи посадової субординації;

особлива кадрова політика, що передбачає багатоступінчату систему добору кадрів;

рівень соціального забезпечення держслужбовця, етико соціального спряму вання служби, велике значення ділової репу тації та вертикальної рангової системи.

Дослідивши досвід державної служби Німеччини взагалі і, зокрема, митних органів щодо їх кадрового формування, добору осіб для служби в митних органах, належ ної оплати їх праці, можна констатувати, що в кадровій політиці України стосовно митних органів варто врахувати кращий досвід Німеччини, оскільки це позитивно вплине на ефективність праці митних органів України.

Резюмуючи вищезазначене, можна зробити висновок, що позитивний ефект у діяльності Федеральної митної адміністрації Німеччини досягається в тому числі завдяки встановленню прозорих, довготривалих і стабільних соціальних відносин зі співробітниками.

Дослідження позитивного досвіду фор мування і реалізації кадрової політики у Фе деральній митній адміністрації Німеччини, його адаптація на вітчизняних теренах може дати позитивний ефект у роботі Державної митної служби України, зміцнивши її інсти туційну спроможність і таким чином наблизивши її до стандартів ЄС.

Бібліографічні посилання

1. Бережнюк І. Г. Порівняльний аналіз систем управління митною справою в Україні і Німеччині / І. Г.Бережнюк // Митна справа. - 2006. - № 1. - С. 34-45.

2. Бережнюк І. Г. Митне регулювання України: національні та міжнародні аспекти: монографія / І. Г. Бережнюк.

3. Дніпропетровськ: АмСу, 2009. - 543 с.

4. Комзюк В. Т. Щодо використання зарубіжного досвіду в регулюванні адміністративно -правового статусу митних органів України / В. Т. Комзюк // Форум права: електронне наукове фахове видання. - 2016. - № 1. - С. 110116.

5. Ченцов В. В. Особливості державного управління митними органами в Європейському Союзі: структурно -функціональний аналіз / В. В. Ченцов // Теорія та практика державного управління. - Харків: Магістр, 2009. Вип. 2. - 468 с.

6. Ченцов В. В. Кадрова політика Федеральної митної адміністрації Німеччини в контексті модернізації європейських державних інституцій / В. В. Ченцов, Т. М. Чіка // Вісник АМСУ - 2010. - № 1. - С. 95-105.

7. The Federal Customs Administration. - Bonn: Bundesministerium der Finanzen. - October, 2009. - 35 p.

8. Офіційний сайт федеральної митної адміністрації Німеччини.

9. Концепція модернізації Федеральної митної адміністрації Німеччини.

10. Митна статистика. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

11. Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). - Режим доступу: www.gesetze-im-internet.de.

12. Bundesbeamtengesetz (BBG).

13. Bundesdisziplinargesetz (BDG).

References

1. Berezhnyuk, I.G. (2006). Porivnjalnyj analis system upravlinnja mytnoju spravoju v Ukraini I Nimechyni [Comparative analysis of customs management systems in Ukraine and Germany]. Mytna sprava, 1, 34 -45 [in Ukrainian].

2. Berezhnyuk, I.G. (2009). Mytne reguljuvannja Ukrainy: nazionalni ta mizhnarodni aspekty [Customs regulation of Ukraine: national and international aspects: monograph]. Dnepropetrovsk: AMSU [in Ukrainian].

3. Komzuk, VT. (2016). Tshodo vykorystannja sarubizhnogo dosvidu v reguljuvanni administratyvno -pravovogo status mytnyh organiv Ukrainy [Concerning the use of foreign experience in the regulation of the administrative and legal status of the customs authorities of Ukraine]. Forum prava: elektronne naukove fakhove vydannia, 1, 110 -116 [in Ukrainian].

4. Chentsov, V.V. (2009). Osoblyvosti derzhavnogo upravlinnja mytnymy organamy v Evropejskomu Sojusi: srtukturno funkzionalnyj analis [Peculiarities of state administration by customs authorities in the European

5. Union: structural and functional analysis]. Teorija tapraktyka derzhavnogo upravlinnja. (Vol. 2). Kharkiv: Magistr [in Ukrainian].

6. Chentsov, V.V. (2010). Kadrova polityka Federalnoji mytnoji administraziji Nimechyny v konteksti modernisaziji evropejskyh derzhavnyh instytuzij [Personnel policy of the Federal Customs Administration of Germany in the context of the modernization of European state institutions]. VisnykAMSU, 1, 95-105 [in Ukrainian].

7. The Federal Customs Administration. (2009). Bonn: Bundesministerium der Finanzen.

8. Ofizijnyj sajtfederalnoji mytnoji administraziji Nimechchyny [Official Website of the Federal Customs Administration of Germany].

9. Konzepzija modernisaziji Federalnoji mytnoji administraziji Nimechchyny [Concept of modernization of the Federal Customs Administration of Germany].

10. Mytna statystyka [Customs statistics].

11. Beamtenstatusgesetz (BeamtStG).

12. Bundesbeamtengesetz (BBG).

13. Bundesdisziplinargesetz (BDG).

Размещено на Allbest.ru